黨內法規那麼嚴，為什麼還有貪官？

俞可平

如果幾個官員腐敗，那確實是他信仰缺失等等，如果是一片官員腐敗，那肯定是制度出了問題。正像一個魚塘，有幾條魚死，那可能是魚本身的問題；便若有成片的魚死亡，那必定是魚塘的水有問題了。

政治學的歷史非常悠久，是歷史最悠久的學科之一。

這門學科可以追溯到亞里士多德，公元前300多年。他是許多學科的奠基人，寫過很多書，其中一本叫作《政治學》。

如果問亞里士多德，這麼多學科，哪個學科最重要?我相信他一定會說政治學。他在《政治學》說，政治學是“master science”，即“首要學科”或“主導學科”。為什麼?因為政治學關繫到共同體的善或者公共利益。

27年前，我在北大給學生講課，講到政治學、經濟學和倫理學的區分。我說，經濟學主要研究怎麼以最低的成本生產更多的產品，以最低的投入產出更多的效益，產品生產出以後怎麼分配，是政治學的事情。

政治學有許多的定義，在世界範圍內來看公認度最高的一個定義是：政治是關於重大利益的權威性分配。在國內也是這樣，如果走上工作崗位，你的領導說什麼什麼很重要，要從政治的高度來對待，這就是最重要了。

去年有位法國的經濟學家寫到，經濟學已經不講分配了。當經濟學一講分配的時候，經濟學就不是純粹的經濟學了，叫政治經濟學。

政治與人的根本利益相關，不同的利益就會有不同的立場，從而形成不同的觀點。因此，對政治學的公理很難形成共識。“公說公有理，婆說婆有理”的情況在政治學中普遍存在。

政治學確實很複雜，但政治學有自身的公理。如果違背了這些公理，無論是誰都會受到懲罰。

1誰生產權力，權力就對誰負責

舉個例子，我們是社會主義國家，官員是人民的公僕。按理，公僕應該聽主人的話，可是，你看很多官員對上唯唯諾諾，對主人百姓則頤指氣使。

為什麼會這樣?因為現在一些官員的選拔制度，違背了一條政治學公理：誰產生權力，權力就對誰負責。

如果這個官職是老百姓給的，那這個官員就必定聽老百姓的話。如果這個官職是上級領導給的，那他當然就只對上言聽計從了。

2執政能力與制度設計：政須出一門

現在，官員隊伍很龐大，這麼多的官，還非常幸苦。

北大有個博士做過調查，某省縣級層面的機構就有124個。但那麼多官，大家依然非常辛苦，有句話說是“5+2、白加黑”。經常聽官員講，禮拜六保證不休息，禮拜天休息不保證。有一次，我到一個地方去調研，地方一個很重要的領導跟我講，他說我想不清楚，我們一些幹部“從早上雞叫干到晚上鬼叫”，有忙不完的事，怎麼老百姓還是不滿?

為什麼?這就是因為我們相當部分的制度設計違背了政治學的一條原理：執政能力與制度設計密切相關：政須出一門。如果一件事有好多部門管理，那麼效率肯定低。

大家都是讀書人，就拿出書做個比方。要按出版規定，出書要報選題，好多選題出版社自己不能決定，比如說宗教主題的要到宗教局去審，外交議題的要到外事部門去審，民族主題的要到民委去審，領袖人物的要到黨史辦去審。稿子交給出版社，出版社拿不定主意就交給主管部門的領導，主管部門領導看完再送給中央有關部門，然後這些領導一本一本審。你看看，出版社出本書要經過這麼多部門，有這麼多人審閱，官員當然忙不過來。

3由上及下的決策指令與 由下及上的決策效果信息不能走同一管道

還有另一種現象，上面領導到下面去調研發現很多數據不真實，有水分。中央領導去地方調研，地方肯定要做準備，但很多準備其實是造假，有的連“群眾”都是幹部扮裝的。有的地方，白天開會講一套，到了晚上，私底下又會說，白天講的不算，現在和你講些真實情況。

大家都想講真話，可是為什麼真話這麼難?因為我們的不少制度設計，違背了另一條政治學原理：由上及下的政策指令信息與由下及上的政策效果信息不能走同一條管道。誰要是違反了這套規律，毫不例外，得到的信息在相當程度上是不真實的。

我想中央肯定不希望下面的幹部說假話，老百姓也不喜歡幹部說假話，不希望政府說假話。但是想一想，如果我是這個政策的制定者和實行者，又要我來評價這個政策的效果，要是我說這個政策效果不好，這不是打自己耳光?如果這個政策不是我制定的，是上級政府制定的，我去實行，如果其他部門或地方都說好，就我說這個政策不好，上級部門會不會說我執行能力不行?於是假話就難以避免。

4權力須受到制衡，並形成封閉的環

還有一個現象是，貪污腐敗，現在整治力度很大，抓起來的“老虎”有100多個。其實，歷屆領導人都非常重視反腐。3年前，我的一個博士後專門梳理過黨內法規，一共有102條黨內法規是與廉政有關的。詳細到管到你吃飯，“四菜一湯”還是“三菜一湯”。這麼嚴，為什麼還有貪官?

作為一個政治學者，我們看到的是制度問題。如果幾個官員腐敗，那確實是他信仰缺失等等，如果是一片官員腐敗，那肯定是制度出了問題。正像一個魚塘，有幾條魚死，那可能是魚本身的問題;便若有成片的魚死亡，那必定是魚塘的水有問題了。有人認為說制度問題就是貶低我們自己，其實並非這樣。說制度有問題不是說我們的基本制度有問題，而是指那些具體的權力監督與制約制度出了問題。

權力必須受到制衡，這句話很多人都知道。但是後面還有句話很多人不知道，權力不但要受到制約，而且還要形成封閉的環。不能有一個環節缺失，只要有一個關鍵環節缺失，那麼其他的環節都無效。特別是對第一把手的制約，缺漏太多。

這兩年，第一把手腐敗的案件大幅度上升。其中有不少地方的政協領導出了問題，不了解中國政治的人，以為政協腐敗嚴重。實際上，這些出事的政協領導此前多半擔任過地方的書記，犯案多半是在他任第一把手時。

5下屬權利原則

在民主政治條件下，官員權力的上下級關係並不等於官員權利的上下級關係。上下級官員之間的權力是不對等的，但他們作為公民的權利是平等的。但在現實生活中，“官大一級壓死人”的現象比比皆是。

有些上級領導對下級可以為所欲為，下級在上級面前有時失去了自己的基本人格，如顏卑膝者有之，人身依附者有之。為什麼下級和上級，會變成這樣一種關係?因為，我們的有些制度違反了政治學中的“下屬權利原則”。

也就是說，在行政體制內，權力有等級，行政有等級，這是現代政治基本的特徵，也很正常。但是，公共權力的行使需要等級科層，不等於上下級官員之間在公民權利上的不平等。即使是下級，他也擁有自己的正當私人權利，其人格是獨立的。

我們的許多制度設計違反了下屬權利原則，例如，不同官員級別不僅薪水不同，而且在退休、住房、用車、醫療等方面都有不同的待遇，這種制度設計完全沒有體現出“下屬權利原則”。許多發達國家，在憲法裡面都有這樣的條文，就是下級也有自己的人格，有自己的權利，對上級履行公共職能的時候應當尊重上級，但你不能動不動就侵犯我作為下級的正當權利。

6每個官員都有自己的“理性”

現在政治生活中有一個非常頭疼的問題，就是公共利益部門化，部門利益合法化，最後是合法利益個人化。同樣是政府的官員，同樣是處長，不同部門、不同地區之間收入差距比較大，這也是為什麼今年開始中央推行新的《公務員法》，要把公務員的收入規範化。

改革開放三十多年，有很多巨大的成就，經濟發展了，人民生活改善了，社會進步了。但是，不同的利益群體事實上也已經形成了，不同的利益群體都有自己的利益訴求，有些群體掌握着決策權，在制定政策的時候自覺或不自覺地為自己的群體或部門利益傾斜。

每一個官員都有自己的理性，這個理性就是每個人都會追求自己的利益，只要是合法的利益，他追求是正當的。但我們現在的許多制度設計，沒有考慮官員的這種“理性”，以為我們黨的領導幹部都是無私奉獻不計私利的。其實，官員是活生生的人，他有自己的利益，其行為遵循“理性”的原則。相應地，國家的制度設計，必須規範官員的“理性”，既保護其正當的利益要求，又防止其“理性”的過度擴張。