中国反腐步入“下半场”

刘胜军

反腐败是中国社会发展的攻坚战，但它的胜利同时取决于其他战场上对各种障碍的肃清。中国不会是其他方面很落后，唯独官员们很清廉的国家。即使一时是，也持久不了。反腐败是中国的突破口，但这个国家最终只能“综合前进”。

与以往每个周末发布官员落马消息不同，中纪委在9月25－26日这个“中秋”周末显得特别“温情”：中纪委书记王岐山在福建考察时提出反腐“新思维”：党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是“极极少数”；必须改变要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况。

笔者认为，这发出了中国反腐策略出现重大调整的信号，反腐将从“治标为治本赢得时间”的阶段进入“制度反腐”的新阶段。

反腐治标成效显著

本届中央领导上任之初，腐败已成中国最为突出的社会问题，严重威胁到人民的信任这个最大的执政基础。就此而言，王岐山就任中纪委书记之后提出“当前反腐以治标为主，治标为治本赢得时间”是非常必要的。所谓治标，具体体现就是“风暴式反腐”。

自十八大以来，中央提出“老虎苍蝇一起打”，掀起举世瞩目的反腐风暴：37位副军级以上“军虎”、69名省部级以上官员、115名国企高管落马；周永康、薄熙来、令计划、徐才厚、郭伯雄等国家级领导落马；山西、云南、江西等多地现“塌方式腐败”……一时间官场风声鹤唳、民心大快。以广东茂名为例，最近的4任茂名市委书记已有3位落马，仅罗荫国一人就供出了100多位官员。因此王岐山在2014年9月宣布“现在“不敢腐”已初见成效。”

风暴式反腐不可持续

风暴式反腐彰显了反腐无禁区的强大意志，对树立官员的“畏惧之心”是极为必要的。但也必须承认这种方式负作用很大，不能也无法长期使用。

第一，风暴式反腐虽然迅速取得了“不敢腐”的效果，但这只是暂时的。官员之“不敢”依然只是出于“避避风头”的博弈心理。而要实现“不想腐”必须靠“高薪养廉”，要实现“不能腐”必须靠“把权力关进制度的笼子”（即依法治国），而这两者都需要深层次的体制改革。解决不了“不想腐”、“不能腐”的问题，“不敢腐”随时会失灵。改革才是反腐的治本之道。

第二，当前的强力反腐是以纪委而非司法系统为主导的，这令纪委系统承受高压：一方面，纪委人员疲于办案，且承受高风险（最近中央第三巡视组副组长时希平在湖北落水失踪，虽然原因未明，但不排除遭遇报复的可能）；另一方面，纪委人员无形中被赋予了“生杀大权”，通风报信甚至包庇寻租的空间不可避免，因此，“谁来监督纪委”成为新的难题。

此外，以“双规”为主要手段的纪委反腐尽管高效，但也被诟病为缺乏透明度，过度依赖这一手段有可能制造新的冤案（温州一名官员在被纪委双规期间，因被“置于冰水浴桶中反复闷水”而死亡，也不利于依法治国的进程。微信公众号“长安街知事”认为：“在过去很长一段时间里，与“纪律审查”相比，“查办案件”的提法更常见，纪委工作常常被人与司法机关查案混为一谈。执纪与司法大量交叉重叠，不仅造成人力、物力、时间的浪费，还可能出现某些抵触”。

第三，在反腐高压之下，官场进入“不作为”的新常态。一方面是改革迫使官员放权，另一方面反腐导致官场人人自危，于是乎不作为成为官员的个体理性。从短期和个体看，“不作为”比“乱作为”好。但从长期和全局看，不作为现象的蔓延令人担忧：这不仅导致改革议程难以顺利推进，也导致官员失去“搞经济”的兴趣，经济下行压力加大、系统性风险上升。有人用这样的段子来形容现在的改革局面：大领导踩油门，中领导挂空挡，小领导就是不松刹车。三中全会改革至今已近两年，但进展不容乐观，要实现“改革在2020年取得决定性成果”的承诺，打破官场不作为是必要条件。

制度性腐败的特赦有合理性

笔者一直认为，如果是制度性腐败，进行某种特赦就不可避免。原因并不复杂：第一，制度性腐败意味着腐败的普遍性，劣币驱逐良币，洪洞县里无好人。如果坚持见一个抓一个，不仅监狱不够用，而且政府体系将陷入瘫痪；第二，由于腐败的普遍性，不特赦将导致整个官僚集团的软性抵制。从历史上看，一旦将整个官僚集团推向对立面，改革很难进行下去。

特赦并不意味着反腐失败，甚至也不是“不公平”，更不能等同于“选择性执法”。相反，这只是从感性走向理性。我们冷静思考一下：一如果一味反腐导致改革失败，这不是因小失大、因为一时的痛快而失去建立良好制度的机会吗？二在人员臃肿、薪水过低、权力过大、法治缺失、劣币驱逐良币的制度环境下，难道多数官员的腐败不是身不由己、情有可原吗？换位思考一下，如果您在那个位子上就能保证不腐败吗？

特赦亦有成功案例。麦理浩1971年至1982年出任第25任香港总督。麦理浩上任之初，皇家香港警察队的贪污情况最为严重，被形容为“世上用钱所能买到的最佳部队”。麦理浩于1974年创立“廉政公署”。在廉政公署雷厉风行的行动下，大量警员受牵连或被邀请协助调查。不少警员索性提早退休，设法移民到一些像台湾等与香港没有引渡协议的地方，个别警员甚至因为畏罪或担心被廉署查问而自杀，引起警队内对廉署调查手法和作风的不满。

1977年10月28日，数千名警务人员及家属到香港警察总部操场集会，宣泄对廉政公署的不满，集会过后，数十名警务人员走到廉署总部，大肆捣乱并殴伤约五名廉署职员，被舆论形容为警廉冲突，英文舆论更指事件是“警察叛乱”，一度引起公众担心香港治安会否出现动荡。为顾全大局，麦理浩经慎重考虑后于1977年11月5日发出一项“局部特赦令”，宣布除了已被审问、正被通缉和身在海外的人士，任何人士在1977年1月1日前干犯的贪污罪行，一律不予追究；特赦令只此一次，下不为例。他当机立断的决定获得舆论普遍赞扬。颁布“局部特赦令”是麦理浩任内所作最困难的决定之一。

麦理浩晚年认为，警务人员出现不满是可以理解的，因此“局部特赦令”的颁布具一定程度的重要性。麦理浩卸任港督时，廉政公署成功检控超过2000名犯贪污罪行人士，有效达至肃贪倡廉目的，使香港成为亚洲地区最廉洁城市之一。

中国式特赦

王岐山在福建考察提出被立案调查的应该是“极极少数”（不是极少数），这显示中央有意考虑进行较大程度的特赦。

其实这一转变并不突然。王岐山在2014年上半年就提出，“要重点查处十八大后仍不收敛不收手、问题线索反映集中、群众反映强烈、现在重要岗位且可能还要提拔使用的党员干部。”

因此，中国式有条件特赦的标准初具轮廓：以十八大为时间界线，以岗位重要性和犯罪情节严重程度为依据。中纪委在通报中也逐渐强化这一信息：自2015年春节前夕“十八大后仍不收敛、不收手”首现中央纪委的通报用语后77天内中央纪委通报处理的11名省部级及以上官员中，“十八大后仍不收敛、不收手”的占比过半数，共6人。

与上述“重点查处”相呼应，此次提出“极极少数”，意在暗示对绝大多数官员进行有条件的特赦。这应被视为十八大以来反腐策略的一次重要调整。

中国式特赦的另一特点是以党纪处理作为缓冲地带。王岐山于2015年3月提出，“必须把党纪挺在法律前面”。7月初他在陕西调研时强调要“实现纪法分开，要去除现行党纪处分条例中与刑法等法律重复的内容。

把现行廉洁自律准则规定的“不准”列入修改后的党纪处分条例。”长安街知事称，“看到了一个纪、法之间的中间地带。这个地带，将成为未来纪委执纪监督工作的主战场，也是党组织保护干部、防止党员领导走向违法深渊的缓冲区”。

以“党纪处分”作为特赦的缓冲，也在一定程度上保持了反腐的震慑能力。尽管大部分官员不必再担心牢狱之灾，但党纪处分难逃。这在释放特赦之正面效应的同时，保持了必要的反腐压力，是一种具有中国特色的尝试，长安街知事称之为“纪委工作定位的一次理论革命”。

反腐步入“下半场”

笔者认为，中国反腐正在从风暴式反腐向制度反腐转变，其标志是进行中国式的有条件特赦。这一转变，是多种力量博弈的结果，但不应被视为反腐的失败，而是反腐镜头从“短焦距”调为“长焦距”，以新的策略开踢“下半场”。这不是蒋经国式的打虎夭折，而是香港式的有条件特赦。这一转变是水到渠成的，也是及时和必要的，并将对中国改革乃至经济大局产生深刻的积极影响。以此为转折，中国反腐步入“下半场”，或许少了一些花絮和狗血剧，但有望催生更多的体制性改革。