憲法角度談緊急狀態川普權力有多大

川普宣布國家進入緊急狀態，現在是一人當道，讓人肅然起敬。但是他的權力究竟有多大？後果嚴重嗎？有利於總統連任競選嗎？本文從歷史和現實，法律和條令，立法機關和政府職能部門，全面分析今後一段時間的美國經濟政治狀況及對普通人的生活的影響。(材料來自於網絡文章)

川普上任以來，從來沒有忘記給人們帶來意外和驚喜。今日他莊嚴的宣布美國進入國家緊急狀態。華人大部分是初次經歷，頗感意外，有些人甚至無所適從，憂心忡忡。其實，這種緊急狀態(NATIONAL EMEGENCY [STATUS])與中國戒嚴那種緊急狀態不大一樣。在美國歷史上多次出現，不是第一次了。不過這一次不同於一般人認可的國家緊急狀態，是老川任意折騰的一個手段。

為了保衛國家邊境，川普採取恐嚇，遊說，幾乎動用了武俠小說里描述的十八般武藝。結果枉費心機，未能得到需要的57億刀經費。川普怕人們笑話他，認為他太膽小了，才無可奈何的宣布緊急狀態。但是按照常規，總統並沒有權力隨意花錢(國會才有)，DOD的錢是不應該拿來修牆的，專款專用，名花有主。因此司法部門包括聯邦法院可以起訴總統或者否定他的決定幾乎是鐵板釘釘，不過這場惡鬥可能曠日持久，鹿死誰手難以預測。

川普上任以來，一直表示他對有限的總統權力和民主統治充滿失望。在他的2016年競選期間，他讚揚了兇殘的獨裁者，今日他還羨慕習中國可以殺死毒梟，所以沒有毒品泛濫問題。川普競選時宣稱，如果他是總統，他的對手希拉里克林頓將被關進監獄，讓人群瘋狂地吟唱“鎖定她”，那時候川普還暗示他可能不會接受選舉失敗。隨着全世界的民主國家慢慢地陷入專制泥沼，民族主義和反民主的情緒在美國民眾群體中栩栩如生地展現出來，川普對自由民主的關鍵要素的明顯敵意再也不是說說而已，是要來真格的。

在總統宣布“國家緊急狀態”的那一刻開始，國家就完全在他的處理權範圍，他能夠掙脫權力對他的許多法律限制。那些認為川普對民主構成威脅的人安慰自己，川普也許到此為止，而不會違反憲法和國會規定的限制。不過，人們已經輿論譁然，討論如何讓司法機關強迫他依法辦事，好幾個地方司法部門正在考慮起訴川普，以終止緊急狀態。

川普會遵守規矩嗎？大多數美國人都不知道，平行的法律制度允許總統迴避通常適用的許多限制。從總統宣布“國家緊急狀態”開始，他可以得到130多項特殊規定的權力。雖然其中許多人對真正的緊急情況做出了合理的回應，但有些非常有利於領導者獨攬大權。例如，總統可以通過改變一些法律條款，允許他關閉美國境內的多種電子通訊或凍結美國人的銀行賬戶。即使沒有緊急情況聲明，總統也可以在國內部署部隊以控制動亂。

賦予總統這種特殊權力是基於這樣的考慮，即總統會按照國家的最佳利益行事。當然有一些例外，這個假設也許不久就是既成事實。如果總統面臨選舉失敗或彈劾，為了保持權力而宣布緊急狀態呢？在這種情況下，美國法律沒法讓民眾阻止總統攫取權力，跟獨裁差不多了。這就可能是民主制度讓人們失望的原因。

1. 緊急權力“就像子彈上膛的槍枝“

緊急權力的前提很簡單：在危機中政府的權力不夠，修改法律以提供更大的權力可能過於緩慢和繁瑣。緊急權力意味着在緊急情況下，通過正常的立法程序改變法律之前，給政府一個臨時的決策和控制力。

與許多其他國家的現代憲法不同，後者規定了何時以及如何宣布緊急狀態以及哪些權利可能被暫停，美國憲法本身不包括針對緊急情況的全面獨裁統治。它確實包含了處理某些緊急威脅的少數權力，它分配給國會，而不是總統。例如，它允許國會暫停人身保護令，也就是說，允許政府官員在沒有司法審查的情況下監禁人民。 “在叛亂或入侵的情況下，公共安全可能要求”，以及“規定召喚民兵到執行聯盟的法律，壓制起義和擊退入侵。“

美國憲法賦予了總統固有的緊急權力，使他成為武裝部隊的總司令，或者賦予他一個廣泛的，未定義的“行政權力”。在美國歷史的關鍵點，總統採取未經授權的過激行動時，固有的憲法權力可以讓國會明確的予以禁止。臭名昭着的例子包括富蘭克林·D·羅斯福在第二次世界大戰期間對美國公民和日本居民的拘禁以及喬治·W·布什在9/11恐怖襲擊事件後的無證竊聽和酷刑計劃。亞伯拉罕·林肯承認，他在內戰期間單方面暫停人身保護令在憲法上受到質疑，但他辯解是為了保護聯盟。

至少在危機正在進行時，聯邦最高法院經常維持此類行動或找到避免審查這些行為的方法。 Youngstown Sheet＆Tube Company訴Sawyer等裁決使法院宣布哈里.杜魯門總統在朝鮮戰爭期間接管鋼鐵廠的行為無效，但這是一個例外。雖然這些例外概述了重要的限制原則，但總統在緊急情況下的憲法權力範圍仍然沒有明確界定，所以川普權力可以很大，無邊無際。變數很多，包括國會和聯邦法院是否大膽干涉。

總統還可以依靠國會休會提高自己的威望和權力，這在歷史上一直是行政部門的主要緊急權力來源。在整個18世紀末和19世紀，國會通過法律賦予總統在軍事，經濟和勞工危機期間的額外餘地。一種更為正式化的方法是在20世紀初發展起來的，當時國會立法規定權力處於休息狀態(如果因為政治鬥爭相持不下)，直到總統通過宣布國家緊急狀態來激勵他們。例如，杜魯門在1950年朝鮮戰爭期間宣布的國家緊急狀態持續存在，以便發動越南戰爭。

為了控制總統這種權力擴散，國會於1976年通過了“國家緊急狀態法”。根據這項法律，總統仍有完全的自由裁量權來發布緊急聲明，但他必須在聲明中明確說明他打算使用哪些權力，如果他決定援引其他權力，必須每六個月向國會報告政府與緊急情況有關匯報。除非總統續簽，否則緊急狀態將在一年後到期，參議院和眾議院必須每六個月召開會議監督總統的行為，而緊急情況實際上是“終止時考慮投票”。

這種緊急情況的法律制度的種種不完善和缺陷，模稜兩可的憲法限制加上法定緊急權力太過碩大，造成了對美國公民自由度的潛在侵犯。然而到目前為止，儘管總統經常提出違反憲法的主張，但9/11後酷刑計劃的嚴重侵權行為很少見，並且在國家緊急狀態期間可獲得大多數法定權力從未使用過。

總之，一個緊急權力“就像一把子彈上膛的槍枝，準備好適應戰鬥的需要。“

2. 學習中國，總統可以封殺互聯網？

與所有緊急權力一樣，關於戰爭行為的法律允許總統隨便行動，作些在平時非法的事情。這種行為包括大家熟悉的戰爭事件，例如殺害或無限期拘留敵方士兵。但總統還可以在國外和美國境內採取其他一系列行動。

這些法律的內容和範圍差別很大。其中一些人授權總統就通常留給國會的武裝部隊的規模和組成做出決定。雖然這些措施可以在關鍵時刻提供所需的靈活性，但它們會被濫用。例如，喬治·W·布什利用9/11事件後的緊急狀態，呼籲成千上萬的預備役軍人和國民警衛隊成員在伊拉克參加現役。其實眾所周知，這場戰爭與9/11恐怖襲擊毫無關係。在任何情況下，其他權力都令人不寒而慄：在宣戰或國家緊急狀態期間，總統可以隨意中止禁止政府對不知情的人類受試者進行生物和化學製劑檢測的法律。

總統可以控制美國的互聯網流量，阻礙對某些網站的訪問，並確保互聯網搜索將有關川普的內容作為最佳結果，剔除不利於川普的言論。

在數字時代，一種巨大權力對民主構成了單一的威脅。 1942年，國會修改了1934年“通信法”第706條，允許總統在宣布“存在涉及美國的戰爭的國家或威脅”時關閉或控制“任何設施或電台進行有線通信”。 “國會在第一次世界大戰期間簡要地提供了伍德羅·威爾遜。”當時，“有線通信”意味着電話或電報。鑑於那時候電子通信在大多數美國人的生活中發揮的作用相對較小，政府在第二次世界大戰期間斷言這種權力（自那時以來沒有總統使用過它）可能造成不便，但不會造成嚴重破壞人們日常生活。

我們今天生活在一個不同的世界。儘管將1942年的法律解釋為覆蓋互聯網似乎有些牽強附會，但一些政府官員最近在關於網絡安全立法的辯論中贊同這一解讀。根據這種解釋，第706節可以有效地起到美國的“殺戮開關”的作用，在他宣布僅僅是戰爭威脅的那一刻，總統可以使用。它還可以讓總統有權控制美國的互聯網流量、方式和開啟關閉。

這一舉措的潛在影響非常大。去年8月份，在一則凌晨的推文中，川普感到遺憾的是搜索引擎是“RIGGED”來提供有關他的負面文章。當天晚些時候，政府表示正在考慮規範大型互聯網公司。 “我認為谷歌，Twitter和Facebook，他們真的在非常困難的領域踩踏。他們必須小心，“川普警告說。如果政府要控制美國的互聯網基礎設施，川普可以通過監管直接完成他威脅要做的事情：確保互聯網搜索始終將支持川普的內容作為最佳結果。政府還有能力阻止國內訪問特定網站，包括社交媒體平台。它可以監控電子郵件或阻止它們到達目的地。它可以控制連接到互聯網的計算機系統（如州的選民數據庫）和物理設備（如亞馬遜的Echo揚聲器）。

可以肯定的是，美國的互聯網高度自由和分散，是一個相對開放的通信設備和服務市場的功能將提供一些保護。在美國，實現政府對中國，俄羅斯和伊朗等地存在的互聯網內容的控制水平幾乎是不可能的。此外，如果川普試圖進行任何程度的互聯網接管，那麼隨之而來的訴訟將會爆發。根據最近幾十年的第一修正案裁決，最高法院似乎不太可能允許政府嚴厲控制互聯網通信。

川普的目的不需要完全控制互聯網內容；即使採取不那麼全面的干預措施，他也可以做​​很多事情來擾亂政治話語，阻礙有效，有組織的政治反對派，有利於鞏固他的地位和連任。

3. 美國人可能部分失去財產甚至人身自由。

除了戰爭權力之外，經濟大國聽起來可能是良性的，但它們是總統最有力的法律武器之一。今天生效的緊急聲明中只有兩個是根據“國際緊急經濟權力法”或“epa”發布的。該法於1977年通過，允許總統宣布國家緊急狀態“應對任何異常和特殊的威脅” ：國家安全，外交政策或經濟來自美國以外的威脅。總統可以下令採取一系列經濟行動來應對這一威脅，包括凍結資產和阻止任何外國或外國國民有興趣的金融交易。

在20世紀70年代末和80年代，總統使用這項法律主要是對其他國家實施制裁，包括伊朗，尼加拉瓜，南非，利比亞和巴拿馬。然後，在1983年，當國會未能續簽授權商務部控制某些出口的法律時，羅納德·里根總統宣布國家緊急狀態，以便在ieepa下承擔控制權。隨後的總統效仿他的榜樣，將出口管制從國會轉移到白宮。比爾.克林頓總統擴大了ieepa的使用範圍，不僅針對外國政府，還針對外國政黨，恐怖組織和涉嫌麻醉品販運者。

喬治·W·布什總統在911事件後更進了一步。他的行政命令13224禁止交易，不僅涉及任何涉嫌外國恐怖分子，而且任何外國人或任何涉嫌向他們提供支持的美國公民。一旦一個人被“指定”恐怖分子，沒有美國人可以合法地給他工作，給他租房子，給他提供醫療服務，或者甚至賣給他一條麵包，除非政府給予許可以允許交易。愛國者法案賦予了更多的權力，允許政府僅僅通過開展一項關於是否應該指定一個人或一組的調查來達到這些後果。

行政命令13224下的命令不透明，極難挑戰。政府只需要一個“合理的基礎”來相信有人參與或支持恐怖主義。目標通常沒有提前通知，也沒有聽證會。如果被判決為壞人，他可以要求重新考慮並代表他提交證據，但政府不會面臨回應的最後期限。此外，針對目標的證據通常是分類的，這意味着他不被允許看到它。他可以嘗試在法庭上質疑這一行動，但他的成功幾率很小，因為大多數法官都會順從政府對自己證據的評估。

美國人偶爾會陷入這種卡夫卡式體系。美國的幾個穆斯林慈善機構被指定或調查，原因是懷疑他們的海外慈善捐款使恐怖分子受益。當然，如果政府能夠通過司法程序表明觀察到正當程序和其他憲法權利，美國團體或個人正在資助恐怖活動，它應該能夠切斷這些資金。但是，政府通過凍結他們的資產來關閉這些慈善機構，而無需在法庭上證明其指控。

在某些情況下，美國人受到後來證明是錯誤的指定的嚴重傷害。例如，911事件發生後兩個月，美國財政部指定了一名出生於索馬里的美國人賈馬(Jama)，他的錯誤在於貨幣接線業務是恐怖融資網絡的一部分。賈馬的辦公室被關閉，他的銀行帳戶被凍結。新聞媒體稱他是一名涉嫌恐怖分子。幾個月來，賈馬特試圖與政府舉行聽證會，最終證實了他的清白，同時獲得政府的許可，找到工作並支付他的律師費用。只有在他提起訴訟後，政府才允許他作為雜貨店收銀員工作，並支付他的生活費用。在政府推翻他的指定並解凍他的資產之前還有幾個月。到那時他已經失去了生意，被公開貼上恐怖分子支持者的標籤，繼續煩擾他和他的家人。

去年10月，在中期選舉前夕，特朗普描繪了中美洲移民前往美國邊境的大篷車尋求庇護作為“國家緊急狀態”。儘管他沒有發布緊急宣言，但他還是一再利用這些事情為自己恣意妄為鳴鑼開道。

4. 主要街道將由部隊接管，人民惶恐不安。

坦克在美國城市街道上滾動的想法似乎與該國的民主和自由概念根本不一致。因此，美國人可能會驚訝地發現，總統可以在國內部署軍隊。

軍隊不應該充當國內警察部隊的原則，被稱為“團隊狀態”，其根深蒂固的是國家的歷史，而且經常被誤認為是憲法規則。但是，“憲法”並未禁止軍隊參與警察活動。 1878年的“Posse Comitatus法案”也沒有將這種參與定為非法；它只是說，任何將軍隊用於執法目的的權力都必須來自憲法或法規。

1807年的“起義法”提供了必要的權力。經過多年修訂，它允許總統根據州州長或立法機關的要求部署部隊，以幫助在該州內鎮壓起義。它還允許總統單方面部署部隊，或者是因為他認為反叛活動使通過常規手段強制執行聯邦法律“不切實際”，或者因為他認為有必要壓制“叛亂，家庭暴力，非法組合或陰謀” “妨礙一類人的權利或”妨礙司法公正“。

總統在一系列情況下已經起草了“起義法”。德懷特.艾森豪威爾於1957年派遣部隊進入阿肯色州的小石城，以實施學校廢除種族隔離。喬治·H·W·布什於1992年利用它來幫助制止羅德尼·金案判決後在洛杉磯爆發的騷亂。喬治·W·布什考慮援引它以幫助恢復卡特里娜颶風后的公共秩序，但當路易斯安那州州長拒絕聯邦控制該州的國民警衛隊時，選擇反對它。雖然所有這些例子都包含爭議，但沒有一個表明總統行為明顯的超越了憲法規定的範圍。

然而，該行為的潛在問題是濫用軍隊。當芝加哥​​在2017年遭遇兇殺案飆升時，川普發推文說，該市必須“解決可怕的'大屠殺'”，否則他將“派遣聯邦調查局！”為了實施這一威脅，總統打算宣布一個特定的街頭幫派 - 說，MS-13-是一個“非法組合”，然後派兵到國家的城市警察街道。他可以將庇護城市 - 拒絕向移民執法官員提供援助的城市 - 描述為反對聯邦當局的“陰謀”，並命令軍方在這些地方執行移民法。他可以譴責“自由派暴徒”的幽靈，派遣軍隊鎮壓反總統抗議活動為騷亂行為。

總統在美國境內使用軍隊能走多遠，有沒有極限吶？最高法院沒有給我們這個問題的明確答案。採取單黨米利根，1866年的一項着名裁決，在內戰期間無效使用軍事委員會審判平民。該案件被廣泛認為是對行政行為進行司法限制的高端標誌。然而，即使法院認為總統不能使用戰爭或緊急情況作為繞過民事法庭的理由，它也指出，在某些情況下，戒嚴 - 軍方取消民事權力 - 是適當的。例如，如果民事法庭因外國入侵或內戰而被關閉，“戒嚴法可能存在”，直到法律可以自由行動為止。這一信息明顯好壞參半：緊急或必要性的要求不能使戒嚴合法化，直到問題化解。

在這種含糊不清的情況下，總統們在一系列指令中探討了憲法緊急權力的外部限制，這些指令被稱為總統緊急行動文件或總統。作為艾森豪威爾政府在蘇聯核襲擊事件後確保政府連續性的計劃的一部分，起源於預期的緊急情況的草案是執行命令，公告和向國會發出的信息草案。 peads在政府內部受到嚴密保護；沒有人被公開發布或泄露。但他們的內容偶爾會在公共資料中被描述，包括通過“信息自由法”以及機構手冊和法庭記錄獲得的FBI備忘錄。根據這些消息來源，從20世紀50年代到70年代起草的豌豆法令不僅會授權戒嚴，而且還會授權行政部門暫停人身保護令，撤銷美國人的護照，以及對FBI中確定的“顛覆行為”進行整理和拘留包含10,000多個名字的“安全索引”。

5. 如何結束緊急情況？

在像川普這樣的總統手中，創始人會如何看待今天這些以及其他緊急權力？在揚斯敦，最高法院阻止杜魯門總統試圖占領國家鋼鐵廠的案件中，傑克遜法官指出，廣泛的緊急權力是“先輩們在憲法中忽略了的東西”。他寫道：“他們知道緊急情況是什麼，知道他們為權威行動所產生的壓力，也知道他們如何為篡奪提供現成的藉口。” “我們也可能懷疑他們懷疑緊急權力會引發緊急情況。”

在過去的幾十年裡，國會提供了憲法沒有提供具體內容結束緊急權力，具有創造緊急情況的權力。總統們憑藉自己的秘密指令建立了這些權力。到目前為止，阻止批評濫用這些當局的是過去總統對自由民主的基本承諾。如果在不同意這一承諾的總統的領導下，我們會看到什麼？至今無解，下面以小說方式進行推理。

想象一下，它是2019年末。川普的支持率處於歷史最低點。一名心懷不滿的前雇員泄露了文件，顯示川普的組織涉嫌與俄羅斯寡頭集團進行非法業務往來。與中國和其他國家的貿易戰對經濟造成了嚴重影響。川普再次遇到困難，向俄羅斯官員披露機密信息，他的國際失言對於擔心國家安全的立法者來說無法忽視。因此，在國會的一些共和黨支持者開始與川普政府保持距離，支持彈劾國會山的彈劾。最近在針對各種民主黨總統候選人的民意調查中，民主黨人一直獲勝，總統川普居於下風。

那麼川普怎麼辦？為了自己的權力和名聲，他的反應是毫不掩飾自己無恥的虛偽，發推文稱伊朗正計劃通過網絡行動干預2020年的選舉。他的國家安全顧問約翰·博爾頓聲稱已經看到這一計劃襲擊美國民主的鐵定的證據。川普的煽動性推文引發伊朗領導人可預見的劍拔弩張；他通過威脅先發制人的軍事打擊來回應。一些國防部官員有疑慮，但其他人一直在等待這樣的機會。隨着伊朗的聲明越來越像戰爭，“伊朗恐懼症”在美國公眾中占據了一席之地。

川普宣布戰爭威脅，援引“通信法”第706條，承擔政府對美國境內互聯網流量的控制，以防止伊朗的虛假信息傳播和宣傳。他還在ieepa宣布國家緊急狀態，授權財政部凍結任何涉嫌支持伊朗反對美國活動的個人或組織的資產。根據這些法律賦予的權力，政府根據政府的決定（當然是機密的）來關閉那些左傾網站和國內民間社會組織，他們受到伊朗的影響。這些包括專注於投票的網站和組織。

訴訟如下。一些法官發布命令宣布川普的行為違憲，但少數法官由總統一方任命為政府。在選舉前夕，案件送達最高法院。在法官Brett Kavanaugh寫的5-4意見中，法院觀察到，當總統利用國會授予的權力保護國家安全時，總統的權力處於最高點。法院認為，第一修正案不是保護伊朗的宣傳，而且如果其目標是減輕外國威脅，政府不需要凍結美國人的資產。

抗議爆發。在推特上，川普怒斥抗議者，並建議對叛亂者施行懲罰和法律措施。如果反對者指責，川普就以原始抗議者引發暴力對抗部署“起義法”，在幾個州聯邦化國民警衛隊。使用2018年10月首次測試的總統警報系統，總統向每個美國人的手機發送短信，警告說“投票站存在暴力風險”，“必要時將部署部隊”以維持秩序。一些反對派團體成員在選舉日被嚇壞了。其他人根本無法在網上找到有關投票的準確信息。由於投票率處於歷史低位，幾個月前面臨彈劾的總統輕鬆贏得連任，並通過更新國家來標誌他的勝利。

川普的行為聽起來很極端，但濫用緊急權力是試圖鞏固權力的領導人的標準策略。專制主義者川普公開聲稱欽佩 - 包括菲律賓的羅德里戈·杜特爾特和土耳其的雷傑普·塔伊普·埃爾多安，實際上川普和那些獨裁者走上了同一條路。

當然，川普也可能選擇完全不受法律約束。即使對法治有更強烈承諾的總統，包括林肯和羅斯福，已經做到了這一點，儘管是為了應對真正的緊急情況。但除了通過強有力的監督來試圖威懾外，幾乎無法提前阻止總統的無法無天的行為。這種行為的補救辦法只能在事實之後，通過法院判決，投票站的政治反擊或彈劾來實現。

相比之下，通過改變法律的簡單權宜之計，可以減輕寫入法規的緊急權力所帶來的危險。眾議院的委員會現在可以通過對現有的緊急權力和聲明進行徹底審查來開始這一進程。根據該審查，國會可以廢除過時或不必要的法律。它可以修改其他人，以加強對濫用權力的保護。它可以發布緊急聲明的新標準，要求將緊急情況的性質與所援引的權力聯繫起來，並禁止無限期緊急情況。它可以限制peads中規定的權力。

當然，如果沒有特別的公眾壓力，國會將不會進行任何改革。到目前為止即使在美國，公眾對緊急權力一無所知。但我們處於未知的政治領域。在世界各地的其他民主國家正在走向威權主義的時代，當總統似乎渴望美國效仿他們的榜樣時。相信美國人民支持自由民主的護欄是明智的，通過立法機關修復現有的應激系統預防獨裁傾向者們濫用權力將是一個很好的起點。