宪法角度谈紧急状态川普权力有多大

川普宣布国家进入紧急状态，现在是一人当道，让人肃然起敬。但是他的权力究竟有多大？后果严重吗？有利于总统连任竞选吗？本文从历史和现实，法律和条令，立法机关和政府职能部门，全面分析今后一段时间的美国经济政治状况及对普通人的生活的影响。(材料来自于网络文章)

川普上任以来，从来没有忘记给人们带来意外和惊喜。今日他庄严的宣布美国进入国家紧急状态。华人大部分是初次经历，颇感意外，有些人甚至无所适从，忧心忡忡。其实，这种紧急状态(NATIONAL EMEGENCY [STATUS])与中国戒严那种紧急状态不大一样。在美国历史上多次出现，不是第一次了。不过这一次不同于一般人认可的国家紧急状态，是老川任意折腾的一个手段。

为了保卫国家边境，川普采取恐吓，游说，几乎动用了武侠小说里描述的十八般武艺。结果枉费心机，未能得到需要的57亿刀经费。川普怕人们笑话他，认为他太胆小了，才无可奈何的宣布紧急状态。但是按照常规，总统并没有权力随意花钱(国会才有)，DOD的钱是不应该拿来修墙的，专款专用，名花有主。因此司法部门包括联邦法院可以起诉总统或者否定他的决定几乎是铁板钉钉，不过这场恶斗可能旷日持久，鹿死谁手难以预测。

川普上任以来，一直表示他对有限的总统权力和民主统治充满失望。在他的2016年竞选期间，他赞扬了凶残的独裁者，今日他还羡慕习中国可以杀死毒枭，所以没有毒品泛滥问题。川普竞选时宣称，如果他是总统，他的对手希拉里克林顿将被关进监狱，让人群疯狂地吟唱“锁定她”，那时候川普还暗示他可能不会接受选举失败。随着全世界的民主国家慢慢地陷入专制泥沼，民族主义和反民主的情绪在美国民众群体中栩栩如生地展现出来，川普对自由民主的关键要素的明显敌意再也不是说说而已，是要来真格的。

在总统宣布“国家紧急状态”的那一刻开始，国家就完全在他的处理权范围，他能够挣脱权力对他的许多法律限制。那些认为川普对民主构成威胁的人安慰自己，川普也许到此为止，而不会违反宪法和国会规定的限制。不过，人们已经舆论哗然，讨论如何让司法机关强迫他依法办事，好几个地方司法部门正在考虑起诉川普，以终止紧急状态。

川普会遵守规矩吗？大多数美国人都不知道，平行的法律制度允许总统回避通常适用的许多限制。从总统宣布“国家紧急状态”开始，他可以得到130多项特殊规定的权力。虽然其中许多人对真正的紧急情况做出了合理的回应，但有些非常有利于领导者独揽大权。例如，总统可以通过改变一些法律条款，允许他关闭美国境内的多种电子通讯或冻结美国人的银行账户。即使没有紧急情况声明，总统也可以在国内部署部队以控制动乱。

赋予总统这种特殊权力是基于这样的考虑，即总统会按照国家的最佳利益行事。当然有一些例外，这个假设也许不久就是既成事实。如果总统面临选举失败或弹劾，为了保持权力而宣布紧急状态呢？在这种情况下，美国法律没法让民众阻止总统攫取权力，跟独裁差不多了。这就可能是民主制度让人们失望的原因。

1. 紧急权力“就像子弹上膛的枪枝“

紧急权力的前提很简单：在危机中政府的权力不够，修改法律以提供更大的权力可能过于缓慢和繁琐。紧急权力意味着在紧急情况下，通过正常的立法程序改变法律之前，给政府一个临时的决策和控制力。

与许多其他国家的现代宪法不同，后者规定了何时以及如何宣布紧急状态以及哪些权利可能被暂停，美国宪法本身不包括针对紧急情况的全面独裁统治。它确实包含了处理某些紧急威胁的少数权力，它分配给国会，而不是总统。例如，它允许国会暂停人身保护令，也就是说，允许政府官员在没有司法审查的情况下监禁人民。 “在叛乱或入侵的情况下，公共安全可能要求”，以及“规定召唤民兵到执行联盟的法律，压制起义和击退入侵。“

美国宪法赋予了总统固有的紧急权力，使他成为武装部队的总司令，或者赋予他一个广泛的，未定义的“行政权力”。在美国历史的关键点，总统采取未经授权的过激行动时，固有的宪法权力可以让国会明确的予以禁止。臭名昭着的例子包括富兰克林·D·罗斯福在第二次世界大战期间对美国公民和日本居民的拘禁以及乔治·W·布什在9/11恐怖袭击事件后的无证窃听和酷刑计划。亚伯拉罕·林肯承认，他在内战期间单方面暂停人身保护令在宪法上受到质疑，但他辩解是为了保护联盟。

至少在危机正在进行时，联邦最高法院经常维持此类行动或找到避免审查这些行为的方法。 Youngstown Sheet＆Tube Company诉Sawyer等裁决使法院宣布哈里.杜鲁门总统在朝鲜战争期间接管钢铁厂的行为无效，但这是一个例外。虽然这些例外概述了重要的限制原则，但总统在紧急情况下的宪法权力范围仍然没有明确界定，所以川普权力可以很大，无边无际。变数很多，包括国会和联邦法院是否大胆干涉。

总统还可以依靠国会休会提高自己的威望和权力，这在历史上一直是行政部门的主要紧急权力来源。在整个18世纪末和19世纪，国会通过法律赋予总统在军事，经济和劳工危机期间的额外余地。一种更为正式化的方法是在20世纪初发展起来的，当时国会立法规定权力处于休息状态(如果因为政治斗争相持不下)，直到总统通过宣布国家紧急状态来激励他们。例如，杜鲁门在1950年朝鲜战争期间宣布的国家紧急状态持续存在，以便发动越南战争。

为了控制总统这种权力扩散，国会于1976年通过了“国家紧急状态法”。根据这项法律，总统仍有完全的自由裁量权来发布紧急声明，但他必须在声明中明确说明他打算使用哪些权力，如果他决定援引其他权力，必须每六个月向国会报告政府与紧急情况有关汇报。除非总统续签，否则紧急状态将在一年后到期，参议院和众议院必须每六个月召开会议监督总统的行为，而紧急情况实际上是“终止时考虑投票”。

这种紧急情况的法律制度的种种不完善和缺陷，模棱两可的宪法限制加上法定紧急权力太过硕大，造成了对美国公民自由度的潜在侵犯。然而到目前为止，尽管总统经常提出违反宪法的主张，但9/11后酷刑计划的严重侵权行为很少见，并且在国家紧急状态期间可获得大多数法定权力从未使用过。

总之，一个紧急权力“就像一把子弹上膛的枪枝，准备好适应战斗的需要。“

2. 学习中国，总统可以封杀互联网？

与所有紧急权力一样，关于战争行为的法律允许总统随便行动，作些在平时非法的事情。这种行为包括大家熟悉的战争事件，例如杀害或无限期拘留敌方士兵。但总统还可以在国外和美国境内采取其他一系列行动。

这些法律的内容和范围差别很大。其中一些人授权总统就通常留给国会的武装部队的规模和组成做出决定。虽然这些措施可以在关键时刻提供所需的灵活性，但它们会被滥用。例如，乔治·W·布什利用9/11事件后的紧急状态，呼吁成千上万的预备役军人和国民警卫队成员在伊拉克参加现役。其实众所周知，这场战争与9/11恐怖袭击毫无关系。在任何情况下，其他权力都令人不寒而栗：在宣战或国家紧急状态期间，总统可以随意中止禁止政府对不知情的人类受试者进行生物和化学制剂检测的法律。

总统可以控制美国的互联网流量，阻碍对某些网站的访问，并确保互联网搜索将有关川普的内容作为最佳结果，剔除不利于川普的言论。

在数字时代，一种巨大权力对民主构成了单一的威胁。 1942年，国会修改了1934年“通信法”第706条，允许总统在宣布“存在涉及美国的战争的国家或威胁”时关闭或控制“任何设施或电台进行有线通信”。 “国会在第一次世界大战期间简要地提供了伍德罗·威尔逊。”当时，“有线通信”意味着电话或电报。鉴于那时候电子通信在大多数美国人的生活中发挥的作用相对较小，政府在第二次世界大战期间断言这种权力（自那时以来没有总统使用过它）可能造成不便，但不会造成严重破坏人们日常生活。

我们今天生活在一个不同的世界。尽管将1942年的法律解释为覆盖互联网似乎有些牵强附会，但一些政府官员最近在关于网络安全立法的辩论中赞同这一解读。根据这种解释，第706节可以有效地起到美国的“杀戮开关”的作用，在他宣布仅仅是战争威胁的那一刻，总统可以使用。它还可以让总统有权控制美国的互联网流量、方式和开启关闭。

这一举措的潜在影响非常大。去年8月份，在一则凌晨的推文中，川普感到遗憾的是搜索引擎是“RIGGED”来提供有关他的负面文章。当天晚些时候，政府表示正在考虑规范大型互联网公司。 “我认为谷歌，Twitter和Facebook，他们真的在非常困难的领域踩踏。他们必须小心，“川普警告说。如果政府要控制美国的互联网基础设施，川普可以通过监管直接完成他威胁要做的事情：确保互联网搜索始终将支持川普的内容作为最佳结果。政府还有能力阻止国内访问特定网站，包括社交媒体平台。它可以监控电子邮件或阻止它们到达目的地。它可以控制连接到互联网的计算机系统（如州的选民数据库）和物理设备（如亚马逊的Echo扬声器）。

可以肯定的是，美国的互联网高度自由和分散，是一个相对开放的通信设备和服务市场的功能将提供一些保护。在美国，实现政府对中国，俄罗斯和伊朗等地存在的互联网内容的控制水平几乎是不可能的。此外，如果川普试图进行任何程度的互联网接管，那么随之而来的诉讼将会爆发。根据最近几十年的第一修正案裁决，最高法院似乎不太可能允许政府严厉控制互联网通信。

川普的目的不需要完全控制互联网内容；即使采取不那么全面的干预措施，他也可以做​​很多事情来扰乱政治话语，阻碍有效，有组织的政治反对派，有利于巩固他的地位和连任。

3. 美国人可能部分失去财产甚至人身自由。

除了战争权力之外，经济大国听起来可能是良性的，但它们是总统最有力的法律武器之一。今天生效的紧急声明中只有两个是根据“国际紧急经济权力法”或“epa”发布的。该法于1977年通过，允许总统宣布国家紧急状态“应对任何异常和特殊的威胁” ：国家安全，外交政策或经济来自美国以外的威胁。总统可以下令采取一系列经济行动来应对这一威胁，包括冻结资产和阻止任何外国或外国国民有兴趣的金融交易。

在20世纪70年代末和80年代，总统使用这项法律主要是对其他国家实施制裁，包括伊朗，尼加拉瓜，南非，利比亚和巴拿马。然后，在1983年，当国会未能续签授权商务部控制某些出口的法律时，罗纳德·里根总统宣布国家紧急状态，以便在ieepa下承担控制权。随后的总统效仿他的榜样，将出口管制从国会转移到白宫。比尔.克林顿总统扩大了ieepa的使用范围，不仅针对外国政府，还针对外国政党，恐怖组织和涉嫌麻醉品贩运者。

乔治·W·布什总统在911事件后更进了一步。他的行政命令13224禁止交易，不仅涉及任何涉嫌外国恐怖分子，而且任何外国人或任何涉嫌向他们提供支持的美国公民。一旦一个人被“指定”恐怖分子，没有美国人可以合法地给他工作，给他租房子，给他提供医疗服务，或者甚至卖给他一条面包，除非政府给予许可以允许交易。爱国者法案赋予了更多的权力，允许政府仅仅通过开展一项关于是否应该指定一个人或一组的调查来达到这些后果。

行政命令13224下的命令不透明，极难挑战。政府只需要一个“合理的基础”来相信有人参与或支持恐怖主义。目标通常没有提前通知，也没有听证会。如果被判决为坏人，他可以要求重新考虑并代表他提交证据，但政府不会面临回应的最后期限。此外，针对目标的证据通常是分类的，这意味着他不被允许看到它。他可以尝试在法庭上质疑这一行动，但他的成功几率很小，因为大多数法官都会顺从政府对自己证据的评估。

美国人偶尔会陷入这种卡夫卡式体系。美国的几个穆斯林慈善机构被指定或调查，原因是怀疑他们的海外慈善捐款使恐怖分子受益。当然，如果政府能够通过司法程序表明观察到正当程序和其他宪法权利，美国团体或个人正在资助恐怖活动，它应该能够切断这些资金。但是，政府通过冻结他们的资产来关闭这些慈善机构，而无需在法庭上证明其指控。

在某些情况下，美国人受到后来证明是错误的指定的严重伤害。例如，911事件发生后两个月，美国财政部指定了一名出生于索马里的美国人贾马(Jama)，他的错误在于货币接线业务是恐怖融资网络的一部分。贾马的办公室被关闭，他的银行帐户被冻结。新闻媒体称他是一名涉嫌恐怖分子。几个月来，贾马特试图与政府举行听证会，最终证实了他的清白，同时获得政府的许可，找到工作并支付他的律师费用。只有在他提起诉讼后，政府才允许他作为杂货店收银员工作，并支付他的生活费用。在政府推翻他的指定并解冻他的资产之前还有几个月。到那时他已经失去了生意，被公开贴上恐怖分子支持者的标签，继续烦扰他和他的家人。

去年10月，在中期选举前夕，特朗普描绘了中美洲移民前往美国边境的大篷车寻求庇护作为“国家紧急状态”。尽管他没有发布紧急宣言，但他还是一再利用这些事情为自己恣意妄为鸣锣开道。

4. 主要街道将由部队接管，人民惶恐不安。

坦克在美国城市街道上滚动的想法似乎与该国的民主和自由概念根本不一致。因此，美国人可能会惊讶地发现，总统可以在国内部署军队。

军队不应该充当国内警察部队的原则，被称为“团队状态”，其根深蒂固的是国家的历史，而且经常被误认为是宪法规则。但是，“宪法”并未禁止军队参与警察活动。 1878年的“Posse Comitatus法案”也没有将这种参与定为非法；它只是说，任何将军队用于执法目的的权力都必须来自宪法或法规。

1807年的“起义法”提供了必要的权力。经过多年修订，它允许总统根据州州长或立法机关的要求部署部队，以帮助在该州内镇压起义。它还允许总统单方面部署部队，或者是因为他认为反叛活动使通过常规手段强制执行联邦法律“不切实际”，或者因为他认为有必要压制“叛乱，家庭暴力，非法组合或阴谋” “妨碍一类人的权利或”妨碍司法公正“。

总统在一系列情况下已经起草了“起义法”。德怀特.艾森豪威尔于1957年派遣部队进入阿肯色州的小石城，以实施学校废除种族隔离。乔治·H·W·布什于1992年利用它来帮助制止罗德尼·金案判决后在洛杉矶爆发的骚乱。乔治·W·布什考虑援引它以帮助恢复卡特里娜飓风后的公共秩序，但当路易斯安那州州长拒绝联邦控制该州的国民警卫队时，选择反对它。虽然所有这些例子都包含争议，但没有一个表明总统行为明显的超越了宪法规定的范围。

然而，该行为的潜在问题是滥用军队。当芝加哥​​在2017年遭遇凶杀案飙升时，川普发推文说，该市必须“解决可怕的'大屠杀'”，否则他将“派遣联邦调查局！”为了实施这一威胁，总统打算宣布一个特定的街头帮派 - 说，MS-13-是一个“非法组合”，然后派兵到国家的城市警察街道。他可以将庇护城市 - 拒绝向移民执法官员提供援助的城市 - 描述为反对联邦当局的“阴谋”，并命令军方在这些地方执行移民法。他可以谴责“自由派暴徒”的幽灵，派遣军队镇压反总统抗议活动为骚乱行为。

总统在美国境内使用军队能走多远，有没有极限呐？最高法院没有给我们这个问题的明确答案。采取单党米利根，1866年的一项着名裁决，在内战期间无效使用军事委员会审判平民。该案件被广泛认为是对行政行为进行司法限制的高端标志。然而，即使法院认为总统不能使用战争或紧急情况作为绕过民事法庭的理由，它也指出，在某些情况下，戒严 - 军方取消民事权力 - 是适当的。例如，如果民事法庭因外国入侵或内战而被关闭，“戒严法可能存在”，直到法律可以自由行动为止。这一信息明显好坏参半：紧急或必要性的要求不能使戒严合法化，直到问题化解。

在这种含糊不清的情况下，总统们在一系列指令中探讨了宪法紧急权力的外部限制，这些指令被称为总统紧急行动文件或总统。作为艾森豪威尔政府在苏联核袭击事件后确保政府连续性的计划的一部分，起源于预期的紧急情况的草案是执行命令，公告和向国会发出的信息草案。 peads在政府内部受到严密保护；没有人被公开发布或泄露。但他们的内容偶尔会在公共资料中被描述，包括通过“信息自由法”以及机构手册和法庭记录获得的FBI备忘录。根据这些消息来源，从20世纪50年代到70年代起草的豌豆法令不仅会授权戒严，而且还会授权行政部门暂停人身保护令，撤销美国人的护照，以及对FBI中确定的“颠覆行为”进行整理和拘留包含10,000多个名字的“安全索引”。

5. 如何结束紧急情况？

在像川普这样的总统手中，创始人会如何看待今天这些以及其他紧急权力？在扬斯敦，最高法院阻止杜鲁门总统试图占领国家钢铁厂的案件中，杰克逊法官指出，广泛的紧急权力是“先辈们在宪法中忽略了的东西”。他写道：“他们知道紧急情况是什么，知道他们为权威行动所产生的压力，也知道他们如何为篡夺提供现成的借口。” “我们也可能怀疑他们怀疑紧急权力会引发紧急情况。”

在过去的几十年里，国会提供了宪法没有提供具体内容结束紧急权力，具有创造紧急情况的权力。总统们凭借自己的秘密指令建立了这些权力。到目前为止，阻止批评滥用这些当局的是过去总统对自由民主的基本承诺。如果在不同意这一承诺的总统的领导下，我们会看到什么？至今无解，下面以小说方式进行推理。

想象一下，它是2019年末。川普的支持率处于历史最低点。一名心怀不满的前雇员泄露了文件，显示川普的组织涉嫌与俄罗斯寡头集团进行非法业务往来。与中国和其他国家的贸易战对经济造成了严重影响。川普再次遇到困难，向俄罗斯官员披露机密信息，他的国际失言对于担心国家安全的立法者来说无法忽视。因此，在国会的一些共和党支持者开始与川普政府保持距离，支持弹劾国会山的弹劾。最近在针对各种民主党总统候选人的民意调查中，民主党人一直获胜，总统川普居于下风。

那么川普怎么办？为了自己的权力和名声，他的反应是毫不掩饰自己无耻的虚伪，发推文称伊朗正计划通过网络行动干预2020年的选举。他的国家安全顾问约翰·博尔顿声称已经看到这一计划袭击美国民主的铁定的证据。川普的煽动性推文引发伊朗领导人可预见的剑拔弩张；他通过威胁先发制人的军事打击来回应。一些国防部官员有疑虑，但其他人一直在等待这样的机会。随着伊朗的声明越来越像战争，“伊朗恐惧症”在美国公众中占据了一席之地。

川普宣布战争威胁，援引“通信法”第706条，承担政府对美国境内互联网流量的控制，以防止伊朗的虚假信息传播和宣传。他还在ieepa宣布国家紧急状态，授权财政部冻结任何涉嫌支持伊朗反对美国活动的个人或组织的资产。根据这些法律赋予的权力，政府根据政府的决定（当然是机密的）来关闭那些左倾网站和国内民间社会组织，他们受到伊朗的影响。这些包括专注于投票的网站和组织。

诉讼如下。一些法官发布命令宣布川普的行为违宪，但少数法官由总统一方任命为政府。在选举前夕，案件送达最高法院。在法官Brett Kavanaugh写的5-4意见中，法院观察到，当总统利用国会授予的权力保护国家安全时，总统的权力处于最高点。法院认为，第一修正案不是保护伊朗的宣传，而且如果其目标是减轻外国威胁，政府不需要冻结美国人的资产。

抗议爆发。在推特上，川普怒斥抗议者，并建议对叛乱者施行惩罚和法律措施。如果反对者指责，川普就以原始抗议者引发暴力对抗部署“起义法”，在几个州联邦化国民警卫队。使用2018年10月首次测试的总统警报系统，总统向每个美国人的手机发送短信，警告说“投票站存在暴力风险”，“必要时将部署部队”以维持秩序。一些反对派团体成员在选举日被吓坏了。其他人根本无法在网上找到有关投票的准确信息。由于投票率处于历史低位，几个月前面临弹劾的总统轻松赢得连任，并通过更新国家来标志他的胜利。

川普的行为听起来很极端，但滥用紧急权力是试图巩固权力的领导人的标准策略。专制主义者川普公开声称钦佩 - 包括菲律宾的罗德里戈·杜特尔特和土耳其的雷杰普·塔伊普·埃尔多安，实际上川普和那些独裁者走上了同一条路。

当然，川普也可能选择完全不受法律约束。即使对法治有更强烈承诺的总统，包括林肯和罗斯福，已经做到了这一点，尽管是为了应对真正的紧急情况。但除了通过强有力的监督来试图威慑外，几乎无法提前阻止总统的无法无天的行为。这种行为的补救办法只能在事实之后，通过法院判决，投票站的政治反击或弹劾来实现。

相比之下，通过改变法律的简单权宜之计，可以减轻写入法规的紧急权力所带来的危险。众议院的委员会现在可以通过对现有的紧急权力和声明进行彻底审查来开始这一进程。根据该审查，国会可以废除过时或不必要的法律。它可以修改其他人，以加强对滥用权力的保护。它可以发布紧急声明的新标准，要求将紧急情况的性质与所援引的权力联系起来，并禁止无限期紧急情况。它可以限制peads中规定的权力。

当然，如果没有特别的公众压力，国会将不会进行任何改革。到目前为止即使在美国，公众对紧急权力一无所知。但我们处于未知的政治领域。在世界各地的其他民主国家正在走向威权主义的时代，当总统似乎渴望美国效仿他们的榜样时。相信美国人民支持自由民主的护栏是明智的，通过立法机关修复现有的应激系统预防独裁倾向者们滥用权力将是一个很好的起点。