安德鲁·纳齐奥斯（Andrew Natsios）曾在乔治·沃克·布什（George W. Bush）政府担任美国国际开发署署长及总统苏丹问题特使、著有《仅有枪炮还不够：国家利益中的对外援助》。周四11月12日，纳齐奥斯先生将改编自该书的评论－－“美国既能行善，也能获益：对外援助的战略逻辑” 发表在《外交事务》杂志，盼君一阅：

在所谓的美国政府效率部削减官僚机构的努力所造成的种种灾难性后果中，没有哪一项比摧毁美国提供对外援助的能力影响更为深远。《柳叶刀》的一项综合研究显示，2001年至2021年间，美国国际开发署的援助使超过9000万人免于死亡。波士顿大学流行病学家布鲁克·尼科尔斯（Brooke Nichols）利用死亡率模型估算，2025年拆解美国国际开发署的举措，在大约一年内造成了超过70万例超额死亡。今年5月发表于《科学》的一项研究发现，美国国际开发署关闭后，那些失去该署大量援助的地区，武装冲突和骚乱明显增加。与此同时，发展经济学家马尔切拉·尼科利尼（Marcella Nicolini）和法比奥·萨巴蒂尼（Fabio Sabatini）的研究表明，以前获得大量美国援助的地区，经济活动大幅下降。

任何国家如果没有运转正常的对外援助计划，都不可能成为大国。但今天，美国却没有这样的计划。在美国国际开发署90%的项目遭到终止、90%的工作人员遭到解雇之后，国会正式重新拨付了用于美国对外援助的大部分预算资金。但管理和预算办公室并未发放全部已拨款项。更具破坏性的是，美国国际开发署用于支出援助资金的机制已被拆除。根据皮尤研究中心的数据，从2023—2024财政年度到2024—2025财政年度，美国年度对外援助支出减少了260亿美元；截至2025—2026财政年度结束，已拨付并指定用于对外援助的资金中，有25亿美元未被使用。

管理和预算办公室主任、自称基督教民族主义者的拉塞尔·沃特（Russell Vought）一直阻挠支持民主相关项目的资金支出，并坚持人道主义赠款只能提供给两个特定的基督教非政府组织。与此同时，美国国务卿马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）宣布，他希望停止向美国国际开发署的发展项目承包商、大学和当地公民社会组织提供资金，却不了解预算支持等其他援助资金使用方式的弊端，这些方式在问责性、美国特色和成果导向方面都逊色得多。

鉴于美国国际开发署终结所造成的苦难，政府效率部削减浪费和提高透明度的目标未能实现，就更令人不安。美国总统唐纳德·川普（Donald Trump）2025年的“大而美法案”，抹去了政府效率部削减对外援助所节省的那点资金。而将美国国际开发署职能移交国务院的决定，迄今已导致38亿美元的美国对外援助资金转交联合国人道主义事务协调厅，另有159亿美元通过谅解备忘录直接转入外国政府的国库；国务院的业务系统薄弱，管理援助项目的人员也不足。

这些政府往往缺乏明智使用资金并取得成果的能力。过去，美国国际开发署监察长办公室曾严厉批评此类方式，因为对这些资金转移进行审计几乎是不可能的。在参与这些协议的国家中，超过90%的国家在透明国际的清廉指数中得分低于50分，满分为100分，表明存在严重的系统性腐败。这或许可以解释，为什么国务院的政治任命官员一直对这些卫生协议的文本保密。

相互冲突的要求——援助应当减轻海外苦难，应当服务于美国的军事和外交利益，也应当迅速取得显而易见、可以量化的成果——始终使这项事业变得复杂。而在美国国际开发署自1961年成立以来的65年间，过度监管、项目控制权集中以及国会干预，形成了一套僵硬的束缚，使美国更难回应当地政府和当地需求。但本届美国政府没有理解的是，美国国际开发署的官僚体系虽然常被说成是提高效能的障碍，实际上却是为应对这些冲突而形成的一种适应机制。

在没有替代计划的情况下，直接废除这套制度架构，只会造成更多混乱和浪费。与此同时，中国正竞相提供其他发展融资来源，俄罗斯则试图通过安全伙伴关系扩大其全球影响力。美国承受不起任由其对外援助体系衰退的代价。它必须调整这一体系的方向，而不是拒绝援助。

进退两难

自美国国际开发署成立以来，华盛顿领导人对对外援助的期望，就一直与发展中国家的现实、实际援助项目的管理方式，以及社会变革的速度和性质相冲突。在为我的新书查阅美国国际开发署20世纪60年代的档案时，我惊讶地发现，早期美国决策者对该机构提出的要求，与今天如出一辙：决策者希望迅速取得显而易见、可以量化的成果。这些要求在当时和现在一样不切实际。美国总统约翰·肯尼迪（John F. Kennedy）希望，在美国国际开发署成立后的一两年内，拉丁美洲的贫困状况就能明显缓解，因为他担心古巴革命领导人菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）的马克思主义意识形态正在整个地区传播，这种担忧可以理解。该机构成立14个月后，约瑟夫·克拉夫特（Joseph Kraft）在《哈珀斯杂志》上发表的一篇文章报道说，华盛顿的决策者已经判定它失败了，因为它未能取得“迅速而显而易见的成果”。美国国际开发署第二任署长戴维·贝尔（David Bell）在1965年回忆说，肯尼迪曾抱怨该署“行动迟缓、效率低下，对总统的政策毫无回应”。

但外交与发展所遵循的时间尺度截然不同。几乎所有对外援助项目都会产生外交后果，即使它们原本并非为此而设计。然而，当外交目标成为援助项目的主要目标或唯一目标时——例如，冷战期间，美国援助帮助刚果独裁者蒙博托·塞塞·塞科（Mobutu Sese Seko）维持统治——良好的发展往往难以实现。

第二次世界大战后，美国开始通过各种机构和计划，将对外援助制度化，例如支持西欧战后经济复苏的马歇尔计划，以及杜鲁门政府发起的第四点计划，后者旨在促进贫穷国家的发展，降低它们受共产主义影响的可能性。自始至终，决策者都在争论：美国援助计划的主要目标，究竟应当是拯救生命、减少极端贫困，还是通过抗衡敌对大国的影响来支持美国外交政策。

制度建设和政策改革应当成为援助项目的重点。

事实上，美国国际开发署最终在赢得冷战方面发挥了关键作用。美国援助增强了那些成为苏联和中国共产党颠覆目标的政府的实力，在亚洲尤其如此。美国总统理查德·尼克松（Richard Nixon）进入任期第二年后，农业援助支出提高到美国国际开发署预算的50%，并主要投向亚洲。根据发展经济学家的多项研究，这项努力拯救了超过2.45亿人的生命。在巴基斯坦、印度、印度尼西亚、菲律宾、韩国和台湾等地，持续数十年实施的绿色革命，帮助创造了大量粮食盈余，推动了工业化和经济增长，并避免了历史上往往会引发政变或大规模起义的那类饥荒。

然而，在整个这一时期，华盛顿要求援助实现外交目标，而且要迅速取得显而易见的成效，这也削弱了发展项目中最重要的要素：制度建设和政策改革。健全的制度是富国与穷国之间的分水岭。前者拥有大量这样的制度，后者则没有。制度建设和政策改革应当成为援助项目的重点。但制度建设和政策改革难以衡量，需要多年才能成功落实，而且无法立即显现。决策者却坚持要求美国国际开发署提供服务，由此产生了一些有价值、但最终无法持续的人道主义项目。

埋首文牍

大多数对美国对外援助的批判性分析都认为，美国国际开发署逐渐变得重程序、轻实质，导致官僚主义过度膨胀。这些批评忽略了，究竟是什么造成了这种对程序的执迷。一个由联邦监管和监督机构构成的网络——学者称之为“反官僚体系”——向美国援助项目派出了一支由联邦审计员、会计师、监管人员、合规官员和国会工作人员组成的大军，专门负责约束官僚体系，并且据称是为了保护纳税人的钱。这种大举介入拖慢了美国国际开发署实施项目的速度，制造了海量文书工作，却没有提高援助项目的成效。

长期以来，国会最终在美国对外援助项目的管理中扮演了一个干预尤为深入的角色。美国国际开发署需要向14个国会委员会汇报，这些委员会经常发生冲突，将美国国际开发署拉向不同方向，拖慢项目实施。（例如，众议院和参议院的农业委员会在农业游说集团的影响下，坚持粮食援助必须从美国出口，从而阻挠改革；而国会拨款议员和外交事务委员会负责授权立法的议员，则大力支持改为在当地采购的改革。）国会还强制定向拨款，对项目构成干预——即将特定金额分配给特定计划、项目或组织。当一些国家请求具体帮助时，美国国际开发署往往无法回应，因为过多的定向拨款意味着，已经没有可以自主支配的资金。

从20世纪90年代开始，国务院试图加强对美国国际开发署预算的控制。例如，1998年的一项法律规定，美国国际开发署署长直接向国务卿汇报。2001年1月，国务院接管了美国国际开发署的预算。这反而促使往往不信任国务院的议员增加了更多定向拨款。为了保护美国对外援助项目，使其免受对这些项目尤为敌视的参议院外交关系委员会主席、共和党参议员杰西·赫尔姆斯（Jesse Helms）的干预，克林顿政府指示每个内阁级部门设立各自的援助项目，使其不受该委员会管辖。例如，卫生与公众服务部下属的疾病控制与预防中心在世界各地设立了地区办事处，环境保护署在贫穷国家开展太阳能项目，联邦紧急事务管理署则与28个以上的发展中国家签署协议，协助它们进行灾害管理。美国国际开发署当时已经在开展这类项目，由此造成职责重叠，进一步加剧了美国对外援助的不协调。

2001年我出任美国国际开发署署长时，发现对外援助项目的资金受到近250项国会定向拨款的严格束缚，其总额超过了美国国际开发署获得的拨款总额。当时，埃塞俄比亚是世界上粮食安全状况最严峻的国家之一。然而，2007年，美国国际开发署的预算中，只有1.5%用于农业发展，1.5%用于经济增长，1.5%用于治理改革；国会的定向拨款使这些项目无法按照埃塞俄比亚政府的请求获得相应资金。

错误的补救办法

尽管存在所有这些障碍，对外援助仍然是美国外交政策的重要组成部分。国防部与美国国际开发署的合作尤其富有成效，因为国防部认识到，在促使叛乱分子实现和平方面，对外援助可能与武力同样重要。美国国际开发署在阿富汗开展的项目产生了深远影响，但这些影响需要很长时间才能显现，而国务院和国防部对此都缺乏耐心。（例如，美国国际开发署在阿富汗开展的媒体发展项目取得了巨大成功，《纽约时报》的戴维·罗德（David Rohde）为哈佛大学肯尼迪政府学院撰写的一项研究对此作了记录。）一些重要的学术研究表明，在伊拉克，美国国际开发署过渡倡议办公室开展的社区发展项目雇用了大量年轻男子，这些人原本可能被民兵组织招募，从而减少了暴力程度最高省份的美军伤亡。2004年，陆军上将彼得·基亚雷利（Peter Chiarelli）称负责管理该项目的美国国际开发署官员柯克·戴（Kirk Day）是“英雄”，因为他挽救了自己麾下士兵的生命。

政府效率部团队去年撤销了过渡倡议办公室，同时取消了无数其他减轻全球苦难、增强美国软实力的项目。国会恢复了许多被削减的对外援助拨款，却没有恢复美国国际开发署经验丰富的工作人员、历史档案、业务系统、实地机构，也没有恢复由大学、国际非政府组织、当地公民社会团体和国际发展承包商组成的执行伙伴网络。将项目移交国务院，只会加剧长期困扰美国对外援助的矛盾。很少有国务卿或国防部长具备发展领域的背景、经验或专业知识，而矛盾的是，当援助仅仅被视为外交或国防工具，而非其本身就是一个目标时，它能够带来的外交益处反而会受到损害。

美国国际开发署在伊拉克的项目减少了美军伤亡。

拆解美国国际开发署，并没有消除对具备专业知识的工作人员和官僚管理系统的需求。2025年5月，国务院监察长发布了一份令人望而生畏的报告，详细列出了国务院为胜任对外援助项目管理工作必须采取的措施，而这一系列要求将令国务院难以满足。今年9月，政府问责局又发布了一份措辞严厉的审计报告，批评国务院对对外援助项目管理不善，发现该部门没有用于决定终止哪些援助项目的书面标准，无法提供自身的人员配置数据，而且保存的赠款和协议记录不完整或不准确。鉴于国务院是一个外交政策机构，而非项目管理机构，这一结果并不令人意外。考虑到两个机构运作所依据的时间尺度截然不同，使命声明和业务系统也存在差异，将美国国际开发署并入国务院，就如同将微软与埃克森美孚合并一样不合理。

国务院一直在寻求其他分配援助的安排，以减少直接管理的需要。例如，国务院已与发展中国家政府协商达成36份谅解备忘录，将美国援助资金转交这些国家的卫生部，由它们自行支出项目资金。但作为这些资金转移的回报，华盛顿要求这些国家向美国政府提供私人医疗数据，接收美国政府遣返的无证移民，并在某些情况下允许美国矿业公司开采其稀土矿产。由于卫生项目能够挽救生命，这些项目的分配应当以需求为依据，而不应取决于美国狭隘的交易性要求。

许多国家抵制这种交易，是可以理解的。美国国际开发署拥有能够评估外国政府是否有能力负责任地管理资金的专业人员。在实际工作中，该署对合作政府几乎所有方面都进行详细而彻底的审查。相比之下，国务院仅按照法律规定的最低要求进行审查，并以对待国际非政府组织或设在美国的非政府组织的方式对待外国政府。国务院的做法将增加资金被当地政府部门窃取的风险，因为这些部门缺乏确保问责所需的管控系统。

削减繁文缛节

川普和政府效率部前负责人埃隆·马斯克（Elon Musk）对美国国际开发署的廉洁性与管理所作的公开且严重失实的攻击，已经极大损害了该署的声誉，以至于单纯恢复该机构也会十分困难。但华盛顿的援助体系也需要比过去更为协调的组织架构。政治学家詹姆斯·威尔逊（James Q. Wilson）在其著名的《官僚制》一书中指出，强有力的美国政府部门或机构需要“相对自主权”：拥有界定清晰、与其他机构基本不重叠的使命；我的书正是以他的这部著作为框架。按照这一逻辑，如果美国希望拥有一个运转高效、协调一致的对外援助计划，就必须首先将所有援助职能整合到一个部门之内。

撤销实地办事处，即美国国际开发署驻外代表处，也使援助项目的管理困难得多，削弱了真正的问责和美国在发展中国家的影响力，并降低了美国援助项目的可见度。必须重建这些驻各国代表处，由其向当地美国大使汇报。在华盛顿，国会应当设立一个向总统汇报的新内阁级部门，管理政府的所有援助项目，从而能够精简人员、简化项目实施流程，并避免政策不协调。这个新部门至少80%的工作人员应当派驻海外，而不是留在华盛顿。美国始终需要具备启动具有明确外交目的、时间跨度较短的援助项目的能力，这些项目及其支出规模应由国务院决定。但国务院应将项目管理交给新的援助部门——就像冷战期间美国国际开发署独立于国务院时那样。

这个新部门需要向其汇报的国会委员会也应减少——参众两院各设一个负责外交事务授权立法的委员会和一个拨款小组委员会。必须减少以在国内具有吸引力的定向拨款加重美国对外援助预算负担的做法，因为这种做法使援助无法回应外国自身的需求。

过去，在反官僚体系的要求推动下，对外援助受到过度监管并日益官僚化，导致程序优先于项目，合规优先于发展成果。必须减轻新援助部门承受的监管负担。一种办法是由国会设立类似特许学校的特许驻外代表处，作为一项试验，观察问责状况是否会恶化。这些放松监管的特许驻外代表处将不必遵守反官僚体系要求的繁重报告规定。近年来，世界银行尝试过类似做法，并发现这提高了项目成效，而且没有增加欺诈行为。

美国对外援助的现状无法持续。但华盛顿也不能回到过去的状态，因为过去的状态引发了决策者的种种不满，而这些不满促成了援助体系的拆解。如果新一届民主党主导的国会和未来的政府展现出前瞻性眼光，那么现在正是通过这些改革，使美国对外援助项目更加协调一致的时候。