智能技術、自動化和人工智能正在快速改變當今的經濟。© Getty Images

《地緣政治情報服務》周一 (8月4日) 發表烏里·加拜 (Uri Gabai)的觀點：科技就是經濟，科技巨頭主導着全球市場; 創新政策，尤其是在研發領域，推動着國家經濟增長和韌性提升, 如今已成為經濟戰略的核心，在科技主導的世界中推動經濟增長和競爭; 人工智能的速度和範圍要求快速、跨政府的創新政策。

科技不再僅僅是經濟的一個部門；它已經成為經濟本身。在過去的三十年裡，數字化浪潮將代碼融入到每一個生產過程中，而生成式人工智能的到來有望實現認知本身的自動化，並顛覆大多數行業和職業。

在此期間，科技公司已成為全球有史以來最成功的商業結構：1995 年，全球十大最有價值的上市公司中，只有 IBM 和微軟兩家是純科技公司，排名墊底。到 2025 年初，前十名中有八家是科技巨頭；兩個例外是控股公司伯克希爾哈撒韋公司和禮來公司，後者的藥物研發嚴重依賴人工智能輔助發現。僅蘋果、微軟、英偉達、亞馬遜和 Alphabet 這五家最大的科技公司，現在的總市值就超過 12 萬億美元，幾乎是 1995 年前十名總和的十倍（經通脹調整後）。

在國民賬戶中也可以看到類似的轉變。自 2000 年以來，全球研發支出幾乎增長了兩倍，儘管危機接連不斷，但到 2023 年仍將達到 2.8 萬億美元。經合組織報告稱，其成員國的平均研發投入強度為GDP的2.7%，但領軍國家的投入要高得多：以色列為6.3%，韓國為5%，美國為3.4%。即使是仍被歸類為中上收入國家的中國，現在也將其GDP的2.6%用於研發——按購買力平價計算，相當於美國投資的96%。

創新政策

在這種環境下，塑造知識創造和傳播的公共政策——統稱為創新政策——已從政府政策的邊緣轉向經濟政策的核心。當然，貨幣和財政槓桿仍然重要，但它們主要作用是穩定經濟。如果一個國家想要發展經濟並提高競爭力，創新政策是關鍵。掌握這一技能的國家將享有更快的增長速度、更強的戰略韌性，並在21世紀的財富中占據不成比例的份額。

事實與數據

科技公司占據主導地位

三十年前，全球頂尖企業榜單上，科技公司寥寥無幾。如今，它們已成為當之無愧的主導力量。

創新政策改變經濟的兩個顯著例子是韓國和以色列，這兩個國家在研發投入（占GDP的百分比）方面位居世界前列。韓國的創新浪潮始於1997年亞洲金融危機之後。政策制定者將宏觀穩定政策與對寬帶、STEM教育和出口導向型研發的巨額投資相結合。三星和SK海力士目前占據全球60%的內存芯片產量，而首爾則在自動駕駛和6G電信領域擁有世界領先的研究實力。因此，自1990年以來，人均GDP增長了6倍。

以色列崛起成為科技強國始於1984年《研發法》的頒布和首席科學家辦公室（OCS）的成立，該辦公室向企業提供有條件的研發資助。 20世紀90年代，尤茲瑪計劃（Yozma）等開創性的政府舉措相繼出台，推動了科技行業的蓬勃發展。如今，科技行業吸納了10%的勞動力，卻貢獻了該國高達三分之一的所得稅收入和一半的出口額。

雖然這些是最顯著的例子，但遠非僅有。正如哈佛大學的喬什·勒納（Josh Lerner）在《破碎的夢想大道》（Boulevard of Broken Dreams）中所寫，“硅谷、新加坡、特拉維夫——這些重要的創業中心——都帶有政府投資的痕跡。” 每當一個創新集群蓬勃發展時，成功的創新政策的足跡便清晰可見（儘管正如他的書名所示，大多數此類嘗試都以失敗告終）。

市場失靈矯正

二戰後的幾十年裡，各國政府主要將創新政策視為修復研發市場失靈的一種方式。經濟理論（尤其是肯尼斯·阿羅在20世紀60年代的研究成果）以及茲維·格里利切斯等學者的實證研究表明，如果沒有政府干預，私營部門往往會在研發方面投資不足。這是由於投資開發新知識本身存在一些問題，這些問題使得新知識對經濟有利，但對進行投資的私營企業而言卻風險重重。

這些問題包括：開發的知識溢出到其他公司（對經濟有利，對投資公司不利），以及開發基於新技術的產品和服務的高風險。解決辦法很簡單：公共實驗室、研發補助和稅收抵免。這些措施提高了國家科學預算，並為從噴氣發動機到互聯網等突破性技術提供了資金支持。

構建生態系統

到20世紀80年代，創新政策不斷發展，克里斯托弗·弗里曼、本特-阿克·倫德瓦爾和理查德·尼爾森等學者認為，創新並非孤立發生，而是一個涉及企業、大學、金融家和監管機構的互動過程。

因此，政策從補貼單個項目轉向培育國家創新體系。各國政府設立了風險投資基金、技術孵化器和知識產權制度，旨在將創意轉化為產品。芬蘭的TEKES集群項目、德國的弗勞恩霍夫網絡、美國的拜杜法案以及以色列2015年從OCS向創新局的轉變——都體現了這種演變。

使命導向

2010年代標誌着創新政策發生了重大轉變，並經常引發爭議，這一轉變使其轉向更積極主動的方式。經濟學家瑪麗安娜·馬祖卡托是這一運動的領軍人物，她倡導國家引導創新，以解決氣候變化和健康老齡化等重大社會問題。

這種觀點實際上是歐盟創新戰略的基石，其“地平線歐洲”計劃就是一個例證。該計劃的“使命”旨在應對諸如幫助社會適應氣候變化、攻克癌症以及恢復海洋和水域等重大挑戰。然而，這種積極進取的做法並非沒有批評者。反對者認為，創新政策應主要關注經濟增長，不應將經濟目標與更廣泛的社會或人道主義問題混為一談。

人工智能重塑政策前沿

人工智能呼喚創新政策的又一次變革。它是一項通用技術，具有兩個前所未有的特性，使其與之前的創新周期有着根本性的區別：

•         速度：生成式人工智能系統以前所未有的速度從研究實驗室躍升至大規模應用。ChatGPT 在兩個月內用戶數量突破 1 億，而更廣泛的 OpenAI/GPT 生態系統在一年半內用戶數量突破 10 億。

•         範圍：與早期主要自動化日常辦公任務或製造步驟的數字浪潮不同，人工智能引擎生成文本、代碼、圖像並做出決策。同樣的基礎模型可以在早上起草法律摘要，在中午優化電網，並在放學後輔導孩子。因此，每個經濟部門都成為人工智能部門，每個部門——教育、衛生、國防、稅務——都必須制定人工智能規則。傳統的政策孤島正在瓦解；傳統的創新政策時間表也必須瓦解。

這兩股力量意味着政府不能再依賴十年更新一次的多年期戰略文件。創新機制必須是跨政府的、實驗性的和快速循環的。它們必須確保國家計算能力，確保數據治理，重新培訓所有勞動力，並部署能夠與其監管的算法一樣快速學習的自適應法規。因此，人工智能重新定義了創新政策必須做什麼以及必須以多快的速度完成的邊界。

自動機器人機械臂在智能農場收穫蔬菜。機器如今能夠在農業等領域執行手動任務，而這些領域以前只有人類才能完成。© Getty Images

因此，現代創新戰略需要明確的人工智能政策部門。這樣的政策必須同時應對四個相互交織的挑戰：

•         加強國家在全球人才、計算能力和知識產權競爭中的地位，使國內企業能夠塑造——而不僅僅是引進——前沿模式。

•         將人工智能實踐應用於公共服務，從醫院分診算法到學校的自適應學習平台，讓公民直接感受到收益。

•         通過技能再培訓激勵措施、擴散網絡和更新的競爭規則，幫助企業和員工適應人工智能泛濫的經濟。

•         制定監管護欄，保護隱私、安全和民主規範，同時不扼殺實驗或遏制初創企業。

創新政策不再是配角。它決定了哪些國家制定新興通用技術的規則，哪些國家必須遵守這些規則。那些大膽投資、戰略引領、廣泛傳播的國家將占據未來增長的最大份額。那些猶豫不決的國家可能會發現，繁榮如同科技本身一樣，不會等待。

事態發展的可能

不太可能：政府抓住機遇

越來越多的國家成功改革官僚體制，聘用精通人工智能的人才，並以數字化速度運行以任務為導向的項目。這些政府將計算集群視為關鍵基礎設施，將人工智能嵌入每個部門，並對公共部門員工和公民進行再培訓。

因此，醫療和教育系統成為人工智能服務交付的參考案例，生產率的提高緩衝了轉型的財政成本。然而，這一結果的前提是具備一定的敏捷性和技術深度，而大多數以穩定為宗旨的公共機構很少具備這些素質。

更有可能：政府錯失機遇

大多數政府難以跟上私營部門創新的步伐。預算周期、規避風險的採購規則以及人才短缺，阻礙了機構的吸收。公民眼睜睜地看着私立醫院、學校和金融科技平台突飛猛進，而公共服務卻落後。“人工智能鴻溝”日益擴大的認知加劇了民眾的挫敗感，削弱了他們對政府的信任。政策依然被動：監管機構追逐新聞頭條，補貼後期應用，並施加一刀切的限制，無意中偏袒了占主導地位的現有企業。其結果是，企業內部創新速度加快，但擴散不均衡，政府能力下降。