東京如何適應更加危險的世界？曾任日本國家安全顧問兼外務副大臣的岡野正孝Masataka Okano昨日在《外交事務》雜誌發表評論認為：現在的任務是制定一項新國家安全的戰略。請看他的高見：

幾十年來，美國的盟友一直在美國構建和維護的國際體系內運作。華盛頓致力於維持全球貿易暢通，造福世界各國。二戰後建立的多邊機構雖然未能完全阻止戰爭，但卻強化了反對公然征服的準則。美國對其盟友安全的既得利益，也向日本和其他國家提供了保障：一旦衝突蔓延至其領土，它們將得到保護。

世界各國的國家安全領導人都明白，這一體系並非永恆不變。過去幾年，歐洲和中東爆發的致命戰爭、中國在台灣和南海周邊不斷升級的軍事活動、貿易戰的再度抬頭和全球治理的崩潰，以及現代戰爭——尤其是在無人機和人工智能領域——令人眼花繚亂的變革，都迫使各國調整預期。世界正變得愈發危險，愈發難以預測。然而，日本及其盟友仍然認為，在美國的倡議下維護的以規則為基礎的國際秩序，是解決這些問題的最佳方案。

但如今，美國外交政策的劇變正迫使日本和其他美國盟友進行更為根本的重新評估。川普第一任期內推行的“美國優先”政策在第二任期內根深蒂固，日本和其他親密夥伴對華盛頓以關稅為基礎的貿易政策、要求盟友承擔更多安全責任、在中東和委內瑞拉的軍事行動、對格陵蘭島的主權聲索以及退出聯合國機構等舉措感到震驚。換言之，他們震驚地看到美國正在破壞其自身建立的體系。他們曾依賴這一體系和美國來幫助他們應對共同挑戰，無論是軍事威脅還是自由貿易障礙。然而，越來越明顯的是，他們無法像以前那樣依靠自身力量來鞏固多邊機構或維繫與華盛頓的關係。

應對美國乃至全球正在發生的變革，需要的不僅僅是與川普政府就關稅和國防開支達成協議。對日本和其他盟友而言，沿用數十年的國家安全戰略基礎已變得脆弱——現在的任務是制定一項新的戰略來取而代之。

殘酷的現實

冷戰結束後，日本一直享有相對穩定的國際環境。朝鮮的核導計劃和中國不斷增長的軍費開支固然令人擔憂，但兩者似乎都在可控範圍內。美國的延伸威懾以及日本和其他美國盟友提升自身防禦能力的努力，似乎確保了該地區能夠避免實際的軍事衝突。

然而，近年來，日本民眾和決策者不得不面對一些棘手的現實。首先是中國共產黨追求“中華民族偉大復興”，中國領導人習近平將其稱為“中國夢”。其中一些政策對中國的鄰國構成了挑戰。例如，北京尋求與台灣統一，且不排除使用武力的可能性，就令人擔憂。中國控制全球關鍵材料（包括稀土）供應鏈咽喉要道的努力，以及其在人工智能、太空和量子技術領域的巨大領先優勢，也使北京能夠加深其他國家對中國系統的依賴，從而鞏固其主導地位，並賦予其制定國際標準的權力。

隨着中國日益加強脅迫，不斷升級海軍和海警艦艇的活動，並實施進口禁令、出口管制等經濟制裁，日本的地理位置使其處境尤為脆弱。挑戰在於如何準確評估中國的行動方式，並抵制北京任何試圖以武力改變地區現狀的企圖。中國在特定的國內環境和政治語境下討論和制定政策。東京和其他國家的決策者不能想當然地認為北京的決策邏輯與自身相同。為避免誤解，必須保持領導層之間的直接溝通渠道暢通，避免在地區內出現權力真空。日本需要清晰而堅定地闡明自身立場，儘管有時戰略上的模糊性有助於緩和僵局。東京也越來越需要以武力行動來支持其聲明，例如與美國、澳大利亞、印度和歐洲夥伴開展聯合防禦行動。

國際體系並非永恆不變。

烏克蘭戰爭蔓延至印太地區，加劇了日本的安全擔憂。俄羅斯於2022年2月入侵烏克蘭，公然違反了《聯合國憲章》和國際法，降低了在世界各地使用武力的門檻。這也重塑了日本周邊地區的地緣戰略格局。據報道，超過1萬名朝鮮士兵已被部署到烏克蘭，代表俄羅斯作戰，平壤和莫斯科之間的軍事合作也在不斷深化。與此同時，中朝俄三國之間的三角關係也在不斷加強。這個三國並非鐵板一塊，每個成員國都有着不同的、有時甚至是相互衝突的利益。然而，朝鮮和中國對俄羅斯戰爭的支持，讓我們得以窺見，一旦朝鮮半島或台灣海峽發生危機，這三個國家可能會如何合作。

此外，烏克蘭衝突開啟了戰爭的新紀元，迫使所有國家調整自身的軍事規劃和採購方式，否則將面臨無法有效應對潛在衝突的風險。2022年2月，俄羅斯軍隊曾動用坦克向基輔推進，但這種戰術如今已過時。無人機主導着前線和所有作戰領域——空中、水下和陸地。傳感器、精確制導武器和其他技術正以驚人的速度發展，以滿足戰場上的迫切需求。由烏克蘭政府運營的Brave1平台充當快速採購中心，將初創企業的最新技術與一線部隊對接。新系統在研發完成後幾乎立即進行測試，並融入來自戰場的實時反饋。由於缺乏這種戰時緊迫感，日本目前尚不具備類似的機制。企業難以獲得作戰反饋，測試場地受限，嚴格的規章制度也限制了實驗的開展。

隨着日本和其他和平時期國家的軍事技術發展滯後，危險正在不斷加劇。朝鮮軍隊在烏克蘭可能已經積累了使用和對抗無人機作戰的經驗。如果朝鮮在俄羅斯的協助下也掌握並運用無人機技術，日本和韓國都可能在軍事上處於劣勢。烏克蘭戰爭的曠日持久也敲響了警鐘。莫斯科原本期望速戰速決，但這場戰爭已經持續了四年之久，雙方都在不斷引入一系列新型武器——尤其是無人機——這些武器使得戰場形勢高度明朗，降低了突襲的可能性。這些技術進步也增加了其他衝突演變為曠日持久的消耗戰的風險。世界各地的軍事策劃者都肩負着制定應急計劃的重任，以確保本國在遭受攻擊時能夠維持防禦並擊退攻擊者。但他們通常力求迅速解決問題，以免耗盡現有資源。考慮到長期戰爭的可能性增加，各國需要比以往預想的儲備更多戰略物資，加強關鍵基礎設施的保護，強化網絡安全，並擴大彈藥生產能力。這些努力的目的並非為了發動戰爭，而是為了通過威懾攻擊來預防戰爭。

日本認真對待了過去幾年來的形勢變化。

日益激烈的競爭不僅迫使各國政府採取更加審慎的行動，而且在其他領域也同樣如此。鑑於非市場政策和做法的日益盛行，多邊貿易體系已不再像以往那樣有效運作。中國的商品產量遠遠超過全球需求，政府政策和大型企業的投資正在推動技術創新，而主要國家也在加強對戰略物資供應鏈的控制。所有這些都對自由貿易的基本運作構成挑戰，在世界貿易組織爭端解決機制恢復正常運轉之前，各國對世界貿易組織的信心將無法得到有效遏制，也無法有效應對有害做法。

對於像日本這樣的國家而言，為了維護其經濟自主性和活力，必須減少其他國家可能利用的依賴性，同時確保其在全球供應鏈中的地位。日本政府必須確保獲得包括稀土在內的戰略物資；保護關鍵的電力、水和電信基礎設施；支持研發；投資於人工智能、生物技術和航天等關鍵和新興技術；並控制包括尖端半導體在內的先進技術的出口。日本已開始採取此類措施，例如通過2022年《經濟安全促進法》及相關立法。未來幾年，政府干預以及與友好國家的密切協調仍然不可或缺。

全球貿易體系的崩潰是全球治理共同責任感日益削弱的體現。部分問題在於，國際機構並非始終代表所有成員國的利益——隨着所謂“全球南方”國家經濟實力和政治影響力的增強，許多國家正在公開表達對現有秩序的不滿。適應全球力量平衡的這種轉變需要接納這些國家的願望，而日本已經開始這樣做。在2023年與東盟建立夥伴關係50周年之際，東京承諾與東盟夥伴密切合作，在印太地區打造繁榮可持續的經濟。日本還定期與非洲領導人舉行會議；在2025年8月於橫濱舉行的最近一次會議上，時任首相石破茂與與會領導人舉行了34次雙邊會晤。日本認為，通過與非洲、東南亞以及其他南方國家持續合作，認真傾聽他們的關切和期望，可以為重建全球治理做出貢獻。

“美國優先”

與許多其他國家一樣，日本認真對待了過去幾年發生的種種變化。在此期間，日本一直認為其盟友與它一樣，致力於共同威懾，並堅定支持基於多邊主義和法治的自由開放的國際秩序。

然而，如今日本必須面對美國總統唐納德·川普“美國優先”政策的全面落實，這或許將成為近代國際政治史上影響最為深遠的轉變。正如去年11月發布的美國國家安全戰略所明確指出的那樣，作為全球最大的市場和最重要的軍事力量提供國，美國如今將自身利益置於其對國際體系的維護之上。正如該戰略文件所言，為了保持其“最成功國家”的地位，美國不再為了全球經濟而犧牲國內利益，也放棄了其作為世界警察的角色。華盛頓已經改變——或許是不可逆轉的改變。

這些影響在印太地區已經顯現。在川普第二任期初期，總統曾警告稱，如果北約盟國未能將國內生產總值的2%用於國防開支，美國將不會為其提供保護。這一警告引發了人們對美國在任何地方發生國家安全緊急情況時履行其國防承諾的程度的質疑——也就是說，如果亞洲發生危機，美國會採取多少行動。美國國家安全戰略通過明確表示要“建立一支能夠阻止第一島鏈任何地方侵略的軍隊”（第一島鏈指的是包括日本和台灣在內的一系列太平洋主要島嶼），在一定程度上緩解了這種擔憂。但人們仍然擔心，華盛頓會兌現其警告，即不會為那些在自身安全方面投入不足的國家提供保護。作為回應，日本已承諾大幅提升其國防能力。在歐洲，川普對北約夥伴的敵意以及他威脅要吞併格陵蘭島的舉動，更加徹底地動搖了盟友們對美國會出手相助的信念，許多國家也正在做出類似的承諾。

美國咄咄逼人的貿易政策帶來了額外的挑戰，尤其是在多邊貿易體系日漸衰弱的背景下。2025年7月，日本和美國同意對美國從日本進口的商品徵收15%的關稅——低於川普最初提出的25%——以換取東京承諾在美國投資併購買美國國防裝備。但這項安排並非傳統的國際協議形式，也未包含爭端解決機制。在缺乏此類法律保障的情況下，任何一方如果認為另一方沒有令人滿意地履行協議條款，都可能傾向於退出協議。在這種安排下，東京和許多其他國家的首都被迫在日益微妙的利益平衡中艱難前行，依靠的是主觀判斷而非可預測的規則。

新的使命

自二戰結束以來，美國的外交政策一直對盟友慷慨大方，但這些盟友現在意識到，美國的慷慨不再是理所當然的。盟國各國首都仍在就如何更好地處理與這個“新美國”的關係展開激烈辯論，但各方一致認為，必須採取一種新的、冷靜的策略。

“美國優先”背後的驅動力早於川普第一屆政府，而且這種新的方向很可能會持續下去。但這並不必然意味着孤立主義。美國民眾仍然渴望全球領導地位，為了保持這一地位，美國應該認識到擁有強大經濟和軍事力量的盟友的價值。對於包括日本在內的這些盟友而言，挑戰在於提出具體的防務和經濟合作方案，既要符合自身利益，又要符合美國新確定的優先事項——並促使美國認識到，要想在當今競爭激烈的世界中保持領導地位，就必須與盟友建立穩定、互信的合作。

東亞的安全環境尤其令人擔憂。日本面臨着兩個核大國——中國和俄羅斯——的挑戰，這兩個國家正在加強合作，而朝鮮也在繼續推進其核導能力的發展。面對這一威脅，日本必須加強防禦態勢，包括建立反擊能力以威懾入侵。誠然，美國壓倒性的核力量和常規力量仍然是東亞穩定的最終保障。川普政府認識到中國的實力日益增強，並將印太地區對華威懾列為核心防務優先事項之一。華盛頓的利益也遠不止於防務——維護地區穩定能夠確保美國從該地區的經濟活力中獲益。然而，由於該地區的安全問題可能隨時突發，日本必須保持靈活，時刻準備應對——換言之，它需要更加重視戰略自主性。

美國的慷慨不再是理所當然的。

美國戰略利益與其盟友利益之間仍然存在顯著的重疊，這意味着盟國領導人有機會重點關注亟待合作的領域。然而，適應“美國優先”的世界格局也要求日本和其他國家放眼美國之外，以應對共同關切。應對中國雄心勃勃的國內和地區議程、在新時代戰爭中加強防禦以及保障關鍵供應鏈，都需要多邊努力。這些努力仍然需要美國的支持，但日本也需要深化與韓國、東盟成員國、澳大利亞、印度、加拿大和歐洲國家等夥伴的合作。

即便擁有得力的夥伴，應對當今的國家安全挑戰也絕非易事。許多國家的政府都面臨着嚴重的財政赤字和公共部門人員短缺的問題，日本也不例外。有效的戰略需要分清輕重緩急，將有限的資源分配給最關鍵的目標，而不是空口許諾卻最終無法實現。這意味着要做出艱難的政治決策，調整國防開支水平，將預算從傳統軍事平台重新分配到無人和人工智能系統，並投資尖端產業。如今，民眾比以往任何時候都更加關注外交政策，也更傾向於接受與自身觀點相符的信息，因此，國家安全從業者必須比以往更加謹慎地向公眾解釋和捍衛他們的決策。如果民眾對當前威脅的現實缺乏共識，日本將難以做出有效的應對。因此，首相高市早苗領導的政府決定用一年時間修訂日本國家安全戰略，這無疑是件好事，讓日本民眾有時間去理解並適應新的現實，從而認識到制定該戰略的必要性。

當今世界的緊張局勢已經達到了難以承受的高度。我曾在日本外交部門工作近四十年，我確信，即使各國採取必要的措施來保護自身安全，現在也應該更加重視外交接觸。競爭對手之間的直接溝通有助於減少摩擦，而拒絕對話往往難以達到預期效果。日本與志同道合的夥伴（包括許多全球南方國家）開展接觸，也有助於鞏固對國際法的支持，並強化任何企圖以武力占領他國領土或以其他方式破壞現狀的行為都將不被容忍的原則。適應充滿複雜安全威脅的世界以及與美國建立新的關係，需要強大的國防、情報和經濟能力。但要構建一個不那麼緊張、不那麼分裂的未來，則需要外交努力。