大西洋理事会格陵兰问题工作组周三 (5月13日) 在《大西洋理事会网站》发布其撰写的“美国及其盟友的格陵兰战略”。此为第二部分－－实施战略, 假设与风险： 实施战略 这项战略为美国及其盟友与伙伴提供了一份路线图，以确保北极地区稳定，保护美国及盟友的安全利益，并阻碍对手的存在与影响力。美国及其盟友实际上已经拥有许多工具与政策机制，可通过下文所列行动方向，在现有《格陵兰防务协议》（Defense of Greenland Agreement）框架下，并继续与丹麦王国（Kingdom of Denmark）合作，来落实这些目标。 美国及其盟友能够通过四个主要要素实现这一最终状态： 保卫美国本土； 阻止对手主导格陵兰与北极地区； 深化盟友在格陵兰与北极的责任分担；以及 开发格陵兰的经济潜力。
这些要素与《2026年国防战略》所提出的战略路径高度一致。该战略要求保卫美国本土、在印太地区（Indo-Pacific）遏制中国（China）、增加盟友责任分担，以及发展国防工业基础。这项战略将《国家安全战略》与《国防战略》的关键内容应用于格陵兰与北极地区的安全与防务。 保卫本土 本土防御是《2025年国家安全战略》与《2026年国防战略》的最高战略优先事项。格陵兰在这一任务中发挥关键作用，因为许多对美国最具生存性威胁的来源，都来自北极地区或经过北极地区。为了增强北极地区的本土防御能力，美国应推动以下行动方向。 赋予北极明确战略定位 《国防战略》指出，国防部（Department of Defense, DOD）必须具备控制西半球关键地形的能力。而格陵兰正是极其重要的关键地形。然而，总统对于格陵兰与更广泛北极地区的关注，应更明确地体现在更新后的北极战略文件中。这些文件必须明确阐述北极对于美国国家安全的重要性，并要求美国官员对北极能力、基础设施、训练与军事部署进行必要投资。该战略定位还必须在后续的《国防规划指导文件》（Defense Planning Guidance）中不断重申，因为这些文件将指导国防部年度预算流程中的资源分配。新的《国家北极地区战略》（National Strategy for the Arctic Region）还将进一步明确美国政府整体层面的北极优先事项。如果缺乏这种清晰定位，美国对格陵兰的防务投资将继续在与其他地区的竞争中被降级，美国也将继续在北极落后。 充分利用1951年协议 1951年美国与丹麦王国签署的《格陵兰防务协议》，赋予美国在格陵兰建设防务基础设施以及开展行动的广泛自由。美国拥有多个潜在选项，可以扩大其在格陵兰的存在，并充分利用1951年协议所赋予的准入权，而这种程度的利用，自冷战以来从未真正实现。 美国应努力加快对格陵兰长期资金不足项目的投资。这项工作应包括完成对格陵兰前美国防务设施的现场勘测，以及加快相关基础设施翻新规划与设计。2026年3月，美国宣布正在寻求增加对格陵兰三个地点的准入权限，这是一个值得欢迎的第一步。为了进一步加快新基础设施建设，一旦选定地点，国防部应考虑放宽项目获得建设资金所需的设计门槛要求。 格陵兰的新建或重新启用的美国防务设施，应优先支持四项关键任务。任何美国防务设施都应： 通过部署更新后的传感器，并扩大太空领域监视与太空指挥控制能力，支持“金穹”（Golden Dome）导弹防御体系的发展；
支持战斗机与无人航空系统全年从格陵兰多个地点开展行动；
支持加强海上领域监视与反潜能力；以及
为美国海军舰艇与美国海岸警卫队巡逻舰在格陵兰南部提供加油与维修设施。 美国还必须投资于适用于北极环境、并与北极任务相关的能力，以确保联合作战部队能够有效在格陵兰开展行动。关键优先事项应包括卫星通信、领域感知传感器，以及针对防空系统等装备的寒区适应化改造。美国还必须继续投资美国海岸警卫队的“极地安全巡逻舰”（Polar Security Cutter）与“北极安全巡逻舰”（Arctic Security Cutter）项目，以进一步增强美国围绕格陵兰及北极地区的安全存在。 确保美国长期进入格陵兰的能力 考虑到格陵兰对于美国本土防御的重要性，美国应继续采取措施，确保自身在各种情景下——包括格陵兰独立——都能持续进入该岛。格陵兰于2004年成为1951年《美丹防务协议》的签署方，但由于协议核心内容涉及防务与外交事务，因此丹麦仍负责协议实施。如果未来格陵兰独立，那么协议责任转移给独立后的格陵兰，很可能将成为哥本哈根（Copenhagen）与努克（Nuuk）在独立谈判中的议题之一。美国应继续清晰向格陵兰民众传达美国存在对于格陵兰安全与繁荣的益处，从而确保：如果格陵兰人最终选择脱离丹麦独立，他们也会选择继续与美国维持防务与安全关系，作为一个完全主权国家继续合作。 增加北极训练与演习 无论是在陆地、海洋还是空中，北极行动都极其复杂，而在北极环境下开展行动，需要专业训练与经验。美国联合作战部队应增加其北极训练与演习，重点放在北美北极地区——包括格陵兰——的行动能力上。这应包括扩大美国北方司令部（US Northern Command）在阿拉斯加（Alaska）举行的“北极边缘”（Arctic Edge）演习，并让演习的大部分内容转移至冬季进行。2025年的“北极边缘”演习已与美国印太司令部（US Indo-Pacific Command）的“北方边缘”（Northern Edge）演习建立联系，加强了北美战区与印太战区之间的协同。这种联动应继续保持，同时美国与盟友的规划人员还应研究将这些演习与欧洲战区大型演习——例如“北欧响应”（Nordic Response）——连接起来。格陵兰应被纳入这些演习，以便让美国与盟友部队熟悉该岛，并展示保卫格陵兰的能力。 除了演习之外，美国还应扩大现有努力，以打造一支具有杀伤力的北极部队。2022年，美国陆军（US Army）建立了其最新作战训练中心——“联合太平洋多国战备中心—阿拉斯加”（Joint Pacific Multinational Readiness Center-Alaska），士兵们在这里训练如何在零下环境中作战。目前，只有一个陆军单位完成轮训，但如果扩大参与范围，将能够提升整个军队的北极作战经验。扩大轮换单位范围，将特种部队与美国海军陆战队（US Marine Corps）纳入其中，也将增强整个军队在极寒环境中的行动能力。 填补北极大使职位 为了在当前以及未来关于格陵兰与整个北极地区的外交事务中提供统一协调点，川普政府应填补美国国务院（US Department of State）目前空缺的“北极事务无任所大使”（ambassador-at-large for Arctic affairs）职位。该职位是在阿拉斯加州参议员丽莎·穆尔科斯基（Lisa Murkowski）推动下，于《2025年国防授权法案》（2025 National Defense Authorization Act）中正式设立的。任命一位无任所大使，将通过赋予一名高级官员协调外国政府与企业在北极地区合作与投资事务，并在国际论坛上代表美国北极利益，从而强化美国在格陵兰与整个北极地区的外交。 北极大使职位还应在整个地区发挥更大作用。这位大使应建立并召集一种外交版本的“北极安全政策圆桌会议”（Arctic Security Policy Roundtable）与“北极安全部队圆桌会议”（Arctic Security Forces Roundtable）——而目前这些会议是由国防部主导的。该大使还应考虑邀请日本（Japan）与韩国（South Korea）等非北极盟友参与，从而建立一个强大、志同道合的国家集团，共同致力于维护一个自由、开放且安全的格陵兰与北极地区。这个集团能够帮助建立并塑造地区规范，揭露对手的不良行为，同时推动格陵兰与北极地区的投资与科学合作机会。 阻止对手主导格陵兰与北极地区 《2025年国家安全战略》（2025 NSS）要求防止对手主导重要地区。该战略还要求确保西半球（Western Hemisphere）继续免于敌对外国势力的渗透或对关键资产的控制。俄罗斯（Russia）与中国（China）都在北极地区对美国构成严重且长期的威胁，覆盖竞争光谱的各个层面。为了实现其北极目标，美国必须与盟友及伙伴合作，阻止这些对手在军事与经济层面主导该地区。 阻止俄罗斯与中国投资关键资源 北极地区拥有大量自然资源，包括关键矿产、化石燃料以及海洋蛋白资源。气候变化推动北极开放，正不断提高这些资源的可获得性与经济可行性。随着这些趋势持续发展，七个北极盟友必须继续确保中国与俄罗斯无法在盟友领土上的关键资源中获得控制权，因为这将强化中国在关键矿产供应链中本已占据主导的地位，并给予对手将资源准入武器化的机会。为实现这一目标，理念相近的北极国家必须协调加强投资审查法律，以进一步防范恶意经济活动。与此同时，北极国家还必须投资于自身社区与资源，从而降低其对中国或俄罗斯投资提案的脆弱性。除了在格陵兰（Greenland）等地进行矿产勘探之外，这还应包括对通信与互联网接入、港口设施以及本地能源基础设施的投资。对于美国与加拿大（Canada）而言，这一点尤为重要，因为它们的北极地区发展程度相较于欧洲高北地区（European High North）更低。 威慑并击败对手挑衅行为 俄罗斯与中国一直将北极视为测试美国及盟友应对挑衅性军事行动能力的舞台。俄罗斯军机经常挑战美国及盟友在北极地区的领空，而俄罗斯与中国舰艇也曾共同航行于白令海（Bering Sea）。这些在整个北极地区的行动，不仅消耗美国与盟友资源，也提高了误判与意外升级的风险。 美国必须管理俄罗斯与中国在北极地区的存在，同时威慑并挫败它们破坏美国及盟友安全利益的能力。第一步应是支持北美防空司令部（North American Aerospace Defense Command, NORAD）的现代化建设，并与加拿大共同确保美国与加拿大拥有能够探测进入北美领空威胁的正确传感器。2023年，当中国间谍气球飞越北美时，美国官员透露，五角大楼此前至少错过了四次类似事件。通过NORAD现代化计划，美国与加拿大已经在升级传感器，以更有效识别与追踪威胁，这是理解对手如何在北极开展行动的重要一步。 美国还应公开揭露对手在该地区的不良行为。公开披露对手侵犯美国及盟友主权领土的行为，可以帮助强化华盛顿对该地区的承诺。在极端情况下，或者在对手反复侵犯美国及盟友主权的情况下，华盛顿应考虑以经济手段作出回应，例如实施制裁。 深化盟友在北极地区的责任分担 《2025年国家安全战略》与《2026年国防战略》（2026 NDS）都要求增加盟友责任分担。美国无法单独保障本土安全，也无法单独阻止对手在北极的野心。它需要盟友继续加强在该地区的投入，并在北极防务与安全中发挥更大作用。北约（NATO）应成为推动这些努力的主要平台。 强化“北极哨兵” 2026年2月，北约启动了“北极哨兵”（Arctic Sentry）行动。这是一项多领域增强警戒活动，旨在将北约盟国的行动整合为统一协调的方法。“北极哨兵”建立在“波罗的海哨兵”（Baltic Sentry）成功经验之上，后者旨在保护盟友在波罗的海（Baltic Sea）的关键基础设施，并通过更持久的盟军存在来威慑俄罗斯恶意行动。促使“波罗的海哨兵”出现的威胁——脆弱的关键基础设施以及俄罗斯的挑衅行为——如今同样存在于北极地区。 关于“北极哨兵”的具体细节目前仍不清晰，包括兵力规模以及军事资产种类等信息仍然有限，但如果将“北极哨兵”变成北约的长期常设行动，将向外界传递强有力的威慑信号。该行动应重点强化空中与海上领域，以增强全域态势感知，并使其规模超越当前的“冰岛空中警巡任务”（Icelandic Air Policing mission）。定期举行的“北极哨兵”活动，未来甚至可以吸收该任务，并将其纳入围绕“格陵兰—冰岛—英国缺口”（GIUK Gap）展开的、更大范围且更长期的常设行动之中。 丹麦（Denmark）与其他盟友已经开始加强其在该地区的投入。过去一年中，丹麦已经在与北极相关的能力建设上投资超过137亿美元，包括新的北极巡逻舰、P-8海上巡逻机以及无人系统。其他能力强大的盟友，例如挪威（Norway）与英国（United Kingdom），也能够利用自身经验与能力，支持围绕格陵兰扩大的存在。这些来自盟友空中与海上力量的额外支持，将增强北约监测该地区威胁并威慑侵略行为的能力。 为北约在北极的角色制定规划 北约在北极地区的角色，必须随着新的地区安全环境而演变。历史上，许多北极盟友一直抵制北约在该地区扮演更大角色，但由于北极对于威慑与防御的重要性不断上升，北约必须在该地区投入更多关注与资源。类似前述行动等即时措施是一个良好开始，但联盟还必须为未来更大规模的角色提前制定计划。这应首先从规划欧洲在“区域计划西北”（Regional Plan Northwest）中的更大贡献开始。该计划属于北约一系列区域计划的一部分，覆盖北极与欧洲高北地区。短期内，北约还应制定一项覆盖整个联盟的北极战略，明确联盟对于该地区的总体方针。这项战略不应削弱北极盟友在该地区的主导地位，但应作为协调资源的重要指引，以帮助联盟履行在北极地区的威慑与防御责任。从长期来看，联盟应通过“北约防务规划流程”（NATO Defense Planning Process），引导对北极能力进行必要投资，以支持“区域计划西北”以及联盟北极战略。 北约还必须考虑北极地区对于太空领域的重要性。盟友增加对北极能力的投资，应包括支持太空领域能力，例如北极卫星通信（例如通过“NORTHLINK”倡议）以及卫星下行站。这些投资将增强盟友在该地区能力的韧性，并支持北约欧洲盟军最高司令（Supreme Allied Commander Europe）责任区内其他地区的行动。 建立新的东道国支持职责 1951年协议赋予美国在格陵兰的防务准入权，而美国无需向格陵兰或丹麦提供补偿。事实上，美国在格陵兰军事存在的主要成本，仅仅是皮图菲克太空基地（Pituffik Space Base）的基地维护合同，而近年来该合同已由一家格陵兰公司承接。与此同时，丹麦也没有任何财政上的“东道国支持”（Host Nation Support, HNS）义务，来支持美国在格陵兰的存在。这意味着，美国为提升自身保卫格陵兰能力所作出的所有努力，实际上都由美国纳税人承担。 而其他驻有美军的北约盟国，例如立陶宛（Lithuania）与波兰（Poland），则会提供东道国支持，包括建设住房设施、训练场以及后勤保障。依据《国家安全战略》与《国防战略》中“将防务负担更多转移给欧洲盟友”的原则，美国与丹麦应寻找机会，让丹麦承担更多东道国支持责任，从而减轻美国负担。丹麦在东道国支持方面的支出，应被计入北约要求成员国将国内生产总值（GDP）5%用于国防的标准中，从而帮助丹麦继续达到整体防务支出目标。 考虑非北约盟友在北极的角色 尽管目前讨论重点集中于北约在北极的角色，但非北极、非北约盟友同样可以发挥作用。例如，日本（Japan）是美国的重要盟友，并长期关注北极事务；它不仅参与了北极理事会（Arctic Council）成立宣言的签署，还于2009年获得观察员地位。其他盟友，例如韩国（South Korea），也对在北极治理与政策中发挥更大作用、并增加其在该地区的科学存在表现出兴趣。 美国有机会通过邀请这些伙伴参与联合演习与训练，使它们参与格陵兰以及整个北极地区的防务与安全事务。与此同时，美国与其北约盟友也应意识到：邀请非北极国家进入该地区，可能会形成某种先例。相比之下，更优方案可能是：让日本、韩国以及其他非北约盟友以可信赖伙伴身份参与该地区的经济与科学事务。 开发格陵兰的经济潜力 《2025年国家安全战略》（2025 NSS）要求美国确保获得关键供应链与关键材料。格陵兰（Greenland）拥有大量尚未开发的重要资源，而这些资源的开发，有可能彻底改变格陵兰经济，并使其成为美国工业关键矿产的可靠来源。然而，在格陵兰采矿成本极高，这至今限制了西方投资，并引发担忧：即中国（China）或俄罗斯（Russia）可能会向格陵兰提供具有吸引力的投资。美国及其盟友不能仅仅专注于阻止中国与俄罗斯扩大其在格陵兰或北极地区（Arctic）的经济足迹；他们还必须增强自身经济存在，并为当地提供对抗敌对投资的替代方案。美国及其盟友拥有多种工具，可用于激励并支持在格陵兰的投资。加强对格陵兰的投资，将有助于美国及其盟友维持对战略矿产与其他资源供应的控制，同时使华盛顿成为当地首选合作伙伴。实现这一目标的一种方式，是探索美国国际开发金融公司（US Development Finance Corporation）与丹麦国际金融组织（Danish International Finance Organization）建立伙伴关系，共同投资采矿项目、推动所需基础设施建设，并降低这些项目的风险，从而使其对私人投资者更具吸引力。 利用《国防生产法》为格陵兰采矿融资 1950年的《国防生产法》（Defense Production Act, DPA）赋予美国政府出于国家防御利益而塑造美国工业基础的权力。该法允许总统将某些材料指定为关键资源，并包含多种机制，以激励企业优先生产这些材料，以支持国家防务。《国防生产法》第三章（Title III）授权政府向开发关键材料来源的企业提供贷款、贷款担保、采购以及采购承诺等激励措施。尽管第三章原本旨在增加关键材料的国内供应，但美国国会有权根据该章节将外国指定为“国内供应来源”，从而扩大这些激励措施的适用范围。加拿大（Canada）、英国（United Kingdom）与澳大利亚（Australia）目前都被视为第三章下的“国内供应来源”，这使美国企业能够获得针对这些国家关键材料项目的资金激励。 为了抵消开发格陵兰关键矿产资源所带来的部分财务负担与风险，美国国会应将格陵兰指定为《国防生产法》第三章下的“国内供应来源”。允许格陵兰采矿项目获得《国防生产法》的激励措施，将使私人企业在勘探与开发格陵兰资源时承担更少金融风险，从而加速投资，并为当地提供更多替代对手高风险资金的选择。美国政府内部还有其他可以推动对格陵兰投资的工具，包括美国进出口银行（Export Import Bank）以及美国国际开发金融公司（Development Finance Corporation），华盛顿也应探索加以利用。 确保欧洲与跨大西洋共同体支持采矿开发 欧盟（European Union）与丹麦王国（Kingdom of Denmark）应继续利用自身机制支持格陵兰资源开发。根据《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act, CRMA），欧盟目前已经将格陵兰两个矿区指定为战略项目，从而使其获得优先融资渠道。欧盟应与格陵兰政府以及欧洲、美国及其他可信第三国企业合作，识别更多能够获得战略项目地位的格陵兰矿区。丹麦王国也可以利用自身财政激励措施，例如“绿色投资计划”（Green Investment Program）中的相关机制，进一步支持格陵兰采矿勘探。与此同时，美国、丹麦与格陵兰应达成协议，共同识别并资助新的矿区，以避免与欧盟努力重复，并确保资源被投入到最关键、最能增强盟友矿产安全的矿区，而不仅仅是经济上最具可行性的项目。由北约（NATO）盟友协调的长期采购协议（Offtake agreements），也可能成为提升对格陵兰关键矿产需求、并克服其高成本问题的一种方式。增加对格陵兰的经济投资，也将惠及格陵兰本身，为当地释放新的经济机会并推动发展。 假设与风险 本战略文件提出了一条推动美国参与格陵兰事务的建设性路径，而这一战略建立在若干假设基础之上，具体如下。如果其中任何假设被证明不成立，那么本文件提出的建议以及美国对格陵兰与北极地区的整体姿态都将发生变化。这项战略同时也伴随着若干风险，政策制定者应认真考虑。 假设 美国将继续作为北约的主导成员存在。
首先，本战略假设美国将继续留在北约内部，并继续作为其主导成员存在。这将使美国能够影响联盟内部关于北极防务与安全的决策。美国继续留在北约，也将在短期内对俄罗斯（Russia）侵略形成重要威慑。如果美国在北约中的角色大幅缩小，其余31个盟友将不得不彻底重新评估自身在该地区的姿态，以及其能够投入北极的资源。美国也将面临失去重要力量倍增器的风险，尤其是在针对俄罗斯侵略进行前沿防御方面。如果美国不再积极参与，北约反而可能刺激俄罗斯在北极及其他地区对北约展开短期侵略。 俄罗斯将在短期至中期内继续维持其对北约的敌对姿态。
即使乌克兰（Ukraine）战争在短期内结束，也不会改变俄罗斯总体上与西方对抗的路线，也不会促使欧洲盟友立即恢复与俄罗斯的正常关系。即便川普（Trump）政府在战争结束后可能寻求与俄罗斯建立某些商业合作关系，俄罗斯以及总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）仍将维持其整体上的对抗性姿态。如果俄罗斯政策发生重大变化——例如由于领导层更替——那么北极整体安全环境也将发生改变，并进一步影响北约对该地区的战略。 全球气温上升将继续推动北极地区开放，从而提升格陵兰的重要性。
海冰减少将开辟新的航运路线，其中甚至可能包括季节性的跨极航道（transpolar route），而气温上升也将延长北极地区采矿及其他基础设施项目的施工时间。这将增加北极地区的经济产出，并因此提升其战略重要性。然而，北极依然将是一个相对偏远、气候恶劣的地区。在短期至中期内，该地区持续存在的挑战，加上全球经济趋势，可能并不足以像本文件假设的那样，推动北极经济开发快速发展。 中国对北极的兴趣至少将在中期内持续存在，但与台湾（Taiwan）及第一岛链（first island chain）相比，北极仍将是次要战区。
中国在北极的存在将在短期至中期内持续。对于北京而言，建设“极地丝绸之路”（Polar Silk Road）的任务，主要是出于经济利益驱动，例如开辟更短的贸易路线以及开发北极资源。然而，相较于北极活动，中国仍将优先关注其周边事务，尤其是台湾问题。如果中国在北极地区的活动显著升级，将为美国及其盟友带来新的安全困境，并可能反映出俄中关系的重大变化，从而影响北约如何应对北极地区的俄罗斯威胁。
风险 过度强调格陵兰，可能导致对阿拉斯加（Alaska）投资不足。
首先，本计划要求美国与加拿大及欧洲盟友共同加大对北极安全的关注。由于本文件重点在于围绕格陵兰建立一条建设性前进路径，因此对于美国本土的关注相对有限。如果在不进一步投资阿拉斯加的情况下推进该战略，很可能会引发美国国内政治反对，并使美国在本土防御与向印太地区（Indo-Pacific）投射力量的重要区域中暴露脆弱性。 忽视格陵兰居民关切，可能疏远当地北极社区。
尽管未来对格陵兰采矿与军事基础设施的投资，可能会刺激当地经济并增强安全，但这些项目同样会带来环境后果，并可能激发当地政治反对。为了获得当地支持，美国及其盟友应通过协商与合作来回应当地及原住民社区的需求。格陵兰人强调“任何关于我们的事情，都不能没有我们”（nothing about us without us），而美国若能够尊重这一原则，将能够在格陵兰及整个北极地区建立善意。
结论 格陵兰的未来，对于美国及其跨大西洋盟友具有至关重要的意义。当前挑战在于，华盛顿及其盟友必须规划出一条富有成效且全面的前进道路，以加强格陵兰及整个北极地区的安全。有效落实这一战略，将需要行政部门的强力领导、国会支持，以及盟友与伙伴愿意与华盛顿共同合作。一个“防御、拒止、深化与开发”（defend, deny, deepen, and develop）框架，能够有效威慑格陵兰及更广泛北极地区的对手、加强与盟友合作，并推动北极资源的负责任开发。
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