布朗大學薩克塞納當代南亞研究中心的高級訪問研究員亞米尼·艾亞爾 Yamini Aiyar 於近日在《外交事務》雜誌發表評論：“民主既是詛咒也是良藥”－－印度模式的裂痕。請君一讀：

2025年12月，印度報紙刊登了一幅令人震驚的反烏托邦式畫面：在東部奧里薩邦的一條簡易機場跑道上，數十名年輕人乖乖地排成一排，準備參加考試。超過8000名考生在烈日下排隊，爭奪警察部門的187個職位。如此多的人願意在如此非人道的條件下參加考試，這本身就說明了一些問題。在印度，政府工作長期以來備受青睞，因為它們能帶來經濟保障和社會聲望。然而，奧里薩邦的這些考生卻在爭奪警察部門最底層的職位。如此眾多的求職者競聘如此低薪的職位，反映出受過教育的年輕人普遍感到絕望。儘管過去三十年來印度的年均GDP增長率達到6%至7%，但其經濟卻未能為眾多年輕人創造就業機會。

自1947年獨立近80年來，印度一直在努力實現全民繁榮。在此期間，其經濟經歷了數次轉型。最初，印度走的是一條大致社會主義的道路，即中央計劃經濟、通過國有企業實現國家控制的工業化，以及提高對外貿易壁壘。這種發展方嚮導致經濟增長乏力，1950年至1980年間平均增速僅為2.5%。20世紀90年代，印度大力推進經濟自由化，推行一系列改革措施，加速了經濟增長，並大幅降低了極端貧困率。極端貧困率從20世紀80年代初的50%以上降至2010年的不足20%。

然而，印度未能實現更深層次的經濟轉型。大多數印度人仍然從事低質量、低生產率的工作：根據政府數據，到2024年，該國46%的勞動者預計將從事農業。與其他國家相比，印度的不足之處顯而易見。其人均GDP不到巴西的四分之一，土耳其的六分之一，而巴西和土耳其也是其他一些雄心勃勃的中等強國。經濟增長帶來的收益分配極不均衡。據《福布斯》2025年的估計，印度的億萬富翁人數達到205位，僅次於美國和中國。與此同時，每年數百萬準備進入職場的年輕人卻發現就業機會寥寥無幾。

在他們那部內容豐富、數據翔實的著作《人類的六分之一：獨立印度的發展歷程》中，德維什·卡普爾和阿文德·蘇布拉馬尼亞將印度經濟描述為“長期農村化、工業化停滯和服務業過早發展”的特徵。他們指出，印度並沒有走上二戰後許多成功發展案例所遵循的道路，例如中國、日本和韓國。這些國家投資提高農業生產力，從而提高了農村收入，並為勞動密集型製造業奠定了基礎，進而推動了經濟增長，並最終發展出高技能服務業。而印度卻忽視了農業，對低技能製造業也輕描淡寫，試圖依靠高技能服務業來實現增長。政治學家卡普爾和經濟學家、印度政府前首席經濟顧問蘇布拉馬尼亞認為，這種冒險並未成功。印度走上了一條不同尋常的道路，使該國陷入了低生產力和低收入的困境。

然而，在他們看來，問題不僅在於經濟政策，更在於印度國家的本質。卡普爾和蘇布拉馬尼亞讚揚印度的民主制度，認為它在貧困、低識字率和根深蒂固的社會不平等的惡劣環境下誕生，是一項里程碑式的成就，並警告說，在總理納倫德拉·莫迪的領導下，民主制度可能會倒退。但他們也指出，民主制度正是印度經濟困境的根源所在。他們認為，印度的民主制度“過早”，早在1950年就正式通過了普選制度，而當時的經濟發展水平相對較低。在這樣的環境下，選舉政治產生的壓力一方面阻礙了許多經濟發展所需的根本性變革（例如，有意義的土地改革），另一方面又使一個羽翼未豐的國家和經濟體背負了來自社會各階層的大量補貼、稅收減免和監管保護要求。這種令人擔憂的動態導致印度政府一方面在經濟生活中擁有過大的影響力，另一方面卻無法提供教育和醫療保健等基本公共產品。沒有哪個政黨願意倡導市場改革，而上世紀90年代加速的自由化進程也基本停滯不前。其結果是印度“長期的失望”，即無法將民主成就轉化為一種能夠創造就業、培養和訓練一支強大的勞動力隊伍、並以廣泛而可持續的方式改善人民生活的經濟模式。

矛盾的國家

卡普爾和蘇布拉馬尼亞對印度經濟政策選擇的考察，將構建官僚和行政機構以及加強國家能力的努力融入其中。這種新穎的視角揭示了塑造印度並導致其經濟挑戰的諸多矛盾動力和弊病。

其中最主要的是作者所描述的政府、其行政能力及其與社會關係的矛盾本質。作者認為，印度的核心問題在於其根深蒂固的國家主義意識形態。印度人將國家視為他們的“供給者和保護者……儘管它也曾是冷漠的父母和缺席的地主”。這種觀念的一個表現是，政府是印度人首選的雇主。政府工作占印度規模很小的正規部門的60%以上，而據估計，正規部門僅占印度經濟總就業人數的10%。這扭曲了勞動力市場，尤其是在技能水平最低的領域，政府部門的工資至少是私營部門的兩倍，這使得製造業企業更難成功立足。

與此同時，印度的政府規模卻異常精簡。20世紀90年代初，全球政府部門就業人數占勞動年齡人口的比例平均為4.7%。在印度，這一比例為3.0%，到2011年已下降至2.2%。此外，對於一個在國民想象和經濟生活中占據舉足輕重地位的國家而言，其在地方層面的缺席卻令人矚目，而公共服務本應在地方層面提供。地方政府雇員占政府總就業人數的比例不到12%。

印度面臨的主要難題的答案就蘊藏在國家內部。

同樣，儘管印度建國之初就公開宣稱具有社會主義傾向，但長期以來，印度政府一直未能提供普惠的公共產品。例如，印度政府並未將教育視為民主社會契約的核心，部分原因是精英階層更傾向於國家對高等教育的投資。國家主義意識形態也發揮了作用；公眾評判國家政績的標準是其人員配備、補貼和福利支出，而非其提供基本公共產品的能力。印度政府終於在 20 世紀 90 年代開始認真地普及小學和中學教育，但總體而言，以學習成果衡量的公立和私立學校教育質量仍然令人震驚。

卡普爾和蘇布拉馬尼亞用印度早熟且最終“不成熟”的民主制度來解釋這些問題。例如，民主制度的過早出現使得關鍵的土地改革無法進行，因為選舉壓力意味着必須顧及土地精英的利益。（當代所有成功的土地改革案例，包括中國、韓國和日本的案例，都是在非民主的條件下進行的。）隨着選舉競爭的加劇，國家也更容易受到精英階層和廣大民眾對國家慷慨饋贈的需求。印度民主演變成作者所謂的“卡姆德努民主”（指印度教神話中的牛神），在這種民主制度下，國家需要滿足民眾的各種訴求。政府仍然向農民和企業提供稅收減免，提供各種補貼，並且拒絕關閉效率低下的國有企業。“人們對國家的要求太多、太頻繁、太快了，”作者寫道，而這往往是以犧牲效率和經濟增長為代價的。政府通過維持在各個市場的主導地位，扼殺了私營企業，同時卻鮮少提供真正有意義的公共產品。作者認為，這就是印度的民主稅。

在印度的土地上

然而，如果沒有民主，印度根本無法生存。從建國之初，外界觀察家就認為，民主制度的瓦解以及這個龐大而多元的國家的分裂只是時間問題。通過普選和代議制政府實現人人平等的承諾，對於維繫印度的統一至關重要。民主制度的出現早早地到來，因為它對國家的生存至關重要：從這個意義上講，印度是獨一無二的，是一項大膽的實驗，正如印度憲法的締造者安貝德卡爾所描述的那樣，它有望“在不流血的情況下，為人民的經濟和社會生活帶來革命性的變革”。印度的社會轉型將通過民主來實現——而不是反過來。問題不在於，正如作者所言，印度民主的出現早熟，而在於其不盡如人意的後果並非不可避免。

安貝德卡爾看到了印度社會根深蒂固的等級制度和幾個世紀以來種姓壓迫帶來的巨大危險。他寫道，民主“只不過是印度這片本質上不民主的土地上的一層表皮”。國家必須幫助推廣民主規範，並建立廣泛的公民精神。但要實現這一目標，國家權力必須集中，其行政機構必須免受狹隘的地方性社會壓力的影響。安貝德卡爾的願景與印度首任總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯的現代主義願望不謀而合，後者希望通過中央計劃來管理經濟，並賦予技術官僚機構科學的氣質。一個中央集權的國家由此誕生，並被賦予了對國家施加政治權威的權力。

但集權的必然性與培育民主文化的必然性產生了衝突。一個中央集權的國家沒有動力去爭取社會參與其權力行使，也沒有動力去圍繞普世的民主規範以及社會和公共產品的提供來構建社會契約。相反，印度國家的合法性來源於自上而下的權力行使。對大多數公民而言，國家是一個遙遠的官僚機構，其權力或許能讓他們擺脫壓迫性的社會等級制度。民主逐漸被視為獲取國家權力的途徑，而非要求國家服務於公共利益的手段。選舉競爭圍繞着對政府職位的需求而展開，特定社會群體被設定了配額，民眾也圍繞着如何獲取補貼和國家保護而展開。民主的成功之處在於，它為那些此前被邊緣化和受壓迫的新興群體創造了動員起來並獲得國家權力的空間。但這也導致國家與社會之間形成了一種交易關係，政府權力被用來服務於私人利益而非廣大公眾，並且無需對公共產品的提供負責。“神牛”式的國家正是源於這種交易邏輯，選民一方面被迫從私營部門尋求教育、衛生和醫療保健，另一方面卻要求國家在經濟和社會生活的大多數領域發揮主導作用，無論是作為最大的雇主還是作為寺廟的管理者，這種悖論也同樣源於此。

印度從社會主義向資本主義的轉型道路，鞏固了這種交易邏輯。其大型企業與國家權力深度交織，導致資本高度集中，並通過選舉資金攫取政治精英的權力。這使得印度無法效仿東亞模式——即由國家引導創新並激發私營部門的競爭。這也削弱了人們對自由市場改革的熱情。任何政治家都無法在保護大型企業的同時，讓社會弱勢群體（尤其是農民和低收入勞動者）承受市場的變幻莫測。這些因素使得政府難以放鬆對包括農業和能源在內的關鍵經濟部門的管制。從這個角度來看，印度社會的國家主義似乎近乎理性。

民主的實驗室

然而，如果放大觀察，情況並非如此糟糕。這種對印度經濟和政治生活的粗略描述掩蓋了該國28個邦中一些邦所取得的成就——以及更為完善的政治安排。在印度的一些地區，社會動員起來，成功推動了更加分散和參與式的國家權力，尤其是在喜馬偕爾邦、喀拉拉邦和泰米爾納德邦。這些邦的人類發展指標顯著優於印度其他大部分地區。喀拉拉邦和泰米爾納德邦有着悠久的社會運動歷史，這些運動抵制了基於種姓的歧視，並在此過程中鼓勵人們集體要求公共產品。喀拉拉邦尤其如此，它建立了健全的地方政府，並構建了婦女協會網絡，這些都為該邦取得全國最佳的人類發展成果之一做出了貢獻；2025年，喀拉拉邦政府宣布，該邦是印度第一個消除極端貧困的邦。在喜馬偕爾邦，省政府成功地確保了民眾比印度其他許多地區更早地接受初等教育，並努力通過地方公民組織分享權力。即使在像印度最貧困的邦比哈爾邦這樣條件艱苦的地區，當政府積極動員婦女加入當地村委會時，婦女也能更容易地獲得金融服務和教育。

作者們通常對有組織的公民社會和非政府組織在促進社會轉型方面所發揮的作用關注不足。公民社會在推動頑固的政府嘗試農村信貸、提高教育質量以及制定《國家農村就業保障法》（該法確保農村家庭能夠從政府獲得非技術性工作報酬）方面發揮了重要作用。（該法已於2025年12月廢除。）印度持續存在的種種令人失望之處，並非僅僅是早熟、不成熟且精英主導的民主制度的產物。相反，它們是國家權力組織方式及其所促成的民主社會契約類型的後果。民主制度為如何更好地重塑這一契約提供了範例。但這需要印度重新致力於民主的可能性，並抵制當前印度教民族主義政府領導下將國家推向民主倒退的政治風向。

本書中最具啟發性和洞察力的章節之一，作者追溯了印度不同地區各自不同的發展路徑。儘管印度存在諸多弊病，但過去四十年裡，印度三分之一的國土（主要是南部和西部各邦）的增長速度超過了中國。這些邦都打破了傳統的增長模式，走出了一條屬於自己的道路。喀拉拉邦在1950年至1970年間進行了重大的土地改革，但近幾十年來，其經濟增長主要來自海灣地區移民的匯款。卡納塔克邦和安得拉邦依靠高技能服務業實現了增長，而泰米爾納德邦正在崛起成為製造業中心。這種多元化的經驗表明，更強有力的聯邦制至關重要。中央政府必須賦予各邦更大的自主權。印度各邦的記錄也表明，印度面臨的主要難題——如何找到一種能夠為年輕人帶來就業和繁榮的發展模式——的答案就在印度國內。

作者並未深入探討這一點，但印度各邦也一直走在探索平衡財富再分配和經濟增長需求的新途徑的前沿，例如提供學校餐食、分發自行車幫助女孩上學以及動員婦女團體改善她們進入市場的機會。這些嘗試最初是在地方層面響應民主壓力而開展的，之後才進入全國範圍的討論。它們提醒我們，民主儘管存在各種潛在缺陷，但仍能發揮強大的自我糾正作用。在全球對民主感到失望的當下，印度帶來了一絲希望，即便許多公民已經忘記了他們曾經取得的成就。