傑西卡·F·格林（Jessica F. Green）是多倫多大學政治學教授，著有《存在主義政治：全球氣候機構為何失敗以及如何修復它們》（Existential Politics: Why Global Climate Institutions Are Failing and How to Fix Them）。2025年11月7日， 他在 《外交事務》雜誌發表評論認為，只關注排放無法實現世界經濟脫碳。她並指出，“全球氣候政策已經破產”：

是時候認真審視氣候問題了。自1992年《聯合國氣候變化框架公約》簽署以來，全球氣候合作已開展了三十餘年。2015年，各國政府通過了《巴黎協定》，旨在將全球平均氣溫升幅控制在2攝氏度以內（理想情況下為1.5攝氏度）。締約方大會（COP30）的年度會議一直致力於推動實現這一目標。然而，隨着各國準備齊聚巴西參加COP30，《巴黎協定》以及《聯合國氣候變化框架公約》本身，正處於岌岌可危的邊緣。

自《巴黎協定》簽署以來的十年間，各國取得了一些進展，包括制定了國家減排計劃、建立了氣候適應評估框架，以及設立了一項新的基金，用於補償發展中國家因氣候變化造成的損失和損害。但這些進展仍然相當緩慢，在某些領域甚至停滯不前：只有67個國家提交了更新後的國家計劃。今年的COP主辦國巴西是世界最大的石油生產國之一；該國近期放鬆了環境許可規定，這可能會加劇亞馬遜雨林的砍伐，並大幅提高了石油和天然氣產量。前兩屆主辦國阿塞拜疆和阿聯酋都是石油國家，而且都任命了與石油行業關係密切的人員來監督COP談判。與此同時，美國總統唐納德·川普再次下令美國——世界第二大碳排放國——退出《巴黎協定》。川普在其第二個任期內，對最基本的氣候措施的態度甚至比第一個任期更加敵視。今年9月，美國環境保護署宣布計劃停止收集主要污染企業的排放數據，從而切斷了追蹤企業氣候政策執行情況的手段。

與此同時，氣候緊急狀態的警鐘越來越響亮。全球氣溫已超過平均升溫1.5攝氏度。極端天氣日益頻繁：上個月的颶風梅麗莎是加勒比地區有記錄以來最強烈的風暴之一。即使是向來措辭謹慎的《聯合國氣候變化框架公約》秘書處，去年也指出，“如此高水平的溫室氣體污染將使每個國家都遭受人道主義和經濟的雙重災難，無一例外。”

《巴黎協定》未能扭轉這些災難性的趨勢。由於其目標是降低溫室氣體排放，各國在該框架下推行的政策側重于衡量和交易溫室氣體排放量，我稱之為“噸位管理”。這種方法允許各國政府根據經濟效率和靈活性來調整氣候政策。但實際上，這些政策效果並不理想。它們讓最大的排放企業得以繼續經營，同時為企業和政府提供了方便的政治掩護，使其可以忽視根本問題：國家和國際政策是如何支撐化石燃料經濟的。

以《巴黎協定》和《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）為框架的氣候外交，不足以勝任全球經濟脫碳這一關鍵任務。因此，UNFCCC不應再是全球氣候政策的主要機構。目前的進程將與氣候政策相關的任何外交動力都導向了相對無效的解決方案，而不是更有前景的努力，例如引導投資從化石燃料轉向綠色替代方案——這項任務需要各國就稅收和金融規則進行談判，並與經濟合作與發展組織（OECD）和投資者與國家爭端解決機制（ISDS）等機構開展合作。UNFCCC可以繼續作為各國政府和其他行為體分享信息和向發展中國家提供輔助融資的平台，但其作用應僅限於此，從而為致力於氣候政策的各國政府爭取更根本的經濟變革留下空間。

致命缺陷

三十年的氣候外交未能以避免氣候危機最嚴重後果所需的速度實現脫碳。這是因為《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）中以排放為中心的“噸位管理”方法所衍生的政策，例如碳抵消和碳定價，收效甚微。碳抵消（也稱碳信用額）允許企業和國家通過為其他地方的減排活動付費來滿足部分減排要求——例如，通過購買印度尼西亞的碳信用額來支持其廣袤雨林的保護。碳定價機制有兩種：一是要求排放者按每噸二氧化碳排放量向政府繳稅；二是實施總量控制與交易體系，即政府設定排放總量上限，企業通過買賣碳排放配額來控制排放量，使其低於上限。

這兩種機制都依賴市場來推動脫碳，但都未能達到預期效果。自20世紀90年代中期非政府組織開始使用碳抵消以來，碳抵消一直被過度承諾而未能兌現。在某些情況下，抵消項目僅僅是將排放活動轉移到其他地方；例如，一個省份可能避免了森林砍伐，而另一個省份卻發生了森林砍伐，導致總體排放量保持不變。最近一項對2000多個碳抵消項目進行的薈萃分析發現，自2005年以來發放的碳信用額中，只有不到16%與實際減排量相對應。

碳抵消和碳定價都存在幾乎無法解決的結構性問題。

碳定價也產生了類似的喜憂參半的結果。一些基本事實揭示了這一點：目前全球28%的碳排放受到碳定價機制的約束，但排放量仍在持續上升。全球碳的平均價格僅為每噸5美元，但經濟學家估計的碳排放社會成本——即二氧化碳排放造成的經濟損失——卻高達每噸44至525美元。只有在非常特定的條件下，碳定價才能被證明是減少排放的有效工具。歐盟在這方面取得了罕見的成功，投入了大量的監管和政治資源來建立一個運轉良好的碳排放交易體系，甚至設立了碳排放中央銀行來維持碳價格。然而，這種方法在政治上往往行不通。例如，澳大利亞和加拿大都是富裕國家，也是碳排放大國，但由於在氣候政策上的黨派分歧以及選民對顯而易見的預先成本的擔憂，導致多年來政策搖擺不定。

碳抵消和碳定價都存在近乎無法解決的結構性問題。就碳抵消而言，所有參與者都專注於使交易盈利。賣方（通常是開發抵消項目的私營機構）希望最大限度地提高其能夠產生的碳信用額度。排放買方大多希望獲得廉價的碳信用額度。而中間商——零售商、驗證機構和核查機構——則希望確保交易順利完成。成功的交易優先於實際的減排效果。碳定價的問題有所不同，但同樣棘手。特別是碳排放總量控制與交易體系，往往內置豁免條款，並為大型排放國提供免費配額，以減少對其競爭力的損害。但一旦這些好處確立，就很難取消。因此，即使是歐盟的碳排放交易體系——歷史最悠久、規模最大，且堪稱最成功的碳排放交易市場——也直到2024年才開始取消免費配額，距離其建立已近二十年。只要《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）進程繼續採用碳定價和碳抵消等政策作為應對氣候變化的解決方案，大多數國家就無法實現其減排目標，因為這些政策無法充分解決減少化石燃料供應的問題。

此外，UNFCCC進程中充斥着對發展中國家的違背承諾。“募捐”模式，即向富裕國家募集自願捐款，已被證明並非有效的氣候融資方式。2009年，發達國家承諾到2020年每年提供1000億美元，幫助較貧窮國家實現脫碳並適應氣候變化的影響。它們最終實現了這一目標——雖然晚了兩年——但僅僅是動用了現有的發展援助資金，而非投入新的資金。在去年被稱為“氣候融資COP”的聯合國氣候變化大會（COP）上，發達國家同意從2035年起每年向氣候變化基金繳納3000億美元的費用；然而，許多發展中國家表示，到2035年每年需要1.3萬億美元，並譴責3000億美元的承諾低得驚人。

稅收和支出

啟動脫碳進程有比通過《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）更好的途徑。為了創造綠色能源轉型得以實現的條件，企業必須意識到擁有和開發化石燃料資產的風險更大，並且必須意識到快速發展綠色能源更具吸引力。只有當化石燃料資產所有者的根深蒂固的權力被削弱，可再生能源公司、太陽能電池板製造商和其他綠色資產所有者獲得更大的市場份額和更廣泛的政治影響力時，這種平衡才會發生改變。要實現這種轉變，就需要限制大型排放企業的財富及其阻礙氣候政策的能力，而各國可以通過改變稅收和投資方式來實現這一點。這一進展不會在聯合國氣候變化大會（COP）峰會上發生，而是在經合組織（OECD）等機構以及雙邊和多邊投資協定的條款中實現。

推動氣候行動的一個好切入點是稅收。研究人員估計，有7萬億至32萬億美元的企業資產存放在離岸賬戶中，這些資產幾乎無需繳稅。歐盟稅務觀察站（一家研究機構）發現，超過三分之一的跨國公司利潤（2022年高達1萬億美元）被轉移到海外以避稅。離岸外包有助於擴大大型老牌化石資產所有者的財富，進而擴大其影響力。同時，這也給各國政府，特別是發展中國家政府造成了巨大損失；許多企業通過數據收集、廣告和其他純粹的數字活動在發展中國家創造利潤，卻將這些利潤記入其他司法管轄區。將這些收入匯回本國可以為各國政府提供資金，用於綠色能源轉型和氣候適應——而這些資金正是發展中國家迫切需要的。

在遏制避稅方面，最顯著的進展來自經合組織（OECD）。經合組織於2021年制定了“示範規則”，通過規定15%的最低企業所得稅率來應對離岸外包問題。迄今為止，已有近140個國家同意採用這一最低稅率，其中65個國家已制定或通過國內法律來執行該稅率。尚未制定相關立法以落實協議的簽署國現在必須着手制定，所有簽署國都應追蹤這些新規的影響，以發現並彌補任何剩餘漏洞。民間社會團體也應繼續倡導擴大稅收範圍，例如法國的“祖克曼稅”（以其提出者、經濟學家加布里埃爾·祖克曼的名字命名）。該稅項未能獲得議會通過，但原本將對超過1億歐元的資產徵收2%的稅。

稅收看似與氣候政策相去甚遠，但與碳定價或碳抵消不同，它直指氣候問題的根源：金錢。巨額財富與巨大的碳排放密切相關。樂施會最近的一份報告發現，全球最富有的0.1%人口一天產生的碳排放量超過了最貧困的50%人口一年的排放量。確保化石資產所有者繳納其應繳的稅款，就能削弱他們壓倒性的政治優勢。

《聯合國氣候變化框架公約》的進程中充斥着對發展中國家未能兌現的承諾。

實現脫碳的另一項舉措是削弱對化石資產所有者的投資保護。自1980年以來，各國簽署了超過2600項雙邊和多邊投資條約，旨在保護投資者免受國家徵用、貿易歧視和不當監管負擔。對違反這些條約的指控通過投資者與國家爭端解決機制（ISDS）進行仲裁，而該機制最終卻成為化石資產所有者的福音。自2013年以來，約20%的ISDS案件由化石燃料公司提起。這些公司勝訴的概率約為40%，平均賠償金額為6億美元。在11項最大的ISDS賠償中，有8項——均超過10億美元——判給了化石燃料公司。

投資者與國家間爭端解決機制（ISDS）不僅支撐了化石燃料資產的盈利能力，而且賠償金額如此沉重，甚至讓一些政府一開始就不敢制定氣候政策，因為他們擔心在仲裁案件中敗訴。例如，新西蘭政府在2018年禁止了新的海上石油勘探，但出於對訴訟的擔憂，選擇不將該禁令應用於現有的特許權。如果沒有ISDS條款，各國政府就不必擔心，如果他們做出可能威脅化石燃料投資者利益的決定，就可能承擔巨額的財政負擔。

解決這個問題的一個辦法是各國退出國際投資爭端解決中心（ICSID），該中心是世界銀行的一個分支機構，也是ISDS仲裁的場所之一。玻利維亞、洪都拉斯和委內瑞拉已經這樣做了，理由是擔心維護國家主權。或者，各國也可以像加拿大、墨西哥和美國在2020年貿易協定中所做的那樣，直接將ISDS條款排除在現有或未來的投資條約之外。一個更為有限但仍可能有效的選擇是將化石燃料行業排除在仲裁保護之外。例如，印度已修改其示範投資協定的規則（該協定是雙邊協議的模板），允許在涉及人類、動物和植物生命或健康的情況下給予豁免。

改革投資保護或將其完全排除在投資協定之外，是思考氣候政策的一種更廣闊的視角。當各國政府不再需要向贏得仲裁的化石燃料資產所有者支付巨額賠償金時，這些資金就可以用於綠色投資，這是一種氣候融資形式。即使這些資金被用於對氣候不太友好的用途，它們也不會直接流入大型化石燃料公司的腰包。

時間到了

COP進程的支持者經常辯稱，儘管它存在缺陷，但卻是唯一可行的方案。事實並非如此。現在是時候停止將政治意願和資源投入到無效的政策中，而是開始引導國際社會在氣候政策方面的勢頭，推動必要的結構性經濟變革，以實現脫碳。這意味着要縮小《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的作用範圍。它作為碳抵消市場的平台作用有限，各國政府不應抱有任何幻想，認為根據《巴黎協定》進行的年度核查能夠真正落實問責制，更遑論激勵各國做出更具雄心的國家承諾。

《巴黎協定》可以繼續作為減緩和適應氣候變化的輔助資金來源，但它已無力承擔更多。目前，《聯合國氣候變化框架公約》設有六項融資機制，其中規模最大的綠色氣候基金自2010年成立以來已撥付約60億美元資金。任何援助都值得歡迎，但對於發展中國家每年所需的超過1萬億美元的資金而言，這筆數額只能算是杯水車薪。

《聯合國氣候變化框架公約》還應繼續作為數據收集、信息和技術共享的平台。該公約要求各國定期報告其排放量（儘管報告頻率取決於發展水平），這對於評估氣候目標的進展至關重要。其各個委員會還通過提供論壇，幫助各國制定氣候政策的具體細節，例如規劃減緩和適應措施、促進新技術獲取以及分享有關資金、技術和能力建設需求的信息。

然而，將脫碳工作的核心從《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）轉移出去，可能會令發展中國家感到擔憂。UNFCCC 以協商一致的方式運作，為實力較弱的國家創造了公平的競爭環境。但目前的氣候政策模式根本無法取得成功——在氣候危機日益加劇的情況下維持現狀，對那些受其影響最大的發展中國家尤其有害。由於各國連《巴黎協定》下最基本的義務都難以履行，該協定面臨淪為一紙空文的風險。堅持一個沒有取得任何成果的進程只會造成更大的破壞和人員傷亡。