兩位前美國對伊談判代表，艾布拉姆·佩利（Abram Paley）和內特·斯旺森（Nate Swanson）昨天5月29日在《大西洋理事會網站》就美伊正在進行的停火協議談判發表評論－－簽署對伊協議容易，執行對伊協議存在隱患。請讀他們的評論：

隨着美國總統唐納德·J·川普（Donald J. Trump）越來越接近與伊朗達成一項潛在協議，一個令人苦澀的事實已經浮現出來。對於任何曾經坐在伊朗談判代表對面（或者坐在隔壁房間）的人來說，這一點都顯而易見：讓伊朗坐到談判桌前相對容易。達成協議則更加困難。而真正重要的，是落實協議。

我們親身經歷了這一點：跨越半個地球的飛行、伊朗令人抓狂地堅持通過中間人進行談判，以及無休無止、令人筋疲力盡的等待。這些經歷——而川普政府對此同樣十分熟悉——也幫助促成了2023年達成的協議，從而確保被伊朗錯誤拘押的美國人獲釋。

艾布拉姆·佩利（Abram Paley）擁有一個罕見的身份：他是最後一位與伊朗簽署協議的美國官員。該協議促成五名美國人獲釋，交換條件是減免五名被關押在美國監獄中的伊朗人的刑期，並將被凍結在韓國的伊朗資產轉移至卡塔爾的受限賬戶中。至少到目前為止，這些資產仍然被凍結。內特·斯旺森（Nate Swanson）在該人質協議得到執行的當天正在白宮任職，擔任國家安全委員會伊朗事務負責人。

作為朋友和曾經的同事，在過去幾周里，我們通過電話、短信和電子郵件持續交流，重新審視我們自身的經歷、從中得到的經驗教訓，以及在當前時刻真正重要的問題。以下內容是這場對話的節選版本。

內特：2023年的伊朗人質協議對我們兩人來說都是一次具有奠基意義的經歷。當時我在國家安全委員會擔任伊朗事務主任。你剛剛接任代理伊朗問題特別代表，並擔任這項工作的首席談判代表和執行負責人。協議條款在你到任之前基本已經敲定，而且雙方都希望儘快完成協議。然而，這項協議仍然花費了很長時間才得以實現。為什麼？

艾布拉姆：背景幾乎和協議本身同樣重要。2023年人質協議的大致框架，在我們接手各自職務之前就已經基本成形。但儘管大家都盡了最大努力，希望儘快讓這些美國人獲得自由，協議卻始終未能最終達成。我認為，我們兩人發揮的重要作用之一，就是識別出了完成協議的機會窗口。

內特：沒錯。2021年，拜登政府最初認為，重返2015年《聯合全面行動計劃》可能比達成人質協議更容易，並堅持認為，如果沒有人質問題一併解決，就不會達成核協議。一旦核協議陷入各種障礙和挫折，美國便開始將這兩條軌道分離開來。不幸的是，伊朗內部自身的動盪和政治因素，使最終敲定協議變得極其困難。最終，在2023年春天，當伊朗承認短期內不可能重返核協議時，我們看到了完成協議的機會。你在2023年夏天簽署了協議，並於2023年9月18日完成了囚犯交換。但協議執行過程卻極其混亂。

艾布拉姆：在協議達成前的數月里，我們一直進行談判和間接接觸。卡塔爾官員在多哈兩家彼此能夠望見對方的酒店之間來回穿梭，在我的團隊與伊朗代表團之間傳遞信息。最終，簽署協議相對容易，但真正的工作才剛剛開始。完成將受限資金從韓國轉移至卡塔爾的技術流程，簡直是一場噩夢，而且必須在協議簽署之後才能完成。私人銀行根本不願參與這樣一個複雜安排，除非能夠獲得美國政府無懈可擊的保證。我們還必須確保這些資金不會被伊朗不當獲取，因此最終形成了一個多步驟流程，涉及亞洲和歐洲六個以上國家的政治領導人、中央銀行和監管機構，以及私人代理銀行及其董事會。每一個步驟都耗時漫長而繁瑣，因為我們必須協調一個跨部門團隊，其中包括制裁專家、銀行與金融專家、地區事務專家以及律師，共同建立這一資金轉移機制。聽起來也許很枯燥，但我們都知道風險極高。如果無法完成這些工作，這些美國人就無法回到家人身邊。

我還參與過其他複雜談判——包括2021年成功促成兩名加拿大公民和一名被中國拘押的美國人獲釋的行動——沒有一項是簡單的。但伊朗帶來了獨特的執行挑戰。美國在德黑蘭沒有大使館，沒有正式外交渠道，當出現分歧時，也沒有任何制度性信任儲備可以依賴。這使整個過程變得更加困難。

內特：我在這一過程中的職責，是定期與你以及財政部保持聯繫，確保你們掌握並推進相關工作。而你們確實做到了。但最重要的經驗教訓是，妥善執行協議需要大量高度技術化的工作。這些事情不會自己自動發生。

我們必須解決的另一個重大挑戰，是在我們已經為前四名美國人最終敲定協議之後，第五名美國公民又被意外拘押。這帶來了極其巨大的複雜性。我們迫切希望讓那四名美國人回家，但我們的領導層絕不會把第五個人留下。實際上，我們不得不在實時狀態下重新調整整個安排，說服第五名人質的家屬同意加入我們的協議，同時還要讓伊朗領導層明白，如果沒有第五個人，我們就不會繼續推進，而與此同時又儘量避免延誤最初協議的執行。國務院和國家安全委員會的領導層都深度參與了這一過程，但直到交換發生前的最後一刻，整個協議都讓人感覺隨時可能崩潰。

艾布拉姆：完全正確。甚至在交換當天，伊朗還試圖在最後時刻製造意外。我當時就在多哈機場停機坪上，距離美國人獲釋只剩幾個小時，國際媒體已經開始現場直播，而伊朗卻試圖重新談判那些即將從美國獲釋的伊朗人的法律釋放條款，並聲稱他們找不到本國司法系統中負責完成釋放美國人的最後手續的官員。

內特：我至今仍然相信，伊朗當時只是在拖延時間，因為克里斯蒂亞諾·羅納爾多（Cristiano Ronaldo）那天正在伊朗，並且使用了貴賓機場航站樓。

艾布拉姆：哈哈，也許吧。而且當我們正在等待伊朗把美國人送到機場時，看着羅納爾多從航站樓走出來、出現在媒體鏡頭前，確實令人感到十分錯愕。但他們在最後時刻要求額外讓步，對我們或我們的團隊來說都並不令人意外。伊朗有一種習慣：利用公眾關注的聚光燈，在最後關頭爭取額外讓步，因為他們賭華盛頓不願意退出談判。他們判斷我們確實極度希望這些被錯誤拘押多年的美國人能夠回家，這一點沒有錯。但他們錯在認為我們沒有籌碼拒絕。我們早已為這一時刻準備了數月，提前制定各種應急方案，確定哪些合作夥伴政府能夠施加壓力——在這次事件中是卡塔爾人——以及我們的底線在哪裡。正因為我們建立了一個能夠在幾分鐘內作出反應的跨部門機制，所以我們得以堅持立場，而協議最終按照原先約定繼續推進。

最近我一直在思考這樣一個問題：如果現在回過頭看，你會有哪些事情選擇以不同方式處理？

內特：對於我在國家安全委員會擔任伊朗事務主任期間的工作，我有兩大遺憾，其中之一與人質協議直接相關。作為協議的一部分，財政部和國務院制定了一套嚴密機制，以確保這些資金僅用於人道主義目的（食品和藥品）。2023年10月7日哈馬斯襲擊以色列之後，我們要求卡塔爾不要處理任何相關交易。這一決定的政治考量和邏輯理由是可以理解的（而且當時我完全支持這一決定），但它將使未來與伊朗開展外交變得更加困難。在過去八年中，美國退出了一項複雜的核協議，未能完全履行2023年的人質協議，並且在2025年和2026年的談判期間轟炸了伊朗。美國的行動確實會產生後果，而這些後果將限制未來開展有效外交的能力。

我的第二個遺憾，是我曾相信我們能夠“管理”伊朗挑戰。我不會改變任何一個具體行動，但更多的是我處理這一問題時所持有的思維方式。例如，到2023年初時已經十分明顯，我們不會重返《聯合全面行動計劃》。其中有充分理由。伊朗在技術層面取得的進展大大削弱了該協議的價值，而且伊朗已經錯過了多次重返協議的機會。我的假設是，我們能夠管理這個問題——而且在很大程度上我們確實做到了。我們通過施壓、激勵和對話相結合的方式，成功避免了局勢升級，並將2025年視為推動更具雄心政策的新機會。然而，事後看來，我錯誤地認為我們能夠將一長串未知變量納入計算並加以管理。美國沒有、也不可能預見哈馬斯襲擊、以色列的反擊，以及最終那場考慮不周的對伊戰爭。

艾布拉姆：你提出了兩個重要問題，而這兩個問題都關繫到外交的未來。多年以來，美國與伊朗之間毫無疑問一直存在信任赤字，而且這種情況往往事出有因。過去幾年的經歷，包括人質協議的執行過程，無疑進一步增加了通過一項總體協議來解決雙邊關係問題的難度。和你一樣，我也不確定當時是否存在更好的處理方式，但這無疑為當前局面增加了新的複雜性。從很多方面來看，我認為這進一步凸顯了中間人和合作夥伴的重要性，因為他們能夠幫助彌合雙方之間顯而易見的巨大信任鴻溝。

至於“管理”伊朗或任何外交政策挑戰這一思路，我的看法略有不同。從許多方面來看，“管理”局勢其實是我們所能採取的最佳選擇，而對於那些難以解決的問題來說，這往往是一種政治上不那麼吸引人、卻更加現實的做法。不過，你提出了一個有趣的問題，即美國究竟在多大程度上能夠“管理”某些外交政策問題。在伊朗問題上，一些批評者將這種思路稱為“沒有協議，也沒有危機”的心態。我並不否認這種方式並不理想，但我認為還有一個重要的補充觀點。對於伊朗問題，或者例如與中國的競爭這類外交政策議題而言，“管理”它們在某種意義上甚至比達成協議更加困難、更具專業性。美國外交和對外政策的一個根本組成部分，就是在符合美國利益、而又不存在能夠通過協議、軍事行動或其他政策手段解決問題的明確方案時，對現狀進行管理。在我看來，做一些規模宏大、引人注目的事情——例如達成協議或者發動戰爭——反而更容易；真正困難的是“管理”一個問題。這需要跨部門持續協調、資源投入以及長期關注。

內特：這也把我們帶到了當前時刻。現政府似乎已經接近簽署一項與伊朗達成協議的框架。我們尚不清楚具體細節，但據報道，其重點更多放在結束戰爭、可能重新開放霍爾木茲海峽以及承諾開展未來談判，而不是提出一項已經完全成形的協議。儘管我歡迎戰爭結束，但在掌握更多信息之前，很難作出明確判斷。不過，無論最終出現什麼結果，2023年的一些經驗教訓顯然同樣適用於今天。細節至關重要，協議執行往往比單純達成協議更加困難，而要把事情做好，則需要許多優秀的人共同努力。對於現政府，你還有什麼額外建議？

艾布拉姆：我同意你剛才提出的所有觀點，並希望再補充兩點。首先，考慮到我們已經討論過的背景和挑戰，任何現在達成的協議都不太可能在一夜之間改變美國與伊朗之間敵對關係的本質。2023年9月18日，五名美國人登上了停在多哈的美國政府飛機，回到了家人身邊。為了實現這一結果，我們所承受的每一分批評、與歐洲金融機構之間進行的每一次令人沮喪的電話溝通，以及伊朗在最後時刻拋出的每一次意外難題，都是值得的。但第二天早晨，伊斯蘭共和國仍然是前一天那個伊斯蘭共和國。這並不是反對外交的論據；而是在承認這樣一個現實：推進美國利益意味着我們無法選擇——也無法輕易改變——坐在談判桌對面的究竟是誰，而且協議簽署之後，工作並沒有結束。

其次，現政府應當抵制在簽字儀式上宣布勝利的誘惑。因為真正的工作恰恰是在那一刻才開始，其中包括跨部門協調、技術層面的執行工作，以及伊朗必然會對協議邊界進行試探。問題並不在於伊朗是否會進行反擊。問題在於，那些負責堅守底線的人，是否擁有足夠的資源、足夠的權限，以及坦率地說，足夠的關注度，在媒體停止報道、世界已經轉向下一個挑戰之後，繼續落實這項協議。