大西洋理事会阿德里安娜·阿什特拉丁美洲中心非常驻高级研究员杰夫·拉姆齐（Geoff Ramsey）是美国对拉丁美洲政策领域的知名专家，在过去十五年中长期居住于该地区并经常前往各国。他的研究重点包括监测整个西半球的地缘政治风险、安全态势、民主化进程以及人权发展趋势。 周一6月15日下午，拉姆齐先生在《大西洋理事会网站》发文－－“更新民主转型框架，为委内瑞拉规划前进道路”。请君一阅： 要点 一个根深蒂固的委内瑞拉威权政府不符合美国国家利益。 美国拥有真正的影响力，可以提出具体而强硬的要求，推动加拉加斯走向民主转型——而且美国应该这样做。 经过更新后，川普第一届政府于2020年起草的《委内瑞拉民主转型框架》可以成为2026年转型规划的基础。
任何成功的委内瑞拉转型都不太可能一夜之间发生。它需要循序渐进地推进，并为各方提供通过谈判达成的保障。美国总统唐纳德·J·川普长期以来一直展现出对这一现实的持续理解，甚至早在现任政府提出“三阶段计划”（“稳定、复苏与转型”）之前就是如此。在川普第一届政府时期，2020年3月，白宫为了给陷入停滞的政府与反对派谈判注入新的活力，发布了一份包含十五项内容的恢复该国民主制度路线图，即《委内瑞拉民主转型框架》。 该框架的核心前提是，委内瑞拉政府无法被信任来监督具有竞争性的选举，因此应由一个权力分享的过渡性机构取而代之，以监督自由公平的总统和立法选举。该框架提议成立一个五人国务委员会，其中委内瑞拉统一社会主义党（PSUV）和反对派各派出两名代表，再由这四人共同选出第五名成员，担任该国临时总统。在这一安排下，国务委员会将接管全部行政权力，并领导国家经历一个过渡时期，最终在六至十二个月内举行新的总统选举和国民议会选举。 然而，在这些选举举行之前，该框架规定必须实施一系列改革、建立过渡司法机制并提供经济激励，以确保未来选举结果能够得到尊重。该框架提出了一项分阶段解除制裁的进程，将解除个人制裁和行业制裁与朝着转型取得的具体进展挂钩。该计划列出了这些进展的具体基准，包括释放所有政治犯、任命新的全国选举委员会（CNE）和最高法院（TSJ）、外国安全部队撤离，以及成立真相与和解委员会，以确认自1999年以来实施暴力和镇压行为的责任人。 最终，《民主转型框架》项目失去了推进动力，并被2020年美国大选前华盛顿不断变化的优先事项所取代，该计划最终停留在纸面上。在委内瑞拉国内，尼古拉斯·马杜罗（Nicolás Maduro）进一步巩固了自己的统治，而由胡安·瓜伊多（Juan Guaidó）领导的反对派联盟最终失去了公众支持。但马杜罗于2026年1月被捕，以及华盛顿与德尔西·罗德里格斯（Delcy Rodríguez）领导的加拉加斯临时政府之间迅速变化的关系，为美国决策者创造了一个前所未有的新机会，以帮助推动真正的民主转型。 保留并调整框架以适应2026年 应予保留的框架要素 尽管自该框架首次提出以来，委内瑞拉的政治、社会和经济现实已经发生了重大变化，但《民主转型框架》的许多内容今天仍然适用于委内瑞拉。一份新的民主转型路线图应考虑保留以下组成部分： 选举是必要条件，但不足以解决政治危机，2020年的框架正确地将竞争性选举设定为更广泛转型进程的最终目标，而不是该进程的第一步。最终，仅靠选举本身不太可能解决委内瑞拉的危机，特别是在缺乏一系列事先改革和政治协议的情况下，而这些改革和协议能够保证选举结果得到败选方尊重。这一点在2024年7月被窃取的委内瑞拉总统选举中表现得十分明显，当时委内瑞拉统一社会主义党同意举行选举，却拒绝承认选举结果。真正且可持续的转型将需要乌戈·查韦斯（Hugo Chávez）查韦斯主义运动继承者与反对派之间达成政治协议，以确保权力移交不会被执政者视为生存威胁，同时确保反对派获得可信保证，即选举结果将得到尊重。 一项协议应降低离开权力核心的成本，并在转型过程中创造共同利益，该框架强调建立一个由执政党和反对派代表共同组成的国务委员会，这是一种具有创新意义的转型方式，值得重新审视。过渡政府能够通过让所有参与方都在转型过程中拥有利益，从而减少任何一方破坏转型的动机。即便建立联合过渡政府不可行，通过一系列分步骤协议，为全国选举委员会、最高法院及其他关键机构任命各方共同认可的代表，也有助于确保所有方面的参与和认同。 武装部队是关键权力仲裁者——也可能成为破坏者，该框架强调军方作为转型过程中的核心参与者（明确规定军方高级指挥层的角色，并在过渡政府期间保留其职务），这一点在今天仍然有效。鉴于过去二十五年来委内瑞拉军方不断获得政治影响力，任何试图排斥或边缘化武装部队的做法都存在严重的不稳定风险。高级军官将寻求在后转型时期的委内瑞拉中保留自己的角色，如果无法获得他们的支持，他们可能会对转型构成威胁。与此同时，问责和反腐败工作也不能因为稳定考量而被搁置。
应予调整的框架要素 虽然《民主转型框架》提出六年后仍然具有现实意义，但2026年的委内瑞拉已经不再是2020年的委内瑞拉。一份现实可行的民主转型路线图必须进行更新，以适应该国民主反对派的变化、美国政策的变化，以及马杜罗于2026年1月被捕后美委关系的变化。新的转型路线图应当认识到： 美国政府仍然保有重大影响力，并且能够运用这种影响力，更新后的框架应纳入美国持续对罗德里格斯政府政策决策拥有重大影响力这一现实。现实情况是，白宫并未拆除其针对委内瑞拉的制裁体系，而是通过财政部发布的一般许可证和特别许可证对其进行了调整。尽管美国政府有兴趣推动对委内瑞拉石油和采矿行业的投资，但它仍然保留了对加拉加斯施压行动的基本架构。这种影响力应被用于激励和施压，以加速民主化进程。一个根深蒂固的威权政府不符合美国国家利益。 玛丽亚·科里纳·马查多（María Corina Machado）的领导力重塑了反对派，2020年与2026年之间最大的区别之一在于反对派运动的受欢迎程度。马查多在2023年赢得反对派初选，并利用自己的高支持率为反对派竞选，确保其在2024年总统选举中获胜。如今，她已经成为该国最受欢迎的政治人物。马查多本人也认识到政治谈判的必要性，她呼吁达成一项“伟大的国家协议”，明确表示自己必须在任何谈判桌和任何转型规划中拥有席位。 白宫如今正在与所有各方进行对话，与2020年相比，制度环境也发生了巨大变化。2026年1月，新一届国民议会宣誓就职。尽管它产生于既不自由也不公平的选举，并且仍由委内瑞拉统一社会主义党主导，但它仍在就直接关系美国利益的问题进行立法。通过正式承认罗德里格斯政府为该国“唯一合法权力机构”，美国政府实际上改变了此前的立场——即认为2015年选出的、由反对派控制的国民议会才是该国唯一合法政府。相比之下，川普政府正在释放信号，表明其对现届国民议会近期有关能源和采矿问题的立法感到鼓舞。政府应利用其与更广泛反对派和执政党内部不同力量之间的沟通渠道来建立信任，并制定共同议程的基础。 必须将受害者置于更广泛和解努力的核心位置，2020年框架提及成立真相委员会这一点十分重要，但该框架仅赋予其“向国家报告施害者责任”的任务，而没有明确要求将相关犯罪移交独立调查。鉴于近年来委内瑞拉存在大量有据可查的镇压、酷刑、法外处决以及其他危害人类罪行，任何转型不仅需要将这些事件完整揭示给全国人民，还必须以优先保障受害者获得司法正义、赔偿以及防止重演保障的方式处理这些案件。这不仅需要对整个指挥链各级人员进行彻底调查和起诉，还需要全面改革委内瑞拉司法体系，因为该体系已经表现出系统性腐败和缺乏公正性。司法体系以及警察和其他安全力量都迫切需要监督和改革。
政策建议 为了实现美国确保一个繁荣、亲美且民主的委内瑞拉这一目标，美国应当： 与所有各方协商，发布2026版《委内瑞拉民主转型框架》，川普政府应提出一份更新版框架，在保留2020年方案优势（如上所述）的同时，使其适应2026年的委内瑞拉现实。这将有助于具体化政府的三阶段方案，展示委内瑞拉如何从稳定与复苏走向民主转型。这样做还将向美国盟友、伙伴以及潜在投资者发出明确且确定的信号，说明华盛顿希望在近期看到哪些进展。 清晰向委内瑞拉政府说明美国期望看到哪些进展，以及美国准备如何激励这些进展。华盛顿可以而且应当列出希望加拉加斯作出的高成本让步，并将每项要求与解除制裁或恢复制裁的具体措施配套，从而形成遵守与不遵守分别对应的正负激励机制。这些强硬要求应当在一开始就明确提出。 利用财政部许可证和收入监督机制来推动进展. 在其“胡萝卜加大棒”策略中，华盛顿应利用许可证、石油收入和被冻结资金的使用权，以及其他形式的经济缓解措施，奖励治理改善和朝向转型迈出的具体步骤——同时明确表示（并在必要时实际展示）许可证可以被收紧或撤销，制裁也可以在不遵守协议的情况下重新实施。美国仍然拥有塑造精英激励机制所需的工具，并且应利用这种影响力，推动实现一个经济繁荣、亲美且民主的委内瑞拉这一最终目标，并确保取得可核查的进展。 更直接地参与促成委内瑞拉各派之间持久政治协议的达成. 十多年来，国际社会一直试图组织对话和谈判进程。这些努力未能取得实质进展的原因之一（还有其他原因）是，美国未能直接且协调一致地与所有相关方围绕这些谈判展开接触。如今，川普政府已经与所有各方保持密切联系，因此拥有独特优势，可以确保谈判围绕具有实质意义且可持续的改革推进。华盛顿应充分利用这一优势，为委内瑞拉新的经济改善与民主治理协议奠定基础。
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