扎卡里亚·曼皮利（Zachariah Mampilly）是巴鲁克学院马尔克斯公共与国际事务学院（Marxe School of Public and International Affairs）国际事务马尔克斯特聘教授，也是纽约市立大学研究生中心（CUNY Graduate Center）兼职教授。他还与他人合著《非洲起义：大众抗议与政治变革》。近日，曼皮利先生在《外交事务》杂志发文－－"为什么美国总是误判非洲"。专家之言，请君一读：

川普政府宣称已经彻底重塑了美国与非洲的关系。在其看来，美国政府过去长期在非洲推动一种自由主义议程，通过援助、民主推广与人权倡导来影响该地区；而唐纳德·川普（Donald Trump）总统则转向一种自豪的交易式路线，把美国安全与经济利益置于优先地位。负责非洲事务的国务院高级官员尼克·切克（Nick Checker）在3月19日的一次演讲中表示：“美国正在基于互利伙伴关系，而不是援助、依赖以及传播分裂性意识形态，重置其与非洲的关系……这是对过去30年鲁莽追求自由主义霸权的一种激进但必要的纠正。”

批评者与支持者都接受了川普政府的这一说法。托尼·布莱尔研究所（Tony Blair Institute）在2025年2月的一份报告中称：“川普的‘美国优先’正在重塑美国与非洲的互动方式。”报告指出，“在新政府下，美非关系将明确在美国利益框架内推进。”《卫报》在12月则认为，华盛顿的非洲战略确实发生了一次“重大转向”，其中“人权与民主推广被弱化”。

但事实是，川普路线与此前美国政府之间的差异更多是程度上的，而非性质上的。川普对美国国际开发署（USAID）的全面拆解、对非洲签证申请的限制、惩罚性关税、对专制者的拉拢以及自由式的以交易换交易式外交，确实比其前任政策更为赤裸的交易导向。但与此同时，除了公共卫生干预与民主推广之外，华盛顿长期以来也一直与非洲的威权政权达成各种安排，并在该地区追求比其他地区更为非正式的交易模式。数十年来，美国的非洲政策一直是碎片化的。而在过去20年，这种碎片化进一步加剧，因为越来越多来自非洲的新移民在美国政策制定中获得影响力，推动逐国而非跨大陆的政策方式。

川普——他与南非关系紧张，并出于意识形态原因干预尼日利亚事务，同时在刚果民主共和国采取交易式路线——延续了这一趋势。事实上，在某些方面，川普混乱的全球外交政策反而更接近美国传统的非洲政策方式，以至于原本被视为独立体系的“非洲战略”，如今似乎变成了美国对所有地区的一般做法。

这种历史性的美国政策长期令分析人士困惑。关于美非关系的大多数解释都假设非洲国家本质上无力，只是大国可以随意操控与利用的对象。但如果确实如此，为什么美国政策经常未能实现其目标，反而却往往有利于非洲精英？例如，自2007年以来，美国支持乌干达总统约韦里·穆塞韦尼（Yoweri Museveni），主要基于乌干达将在索马里打击极端组织“青年党”（al-Shabab）方面发挥主导作用这一预期——这是美国“反恐战争”的关键目标。然而二十年后，“青年党”依然在索马里具有致命影响力且根深蒂固，而乌干达军队则从美国获得了数十亿美元支持，穆塞韦尼在逐步削弱国内民主进程并严厉打击反对派的情况下，几乎未受到华盛顿的实质性批评。

加州大学洛杉矶分校（UCLA）国际关系与非裔美国人研究学者索布克韦·奥丁加（Sobukwe Odinga）的一本新书对此给出了解释：非洲领导人经常能够成功推动美国实施一些违背其公开价值观乃至自身利益的政策。同时，美国黑人群体——主要是被奴役者后代，而非近期非洲移民——在非洲政策中拥有异常显著且具有个人色彩的影响力。近年来，尤其在川普时期，这种影响力有所下降。但华盛顿碎片化的政策模式依然存在，而白宫仍然容易被威权者所利用。尽管推动美国非洲政策的因素正在变化，但结果变化并不大。个人与小型利益集团仍然对政策施加不成比例的影响，一些关键事务与协议被交到相对边缘的人手中。与此同时，美国仍然同时混合着意识形态与交易式的非一致路线，并缺乏一套稳定统一的跨大陆战略。

黑权力悖论

奥丁加（Odinga）将华盛顿的非洲政策描述为三类行为者之间谈判的结果——美国政府、政府内外的美国黑人外交政策倡导者，以及非洲国家元首。他并指出，美国往往更容易向非洲利益让步，而不是相反。在华盛顿内部，长期存在的对黑人与非洲“低等地位”的假设，以及非洲在美国核心利益中被视为边缘地带的认知，导致“长期政策规划的匮乏”，并使不同派别得以推动各自议程。这反过来又产生了相互矛盾的结果，有时削弱了美国政府整体的谈判筹码。

奥丁加还展示了非洲精英如何经常且成功地迫使美国采取有利于他们的政策。在非洲外交研究早期先驱默兹·泰特（Merz Tate）以及更近期学者莫西斯·特西（Moses Tesi）和珀尔·罗宾逊（Pearl Robinson）的研究基础上，奥丁加强调了“非洲领导人的能动性与权谋，他们推动华盛顿在地区争端中支持他们、增加对其政府的援助，并淡化对其国内政策的批评”。他希望读者认真看待这些以利益与意识形态为驱动力的重要行为体。通过“坦率与欺骗”的混合、“冷静算计与种族联盟”的交织，非洲精英与美国政府进行精明的谈判。在冷战时期，他们常常诉诸美国在其领土建立军事基地以对抗共产主义的战略需求；在苏联解体之后，他们也提出资源与情报交易。

以刚果（原扎伊尔）独裁者蒙博托·塞塞·塞科（Mobutu Sese Seko）为例。在20世纪80年代中期，蒙博托通过威胁阻止华盛顿利用其国家作为在非洲南部开展反共秘密行动的基地，成功迫使里根政府向国际货币基金组织以及巴黎俱乐部（一组债权国）施压，使其为刚果提供极其有利的债务重组协议。

还有另一种力量可以解释为何美国在非洲的政策不同于其在其他地区的政策。在奥丁加的叙述中，国内的种族动态赋予了美国黑人群体在美非关系中相当大的影响力。美国黑人长期以来将其社区状况与全球地缘政治中非洲国家所处的从属地位联系起来。奥丁加有益地将美国黑人与非洲之间的关系划分为更激进与更温和的两大分支。对于20世纪的黑人激进派人物，如保罗·罗伯逊（Paul Robeson）、马尔科姆·X（Malcolm X）以及夸梅·图雷（Kwame Ture，原名斯托克利·卡迈克尔 Stokely Carmichael），他们对非洲斗争的认同往往表现为团结政治，并支持反殖民与反种族隔离斗争，包括那些接受暴力抵抗的运动。这些激进声音早已因国内立场而被政府排斥，因此对美非政策的直接影响有限。

相比之下，黑人温和派则受到一种由美国黑人经历所折射出的保守与自由主义混合理念所驱动，包括对资本主义的正面看法、对种族平等与包容的追求、非暴力政治，以及对社会秩序的强调，这些往往与保守主义关于治安与性别角色的观念相契合。

美国往往更容易向非洲利益让步。

奥丁加将这种意识形态称为“黑人温和跨国主义”，并将其实践者称为“黑人温和精英”。这一群体包括知识分子、活动家、企业领袖、游说者、政府官员、面向黑人受众的媒体机构，以及全国有色人种协进会（National Association for the Advancement of Colored People）与跨非洲组织（TransAfrica）等倡议机构。他们的影响力远高于更激进的同行，并通过推动强调稳定与发展的政策来影响美国对非洲的政策，即便这些政策与民主价值观相冲突。

奥丁加关于黑人精英塑造美国非洲政策的叙述，与詹姆斯·福尔曼（小）（James Forman Jr.）提出的“责任政治”概念相呼应。该概念解释了为何黑人政治家即便知道毒品法律对黑人社区造成不成比例的伤害，仍常常支持更严厉的毒品政策。福尔曼认为，阶级结构使黑人精英将社区对犯罪的担忧解读为对惩罚性政策的支持，并将其合理化为保护黑人中产阶级及更广泛社区利益。同样，参与非洲政策制定的黑人温和精英也经常支持威权主义与新自由主义路径，并将其框定为维护非洲国家主权与全球声誉的必要手段。受益者往往是非洲的威权统治者，他们的国家主义泛非主义路线（将精英主义、实用主义与威权主义的保守倾向，与更激进的人道主义与解放主义理想相融合）得到了美国黑人温和派的支持，而后者也将加强与非洲国家的互动视为改善非洲全球从属地位以及美国国内种族不公的一种方式。

以泛非团结之名，黑人温和派因此支持那些在其他情况下可能被视为虚伪的国家安全政策与经济政策。通过这种“影子政治”，非洲精英在与美国政府机构谈判时获得了关键支持。在冷战时期，蒙博托与利比里亚总统威廉·塔布曼（William Tubman）等非洲领导人曾寻求拉尔夫·邦奇（Ralph Bunche）与查尔斯·迪格斯（Charles Diggs，美国国会黑人核心小组创始成员）等黑人温和派的支持，以获得让步。奥丁加也承认，随着蒙博托暴政程度逐渐显现，许多黑人温和派最终放弃了他。同时，他们也推动了一些真正有利于普通非洲人的政策，最突出的是他们对结束南非种族隔离制度的坚定支持。事实上，黑人温和派对改善美非关系所承担的责任感，也是防止美国对非洲国家政策完全工具化的关键因素。

这也促使美国与非洲国家建立了一种不同于其在亚洲或拉丁美洲所追求的安全伙伴关系。奥丁加认为，这些关系并非依靠正式防务条约，而是依赖“持续的安全合作、稳定的沟通渠道，以及盟友官员之间的默契与制度记忆”。在冷战期间，这些关系包括与利比里亚和扎伊尔的重要合作；冷战结束后，美国则依赖与埃塞俄比亚、乌干达以及最近的尼日利亚等国的安全伙伴关系。这种非正式性使得个体行为者能够塑造与特定非洲国家的双边关系，并导致美国非洲战略更多由不同利益群体之间的博弈所塑造，而不是由遵循严格规范的国务院与国防部等机构主导。

Top of Form

业务照旧

奥丁加指出，这种动态在2001年“9·11”袭击之后开始发生变化，随着美国政策转向反恐以及与中国的竞争。他也正确地指出，美国黑人与非洲的互动开始减弱。政府与基金会对非洲研究支持的下降——而这一领域曾为美国黑人进入政府体系担任非洲事务专家提供渠道——进一步加速了这一趋势。

他没有提及非洲移民在美国的增长，这一变化催生了更多针对特定非洲国家的利益游说团体。在过去25年里，美国的黑人非洲移民人数从60万激增至240多万。几乎一半新移民来自五个国家：埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、尼日利亚和索马里。他们的人口规模已经大到足以建立自己的代表性组织。例如，成立于2013年的尼日利亚美国政治行动委员会，在拜登政府时期成功游说，推动了美国对尼日利亚的安全与经济政策调整。

因此，尽管黑人温和跨国主义在衰退，美国的非洲政策仍然是一种由个人与利益集团主导的谈判过程，并且常常产生不均衡的结果。在华盛顿仍将非洲视为次要利益领域的外交空间中，非洲精英继续对美国政府施加相当大的影响力——即便是在川普政府也是如此，尽管该政府声称要在全球范围内为美国争取有利交易。可以参考2025年美国与刚果签署的“战略伙伴关系”，川普曾承诺该协议将向美国投资者开放刚果丰富的矿产资源，并削弱中国在关键资源上的主导地位。许多评论者将该协议描述为单方面有利于美国。

美国境内的黑人非洲移民人数已经激增。

但这种看法混淆了刚果人民的利益与刚果政府的利益。在总统费利克斯·齐塞克迪（Félix Tshisekedi）面临国内日益增长的不满、并试图寻求违宪第三任期之际——他在与川普政府关系密切的一家高端游说公司支持下，将自身生存与美国绑定，并成功争取美国援助以对抗已控制该国东部部分地区的卢旺达支持的叛军。齐塞克迪还说服美国对其主要政治对手、前总统约瑟夫·卡比拉（Joseph Kabila）实施制裁，并对支持该叛乱的卢旺达高级国防官员采取制裁措施。与此同时，美国企业在获取所谓承诺资源时仍面临诸多物流与商业障碍，包括一个由中国企业主导的复杂商业环境。

采取一种更一致的跨大陆政策，将民主价值置于贸易与安全利益之上，或许无法在与中国争夺资源的短期竞争中获胜——而这场竞争很可能已经在某种程度上输了。但它可能为美国赢得非洲动荡青年群体的真正善意，这些年轻人越来越对年迈独裁者在大国竞争中攫取利益的铁腕统治感到不满。

除非发生这样的转变，否则美国零散的非洲政策在短期内不会发生改变。但从长期看，它很可能进一步演变为一种更加交易化的美非关系，即使在川普离开白宫之后亦然。因为尽管这些“黑人温和派”带有家长主义色彩，并对威权主义存在误判式支持，但他们往往确实认为自己是在为非洲人民的利益行事。

如果缺乏他们的调和作用，也没有任何泛非意识作为美非关系的基础，那么最可能受益的将是非洲精英，而代价则由普通非洲人以及美国自身利益共同承担。