研究非洲的三名专家，查塔姆研究所非洲项目副研究员约书亚·Z·沃克（Joshua Z. Walker），金沙萨的研究机构Ebuteli高级研究员雷根·米维里（Reagan Miviri）和西蒙弗雷泽大学副教授杰森·K·斯特恩斯（Jason K. Stearns）近日联名在《外交事务》杂志发文，讨论“为什么川普的刚果协议正在破裂”，并认为是“美国优先”在非洲的局限性所致：

当刚果民主共和国总统与卢旺达总统于2025年12月初在华盛顿特区会面，出席一场旨在为结束四年战事而签署和平协议的仪式时，这原本被设计为展示美国总统川普（Trump）有能力解决最难以调和冲突的舞台。川普在签署仪式上用其标志性的夸张语气渲染气氛：“看看他们多么相爱。”他对两位总统如此评价。但刚果总统费利克斯·齐塞克迪与卢旺达总统保罗·卡加梅拒绝握手。卢旺达军队已经在南基伍省集结，即将发动一次重大新攻势。几天之内，南基伍城市乌维拉——距离资源丰富的加丹加地区以北最后一个城市中心、南部约150英里——被卢旺达支持的M23叛军攻占。

川普政府在刚果问题上的做法，成为其新非洲战略的试验案例——一种交易型路线：优先促成交易，以自然资源协议换取政治支持，并以制裁或削减美国援助作为对外施压手段。在过去18个月中，华盛顿在刚果的存在感达到冷战以来未有的程度。它试图调解刚果东部冲突；支持美国企业获取该国丰富的钴、铜与锂资源；并协助建设非洲规模最大的经济走廊之一。川普政府押注可以利用经济与政治杠杆夺取刚果关键矿产控制权，同时通过在东部强制实现和平来获得政治声望。

华盛顿在这两个目标上取得了一定进展。但其对刚果事务的处理也暴露了川普交易型方法的局限性。政府依赖快速、全面的协议，将棘手细节推迟处理，这将削弱其实现长期目标的能力，包括建立持久地区稳定以及削弱中国在关键矿产供应链中的主导地位。更令人担忧的是，“美国优先”政策可能倾向于优先维持与刚果政治领导人的紧密关系，而牺牲民主与人权，这种做法可能反过来破坏该国稳定。除非政府调整策略，否则刚果东部的和平进程可能崩溃，美国矿业投资可能收效甚微，而刚果总统可能加速其威权转向。

和平红利？

刚果东部的冲突已持续30年。在多轮不同阵营交替参与的战争中，暴力的主要轴线始终在金沙萨与基加利政府之间。1996年，卢旺达军队首次入侵刚果，追击在两年前卢旺达种族灭绝中参与屠杀的武装组织；此后，卢旺达政府先后支持了该地区四次叛乱。其理由包括存在刚果境内卢旺达反政府武装的威胁（这一威胁自1996年以来已大幅下降），但其动机还包括建立缓冲区、获取自然资源，以及控制国内潜在政治挑战并为压制国内反对提供正当性。

2021年底，M23叛军在东刚果重新发动一系列攻击。该组织此前自2013年被击败后长期沉寂。这场随后的战争已导致数百万人流离失所。东非共同体（一个推动区域一体化的八国政府组织）试图调解冲突各方谈判并派遣干预部队；安哥拉政府代表非盟主持刚果与卢旺达之间的谈判；南部非洲发展共同体则派遣部队支援刚果军队。但所有这些努力均告失败，被刚果军队的低效与刚果及卢旺达政府的顽固态度所阻挠。同时，欧盟由于部分成员国希望维持与卡加梅的良好关系，始终无法就对卢旺达实施全面制裁或其他措施达成一致。

川普在2024年底再次当选时，外界一度认为冲突可能进一步恶化。北基伍省首府戈马在川普第二任期开始一周后便被M23占领，多数观察人士认为，卢旺达与M23选择在政府过渡期发动进攻，是因为此时美国关键官员尚未就位，无法迅速做出强力反应。然而，在职业外交官推动下（以及M23向一家美国拥有的锡矿推进之后），川普政府开始介入：2025年2月对卡加梅的一名重要顾问实施制裁，并在4月任命蒂芙尼·川普的岳父马萨德·布洛斯（Massad Boulos）为非洲事务高级顾问。布洛斯精通法语，曾在尼日利亚从事商业活动，很快组织刚果与卢旺达政府展开谈判，而卡塔尔则主办刚果政府与M23之间的磋商。布洛斯在任命后一周的介入，也对确保M23从锡矿周边撤军起到了关键作用，该矿随后被出售给一家阿联酋集团。

传统上，美国对刚果东部的政策由国家安全委员会主导的跨部门机制协调，参与机构包括国务院非洲事务局、财政部、情报机构、国际开发署，以及在某些情况下的国防部等部门，并吸纳大量职业外交官与地区专家。但川普政府绕开了这一流程。非洲政策的正式职责仍在国务卿马可·卢比奥（Marco Rubio）领导的国务院，但刚果—卢旺达—M23危机中的关键决策由布洛斯参与，而他在任命前并无政府经验。与美国其他中东与乌克兰问题特使类似，布洛斯的影响力并非来自制度职位，而是来自外界对其与总统亲密关系的认知，以及其在外交、商业与政治领域的跨界运作能力。

川普再次当选似乎可能加剧冲突。

缺乏正式政策流程在某些方面带来了迅速成果，这是以往美国政府未能实现的。外交官与财政部官员克服了来自五角大楼（其与卢旺达军队关系密切）以及亲卢旺达发展模式人士对制裁的常规阻力。布洛斯上任数周后，刚果与卢旺达外长签署联合声明，承诺结束战争。2025年6月，双方签署刚果—卢旺达和平协议（即卡加梅与齐塞克迪在12月华盛顿仪式上再次象征性签署的同一协议），结束敌对状态，处理卢旺达的安全关切，并规定卢旺达撤军。同年11月，卡塔尔斡旋达成一份框架协议，为刚果与M23之间的最终和平协议铺路。这些进展帮助遏制了卢旺达在战场上的快速推进。

软实力外交（Softball Diplomacy）

华盛顿也在和平谈判框架中对卢旺达政府施加了相当大的压力，并最近对卢旺达国防军及其多名高级军官、刚果前总统约瑟夫·卡比拉（Joseph Kabila）（金沙萨指控其协助M23），以及一家国有黄金精炼厂实施制裁。作为回应，M23及卢旺达军队已从部分地区撤军。然而，如果缺乏整体战略，仅靠施压不太可能终结冲突。卢旺达的撤军似乎主要是战术性的，而M23与刚果军队之间的战斗仍在持续。刚果军队在私人军事公司协助下，与M23都开始更多依赖无人机，而这些无人机也造成平民伤亡。今年3月，在戈马的一次无人机袭击中——该行动由金沙萨批准——错误地造成一名联合国儿童基金会人道主义工作人员死亡。

任何和平协议都需要双方作出让步。卢旺达及其M23盟友在多数领域具备对刚果军队的军事优势，在付出数百名士兵伤亡后，不太可能放弃相当于马里兰州规模的领土。然而，这正是刚果政府当前的立场：要求卢旺达在谈判开始前先放下武器。在这种强硬立场下，卢旺达很可能选择坚持，并等待——等待川普离任，或等待金沙萨陷入新的危机。华盛顿所提供的经济激励，也似乎未能说服卢旺达放弃其在刚果东部长期存在的安全、经济与政治利益追求。

相反，川普政府以美国经济利益为核心的策略，导致了一种不对称的施压模式：华盛顿在约束卢旺达行为的同时，却没有对刚果施加同等力度的压力。这种失衡可能鼓励金沙萨拒绝妥协，从而破坏实现持久和平所需的大交易结构，并创造条件，使刚果总统进一步巩固个人权力、削弱民主制度，推动威权化倾向。

这一最后的风险已愈发明显。2024年10月，齐塞克迪开始释放信号，表达修宪或更换宪法的意图，可能为寻求第三个任期铺路。自华盛顿对基加利实施新一轮制裁以来，齐塞克迪的执政联盟更积极推动宪法变更，并加强对反对派及批评者的打压。在私人谈话中，齐塞克迪政府成员并不掩饰其判断：他们认为川普会以获取刚果矿产及其他利益（例如同意接收被美国遣返的移民）为交换，接受齐塞克迪的第三任期。（第一批此类移民已于4月抵达金沙萨。）

川普政府已明确表示对民主与人权缺乏兴趣，但将刚果的威权化作为稳定保障的押注，反而会破坏其在谈判中优先追求的经济利益。缺乏问责的治理与金沙萨糟糕的制度状况将强化对政府的反对力量，而考虑到刚果安全体系的薄弱与分裂，这将尤为危险。美国对齐塞克迪的支持信号将传递一个信息：唯一能够将其罢免的方式是非法手段，从而促使温和反对派领导人与武装叛乱组织结盟或加入其中。

甚至无法确定，这种政策是否能为美国带来显著回报。华盛顿希望通过获取非洲矿产来降低对中国的依赖，而中国企业已经主导刚果工业、手工与小规模采矿。但即便美国在非洲的存在大幅扩张，也不太可能取代中国在当地的供应链。刚果超过三分之二的铜与钴出口流向中国；整个非洲超过一半的铝土矿、锰、钽与钨同样如此。由于工业产能高度集中在中国，供应链的下一环节——更高层级的精炼与制造——也主要由中国企业主导。

此外，川普政府碎片化的外交方式最终可能削弱美国在该地区的影响力。国务院的削弱与空心化仍在持续，对美国政策制定产生严重后果。非洲事务局在本届政府前16个月由一系列代理负责人领导，而美国在其驻非52个使馆中有39个没有正式大使，包括刚果与卢旺达驻地。

这种能力缺失已削弱美国开展复杂外交的能力，并导致政策不连贯。例如，自2025年底卢旺达升级在刚果的干预以来，华盛顿一方面宣布向卢旺达提供高达1.58亿美元的医疗援助计划，并签署民用核能战略合作备忘录，另一方面又对其实施制裁，从而削弱了制裁本身对基加利施加的压力。

长期博弈（THE LONG GAME）

打破以往各届政府对非洲事务处理方式的既有模式，本身并非坏事。约束卢旺达必须是解决M23危机的第一步；在这一点上，川普政府取得了一些进展。但川普方法的劣势如今开始压过其既有成果。像美国这样的超级大国所采取的临时性、不可预测外交政策，确实可能在短期内产生效果，但随着时间推移，各方都会进行适应与重新校准；一些驻基加利的西方外交官已经认为，卢旺达可能只是承受来自华盛顿的惩罚，同时等待川普离任或失去兴趣。即便两国达成和平协议，这场冲突的复杂性与根深蒂固性——涉及数十个武装团体——仍将需要一个全面、长期的和平计划。

美国在刚果推动商业外交取得成效的时间尺度是以年和十年计算，而非以月计算，因此美国必须采取更长期的战略。单方面主要向卢旺达施压、同时对刚果采取亲近姿态，并不能结束战争。华盛顿应当促使刚果停止寻求军事解决方案，在与M23的谈判中作出妥协，并遵守现行宪法中的任期限制。白宫可以利用制裁、签证限制以及高层政治信号来推动可持续和平，并保护刚果的民主制度——包括明确表态反对齐塞克迪连任第三任期，或任何试图在2028年任期结束后继续执政的行为。

目前，尽管有大量仪式、声明与合影，这场刚果冲突仍然处于僵局。各方都没有立即妥协的动机，而华盛顿在调停者与经济利益相关方之间角色平衡的做法，已经开始触及极限。更糟糕的是，美国在不必要地疏远传统伙伴（包括欧洲国家、南非以及联合国）的同时，使得协调政策变得更加困难，而这种协调在过去的和平进程中曾发挥重要作用。

最坏的情景是，美国在刚果的政策仅仅冻结了M23危机，同时刚果逐渐走向更强的威权化，而在将矿产供应链从中国多元化方面几乎毫无进展。一个缺乏长期战略目标的短期胜利，很快就会变得等同于没有胜利。