贸易、制裁和监管事务专家鲍勃·萨维奇（Bob Savic）昨天7月21日在《地缘政治情报服务》杂志发表标题为“矿产外交：不结盟者的崛起”的评论。他指出，矿产资源生产国正将七国集团和金砖国家的不足转化为自身的谈判筹码： 要点 七国集团和金砖国家都没有推行统一的关键矿产战略。 矿产资源生产国正让竞标各方彼此竞争。 资源民族主义正在推高成本和风险。
关键矿产——锂、钴、铜和稀土元素——的全球争夺战已经加剧了地缘政治竞争。人们很容易将七国集团和金砖国家视为两个具有凝聚力、彼此竞争的集团，认为双方都在推行一套完整的矿产战略。但这种看法具有误导性。 相反，我们所看到的是两个联系松散的行为体集合体，其内部矛盾、各自不同的国家利益以及战术上的随机应变，使任何一方都无法作为一个统一的外交机器发挥作用。 这种碎片化远非一种暂时性的缺陷，而是一种结构性特征。正是这种缺乏一致性的状况，为矿产资源丰富的生产国——尤其是非洲和拉丁美洲那些仍处于两大集团核心决策圈之外的国家——创造了巨大的外交回旋空间。 七国集团支离破碎的供应链韧性 在七国集团内部，矿产安全伙伴关系（Minerals Security Partnership，MSP）和欧盟《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act，CRMA）等倡议，体现了西方协调供应链韧性的努力。 矿产安全伙伴关系于2022年启动，汇集了十多个伙伴国家——包括美国、加拿大、澳大利亚、德国、日本和英国——其目标是促进对具有社会责任的采矿项目进行公共和私人投资。然而，矿产安全伙伴关系既不是一项条约，也不是一种融资机制。它只是一项政治宣言，缺乏集中预算、可执行目标以及争端解决框架。 每个成员国都保留着自身的外交政策优先事项、许可标准和发展融资机构。例如，华盛顿优先考虑对抗中国在矿产精炼领域的主导地位，东京则专注于确保电子产业所需的稀土供应，而柏林的重点则分散于非洲锂资源以及遵守欧盟人权尽职调查法律之间。 2024年通过的《关键原材料法案》在法律上更为健全——它为本土加工能力（达到年度消费量的10%）和供应多元化（任何一种战略原材料来自单一第三国的比例不得超过65%）设定了基准。然而，其实施却受到官僚体系碎片化的阻碍：欧盟委员会、成员国以及私营联合体之间的协调仍然是临时性的。 此外，《关键原材料法案》对“战略项目”的强调，也遭到了资源生产国的批评，认为它是一种单方面工具，在未提供对等市场准入或技术转让的情况下，强加欧洲标准。 无论是矿产安全伙伴关系还是《关键原材料法案》，都没有针对特定资源生产国提出统一的外交立场。相反，七国集团成员之间经常彼此竞争——例如，加拿大投资者在阿根廷锂矿项目中出价高于澳大利亚投资者，或者法国和德国的发展银行分别支持刚果民主共和国相互竞争的铁路走廊项目。 金砖国家的双边主义 另一方面，扩员后的金砖国家（现包括埃及、埃塞俄比亚、伊朗、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国，以及巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）经常被描绘成一个反西方的矿产联盟。然而，这里同样缺乏一致性。 最引人注目的金砖国家支持行动涉及的是双边安排，而非集体机制。俄罗斯与中国转向以人民币和卢布结算矿产贸易（绕开美元）具有重要意义，但这反映的是中俄趋同，而不是一种覆盖整个金砖国家的机制。 例如，印度仍然对中国在稀土加工领域的主导地位保持警惕，并继续通过以美元计价的合同，从澳大利亚和非洲采购资源。 作为金砖国家成员和铂族金属、锰的重要生产国，南非并未将其出口政策与新开发银行（NDB）的矿产贷款政策协调一致。事实上，新开发银行——最初被设想为与西方金融机构相抗衡——迄今仅批准了少数几个与采矿相关的基础设施贷款，而且这些贷款因缺乏环境和社会保障措施而受到批评，降低了它们对非洲东道国政府的吸引力。 金砖国家的扩员削弱了而不是深化了矿产外交：沙特阿拉伯的主权财富基金正通过西方合资企业投资刚果的钴资源，而阿拉伯联合酋长国则绕过金砖国家渠道，与欧盟分别签署了关键矿产谅解备忘录。 最能说明问题的是，金砖国家范围内既没有统一的关键矿产储备，也没有共同的关税政策，更没有关于何谓“战略矿产”的共同定义。俄罗斯主推来自其吞并地区的镍和锂；巴西寻求铌资源投资；中国则更倾向于将其精炼垄断地位置于任何多边框架之外。 因此，“金砖国家矿产外交”在很大程度上只是一个修辞性标签，用来概括一系列偶尔重叠、但更多时候彼此竞争的双边协议。 分而治之 七国集团内部和金砖国家内部的这种双重碎片化，造成了政治经济学家所称的“买方困境”：任何一方集团都无法可信地向资源生产国作出统一的融资、基础设施、技术或市场准入承诺。 对于智利、秘鲁、刚果民主共和国、赞比亚、津巴布韦、阿根廷和玻利维亚等国家而言，这创造了前所未有的外交空间。资源生产国不再被迫在一个铁板一块的“西方”和一个铁板一块的“东方”之间作出选择。相反，它们可以让七国集团和金砖国家的个别成员彼此竞争，从中争取让步，并在相互竞争的倡议之间灵活转换，而无需正式加入任何一方。 以锂资源丰富的玻利维亚为例。多年来，人们一直认为，该国必须在中国国有企业（提供开采技术，但环境保障有限）与欧洲财团（要求更高标准，但推进时间更慢）之间作出选择。 实际上，玻利维亚政府分别与俄罗斯铀一集团（Uranium One Group，俄罗斯国家原子能公司子公司）、中国CBC（由电池巨头宁德时代主导的财团）以及一家德阿合资企业签署了协议，各自在特许权使用费税率、本地精炼要求和争端解决机制等方面采用了不同条款。七国集团或金砖国家的任何倡议，都未能对这些平行谈判施加约束。 同样，拥有大量硬岩锂矿储量的津巴布韦，一方面吸引了中国投资者（建设了萨比星矿山）、英国矿业融资机构和阿联酋主权财富基金，另一方面也向俄罗斯和印度企业发放了勘探许可证。哈拉雷政府拒绝加入矿产安全伙伴关系（它认为该机制带有新殖民主义色彩）或任何以金砖国家为中心的矿产俱乐部，正是因为这种碎片化使其能够维持多重、非排他性的伙伴关系。 在拉丁美洲，安第斯地区的铜矿和锂矿带已经成为这种战略性不结盟的试验场。智利于2023年公布的《国家锂战略》明确欢迎任何接受国家对精炼和定价实行控制的国家或私营实体参与。尽管美国一直将矿产安全伙伴关系作为“友岸外包”的载体加以推动，但智利官员指出，没有任何一个矿产安全伙伴关系成员能够提供一揽子综合方案，将下游技术（阴极材料生产）、能源基础设施（用于精炼的绿色氢能）以及盐湖卤水提取专利转让结合起来。 中国通过“一带一路”倡议提供基础设施，但不提供专利转让；俄罗斯提供采矿设备，却缺乏投资资本；欧盟的《关键原材料法案》提供市场准入，但要求严格的尽职调查，而许多智利中小企业无力承担相关成本。由于始终置身于任何集团之外，智利得以按照自己的条件作出决定：因此，2022年，它授予了两份运营合同——一份授予中国企业集团比亚迪，另一份授予一家智利本地企业，同时拒绝了包括美国和本国竞标者在内的多家大型成熟锂业企业。 巴西占据着一个尤其值得关注的位置，因为它既是重要的资源生产国，又是金砖国家成员。巴西并非只是一个统一金砖国家战略的一部分，而是经常根据自身国家发展优先事项采取行动。它与中国保持广泛的经济联系，同时也寻求来自西方伙伴的投资和技术合作。这种双重参与表明，即便是正式属于某一集团的国家，也能够拒绝排他性结盟。 刚果民主共和国的钴产业展示了一个更复杂的案例，即碎片化如何创造谈判筹码。该国的钴产业历来由中国拥有的矿业公司（洛阳钼业、华友钴业）主导，但最近已与美国支持的矿产安全伙伴关系融资与基础设施网络签署了一系列联合开发协议。 然而，由于矿产安全伙伴关系没有专门的基金，这些协议依赖于美国国际开发金融公司（DFC）、英国国际投资公司以及加拿大出口发展局分别作出的承诺，而各方拥有不同的治理标准和资金拨付时间表。 金沙萨政府利用了这种碎片化方式，对其2018年《矿业法》进行了重要修订，扩大国家对战略矿产和储备矿产的控制权，同时扩大暂停或撤销许可证的权力，并提高违法处罚力度——与此同时，西方和中国竞标者正激烈争夺与采矿相关的物流合同，而这些备受争议的改革可能会对这些合同造成重大影响。 与此同时，毗邻刚果民主共和国且铜资源丰富的赞比亚，已经根据《关键原材料法案》的“战略伙伴关系”框架与欧盟签署了一份谅解备忘录，同时加入了洛比托走廊项目（由七国集团“全球基础设施与投资伙伴关系”支持），并且还在与中国人民银行就铜销售双边货币互换进行谈判。如果七国集团或金砖国家任何一方真正作为一个协调一致的集团运作，这种相互重叠的合作关系都是不可能出现的。 最大限度发挥资源杠杆作用 然而，这种碎片化对资源生产国而言并非没有风险。缺乏统一买方意味着，不同合同中的矿产价格和投资条款差异很大，使资金雄厚的企业——尤其是中国企业——能够利用西方各方支离破碎的竞标之间的差异进行套利。 此外，由于七国集团和金砖国家都尚未建立统一各自发展融资计划的机制，资源生产国经常发现，一家七国集团国家开发银行作出的承诺，会被另一个七国集团国家的出口信贷机构向竞争性采矿项目提供条件更优惠的贷款所削弱。其结果是环境和劳工标准竞相降低，而资源生产国难以对此加以监管。 需求端的波动也给矿产资源生产国造成了严重的经济冲击。由于采矿需要大量前期投资，当全球需求突然降温时，供应无法迅速作出调整。这造成了严重的市场供过于求，并经常导致依赖出口的经济体预算崩溃、矿山突然关闭以及大规模裁员。2023年至2024年灾难性的镍价暴跌，就是这种波动性的典型案例。 总体而言，当今的矿产外交并非一场两极竞争，而是一团多极混乱。七国集团无法协调其成员相互竞争的产业战略，而扩员后的金砖国家也无法将其构成各异的成员转变成一个统一的谈判单位。对于非洲和拉丁美洲的资源生产国而言，这种全球治理的失败可能会成为一种机会，可以称之为“通过碎片化实现矿产主权”。 它们可以同时考虑矿产安全伙伴关系参与国和金砖国家成员提出的方案，制定自己的加工要求，并拒绝加入任何要求排他性的集团。在七国集团建立一个集中化矿产基金，并对从伙伴国家采购作出具有约束力的规定之前，或者在金砖国家为战略矿产建立共同对外关税和投资准则之前，目前的混乱局面将会持续。 而这种混乱，矛盾的是，恰恰是那些坐拥世界未来电池金属资源的国家保持谈判杠杆的最佳保障。竞争是真实存在的，但竞争者并不协调一致——而权力恰恰就存在于此。 事态发展的可能性 更有可能：战术性不结盟带来渐进收益，“轻度”资源民族主义 七国集团和金砖国家都不会形成足够协调一致或占据主导地位的矿产战略，以将对方排除在关键资源生产地区之外。 相反，以矿产安全伙伴关系和欧盟《关键原材料法案》为代表的西方主导倡议，与金砖国家相关的融资和贸易安排之间的竞争将会持续。非洲和拉丁美洲的资源生产国利用这种竞争，使投资伙伴多元化，争取更有利的金融条款，并获得本地加工、基础设施建设和技术转让方面的承诺。 然而，收益并不均衡。那些制度相对稳定、监管框架明确且资源禀赋丰富的国家，最有可能从中获益。智利、巴西、纳米比亚和博茨瓦纳等国可能尤其有利于利用外部竞争，而面临治理挑战的国家则可能难以将地缘政治关注转化为长期发展收益。在这种情景下，资源生产国获得的谈判能力将高于以往的大宗商品周期，但它们并不会从根本上重塑全球矿产价值链的结构。 由此形成的是一种充满高度摩擦的“轻度”资源民族主义环境，对采矿业经营者产生负面影响。随着东道国频繁重写财务条款、削弱稳定条款，并在价格飙升时征收暴利税，企业面临合同波动。 为了强制推动国内工业化，政府要求一定程度的本地加工，同时征收出口关税并规定国内供应配额。此外，严格的本地含量规定迫使企业从国内供应商处采购，并限制外籍员工人数。 对于投资者而言，这会因当地基础设施薄弱而大幅推高资本支出，增加资产搁浅风险，提高资本成本，并引发代价高昂的国际法律仲裁。 同样可能：资源生产国获得重大杠杆，“重度”资源民族主义 在上述动态之外，一种更为强烈的“重度”资源民族主义也很可能同时出现在其他经济体和行业之中。在这种情景下，两种矿产外交模式之间不断加剧的竞争，显著增强了资源生产国的谈判地位。资源生产国政府协调政策，建立地区性矿产联盟，并越来越坚持实行国内增值加工、合资经营以及本地含量要求。 持续增长的需求与碎片化的外部竞争相结合，使资源生产国能够从开采和加工中获取更大份额的价值。非洲和拉丁美洲各国政府在利用相互竞争的投资方案实现工业发展目标方面变得更加有效。 尽管外国资本仍然至关重要，但资源生产国对合作条款拥有更大控制权，并成功超越其作为原材料出口国的传统角色。 这种“重度”资源民族主义会给外国矿业投资者带来若干重大后果。正如该行业已经看到的那样，印度尼西亚、津巴布韦和刚果民主共和国等国禁止原矿出口，迫使投资者建设成本高昂的国内精炼厂。 各国政府还将大幅提高关税，这一点已经体现在印度尼西亚将镍矿特许权使用费最高提高至浮动的19%，以及哈萨克斯坦引入双重挂钩的累进税制。此外，在官僚化的国家体制、环境许可和本地含量配额之间周旋，将大幅拖延项目进度，从而令厌恶风险的初级勘探企业望而却步。 最后，各国将强制要求转让股权——例如印度尼西亚要求企业在10年内实现51%的本国持股比例，智利要求新锂矿项目由国家持有多数股权，以及刚果民主共和国拟议中的《矿业法》修订主张总体上加强国家对战略矿产的控制。 总体而言，这些障碍会产生明显的寒蝉效应，推高资本成本，并使国家支持的企业集团处于有利地位。 可能性最低：卡特尔化与集团控制 对于资源生产国而言，最极端的结果——建立一个类似石油输出国组织的正式关键矿产卡特尔，使其能够设定价格和产量上限——最不可能发生。 关键矿产卡特尔将严重破坏全球清洁能源市场的稳定。通过设定产量上限和固定价格，该卡特尔将导致电池和电子产品制造商的成本突然飙升。 这种高度波动将加速需求萎缩，迫使西方企业迅速采用更便宜的替代材料、缩减产量或转向再生材料。 对于投资者而言，这种市场干预会带来极端风险。由于担忧资源民族主义、资产征收和供应突然中断，资本将撤离不稳定的采矿地区。 矿业股票将因现金流不可预测而遭受打击，而可再生能源基金则会面临项目严重延误和利润率下降。最终，卡特尔的价格操纵将推动资本流向国内勘探和合成替代品，使原有采矿项目资金不足。 买方之间现有的碎片化将使这种卡特尔化更加困难，而不是更加容易，因为资源生产国需要在面对各不相同的买方需求时，就供应纪律达成一致。此外，七国集团和金砖国家成员都会通过定向投资替代矿山、回收技术或替代材料，积极破坏任何卡特尔。 尽管个别资源生产国将在近期继续保有回旋空间，但鉴于目前资本、技术和地缘政治忠诚分散，权力从根本上转向资源生产国集团的情况仍不太可能出现。
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