大西洋理事会地缘经济中心经济治国倡议副主任玛娅·尼古拉泽（Maia Nikoladze）星期一7月27日下午在《大西洋理事会网站》发表评论，讨论最新美国制裁法案对被制裁国家的影响, 邀君一读：

要点摘要

• 如果获得通过，《制裁俄罗斯法案》还将影响目前与俄罗斯保持贸易往来的多个主要国家，美国在制定政策时应将这些影响纳入考量。
• 作为俄罗斯原油第二大买家，印度很可能依据该法案面临更高的美国关税。中国也将如此，并且很可能采取反制措施。
• 但按照美国总统的要求，将伊朗纳入法案，象征意义可能大于实际意义。

由已故美国联邦参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）倡导、获得两党支持的《制裁俄罗斯法案》，目前正在国会获得新的推动力，已有六十多位美国参议员共同签署支持最新修订版本。该法案旨在通过对俄罗斯能源和金融部门实施更严厉的制裁，削弱克里姆林宫的石油收入。它还将对俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）及其他俄罗斯高级官员实施额外制裁。但如果法案获得通过，它还将影响目前与俄罗斯保持贸易往来的多个主要国家，而这些影响应当被纳入美国政策规划之中。

《制裁俄罗斯法案》目前进展如何

参议院最新版本法案加入了几项值得关注的新内容，旨在增强法案效力。首先，它纳入了两党共同提出的《影子船队制裁法案》。这一新增内容表明，参议院有意针对俄罗斯石油运输所依赖的整个机制采取行动。同样重要的是，最新法案还新增了两项授权：

第一，它允许美国贸易代表对俄罗斯石油和天然气前五大进口国征收最高100%的关税（低于此前提议的500%）。

第二，它授权白宫在提供国家安全理由并完成相关认证后，可以豁免制裁。

法案重新获得推动力，既体现了林赛·格雷厄姆长期以来在推动对俄制裁方面所发挥的领导作用，也反映出两党广泛支持，以及国会与白宫之间更加一致的立场。与此同时，俄罗斯正因乌克兰持续打击其能源基础设施而承受越来越大的经济压力，因此这一时机也具有特殊意义。

法案新增授权，允许对俄罗斯石油和天然气的主要购买国征收关税，这是一次重要更新，但具体实施仍需要谨慎把握。最大的风险或许在于，广泛征收关税之后又大量给予豁免或撤销措施，从而削弱关税本身的可信度和实际效果。

按照目前文本，法案将适用于法案生效前十二个月内俄罗斯石油和天然气的五大进口国。虽然最终名单将在届时确定，但中国和印度一直稳居俄罗斯石油的前两大进口国。虽然媒体报道称，斯洛伐克、匈牙利和阿塞拜疆将构成另外三个国家，但标普全球以及能源与清洁空气研究中心等机构的数据，一直将土耳其列为第三大进口国。因此，用于确定俄罗斯石油和天然气五大买家的统计方法及数据来源，仍有待进一步明确。

该法案将对俄罗斯意味着什么

如果法案获得通过，参议院版本将要求美国总统在法案生效后三十天内，对某些与俄罗斯政府有关联的金融机构实施强制性制裁。尽管俄罗斯许多主要金融机构和能源企业已经受到美国制裁，但该法案的主要影响，将在于把更多制裁措施正式写入法律，使未来任何一届政府都更难单方面取消这些制裁。

目前，随着石油收入下降以及财政赤字扩大，俄罗斯已经处于较为脆弱的境地。今年5月以来，乌克兰对俄罗斯能源基础设施的袭击不断升级，主要目标是炼油厂及其他加工设施。这些袭击扰乱了炼油作业，并导致俄罗斯石油产量下降。作为回应，俄罗斯加快了原油出口，但由于需求疲软，越来越多的原油滞留海上。截至7月初，估计约有1.37亿桶原油处于海上储存状态，大量油轮集中停泊在埃及和新加坡附近海域。

因此，现在正是借助国会力量进一步巩固对俄罗斯制裁体系的有利时机。然而，该法案能否真正发挥作用，将取决于制裁执行力度是否进一步加强，以及中东能源供应是否保持稳定，因为这对于限制亚洲市场对俄罗斯原油的需求至关重要。

印度需要寻找替代原油供应来源

根据大多数估计，印度目前是俄罗斯原油第二大买家。如果该法案获得通过，除非印度大幅削减俄罗斯原油进口，否则很可能将面临更高的美国关税。这并非华盛顿首次利用关税向新德里施压，迫使其减少俄罗斯石油进口。虽然川普政府于2025年4月对印度加征关税，使双边关系趋于紧张，但真正促使印度炼油企业转向中东寻找替代原油供应的，是美国于2025年10月对俄罗斯石油公司和卢克石油公司实施的制裁。

今年2月，美国总统唐纳德·川普（Donald Trump）与印度总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）达成协议，在印度承诺减少购买俄罗斯石油后，美国将对印度进口商品征收的关税由50%降至18%。然而，仅仅数周之后，伊朗冲突爆发以及霍尔木兹海峡关闭，限制了海湾地区石油和天然气出口，使这一供应多元化计划受到干扰。随后，印度重新增加了俄罗斯原油采购，并寻求美国给予制裁豁免，其中数项获得批准，使俄罗斯石油再次占据印度市场的重要份额。

如果中东供应国希望重新夺回印度及其他亚洲市场失去的市场份额，它们需要在短期内实现霍尔木兹海峡重新开放，并从长期来看建设替代运输路线，以增强供应韧性。否则，印度将在维护能源安全与应对美国关税风险之间面临艰难权衡，并可能再次寻求豁免和例外待遇。

值得注意的是，近期有报道称，印度可能正将利用俄罗斯原油炼制的成品油重新出口回俄罗斯，而俄罗斯目前正面临燃料短缺、运输成本上升以及通胀压力。满足国内能源需求、确保燃料价格可负担，或许可以成为印度获得制裁豁免的合理理由，但这一理由显然并不适用于向俄罗斯市场重新出口成品油。这些交易和运输活动值得进一步审查，而任何并非印度国内需求所必需的成品油，都应转向俄罗斯以外的市场。华盛顿应评估是否有必要采取进一步外交接触或追加制裁措施。

中国很可能会以反制措施回应美国的关税威胁

中国对美国进一步加征关税的反应，很可能不同于印度。在川普于2025年4月推出“解放日”关税之后，北京对七种重稀土元素实施出口管制，给美国和欧洲的国防及先进技术供应链带来了巨大冲击。2025年10月9日，北京又推出第二轮限制措施，对另外五种稀土元素以及若干相关技术和设备实施出口限制。对此，华盛顿回应，对中国进口商品征收100%的关税，并进一步扩大对敏感技术的出口管制。虽然川普与中国国家主席习近平（Xi Jinping）于10月底达成为期一年的贸易休战协议，但双方许多深层次贸易矛盾依然存在，因此，如果关税再次升级，中国进一步采取报复措施的可能性很大。

目前的《制裁俄罗斯法案》将授权川普政府以国家安全为由，如果中国继续购买俄罗斯石油，便可对中国进口商品征收最高100%的关税。这种做法的逻辑，是认为关税能够迫使中国减少进口俄罗斯能源。然而，近年来美中贸易争端表明，结果很可能并非如此。此前美国不断升级关税，引发的是中国采取反制措施，并最终进入谈判，而不是北京行为发生明显改变。新的风险在于，对中国采取新措施将形成一种北京不会满足、反而会进行报复的预期，最终使美国不得不在降低关税与承担贸易对抗成本之间作出选择。

将伊朗纳入法案几乎不会产生实际效果

就在过去一周，川普要求将伊朗纳入《制裁俄罗斯法案》，据报道，参议院正准备推进这一修改。由于伊朗数十年来已经受到美国广泛的法定制裁，因此，这一新增内容很可能更多只是象征意义，而非实质性措施。虽然该提案的具体内容未来几天才会公布，但如果其中包括针对伊朗石油购买国实施次级关税，那么它将在执行过程中面临与针对俄罗斯石油措施几乎相同的挑战，尤其考虑到中国购买了伊朗绝大多数原油出口。

一种更加有效的做法，是加强现有对伊朗制裁的执行力度，并继续打击帮助德黑兰通过香港等不同司法辖区洗白石油收入的影子银行网络。

“我的希望是通过外交结束这场战争。我们对普京（Putin）拥有的筹码越多，就越有利。”林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham）在去世前不久访问乌克兰时曾这样表示。如果《制裁俄罗斯法案》获得通过并签署成为法律，它很可能会在俄罗斯正面临战场挫折之际，为美国增加更多对俄施压筹码。然而，这些筹码是否足以改变克里姆林宫的立场，最终取决于美国不仅如何影响俄罗斯，更取决于其在多大程度上真正执行新的和现有的制裁措施。