詹姆斯·杰伊·卡拉法诺（James Jay Carafano）是美国国家安全与外交政策挑战领域的权威专家，曾任总部位于华盛顿的传统基金会（Heritage Foundation）负责外交与防务政策研究的副总裁，以及凯瑟琳与谢尔比·卡洛姆·戴维斯国际研究所（Kathryn and Shelby Cullom Davis Institute for International Studies）所长。近日，卡拉法诺先生在《地缘政治情报服务》杂志发文指出，无论谁赢得下一届总统选举，都将接手一个已经为全球竞争而重建的美国国务院，盛赞国务卿卢比奥在川普总统领导下对美国国务院的改造：

简而言之

• 内阁主要官员日益主导国务院政策

• 大使职位被作为政策工具，而非常规任命

• 未来的总统将保留川普重组措施中的大部分内容

改造美国国务院（相当于许多国家的外交部），是唐纳德·川普总统第二届政府最具深远影响的重组行动之一。围绕其做法的争论反映了华盛顿深刻而且不断扩大的党派分歧，却掩盖了一个更重要的问题：从长远来看，这一转型对于把外交作为国家力量工具意味着什么。未来的美国总统，无论是民主党人还是共和党人，都很可能会发现，他们所接手的国务院能够更充分地执行其外交政策，并且更有能力以一体化方式与包括经济机构和军方在内的其他国家力量要素协同工作。

风暴中心

总统重塑外交政策的努力在华盛顿内部引发了广泛争议，在一些外国首都也成为令人担忧的问题。2026年5月，美国全国公共广播电台的一篇报道记录了美国外交部门出现的一波人员离职潮，并将其部分归因于该报道所谓美国外交政策“新近出现的咄咄逼人的政治化”。领导美国外交人员协会的前职业外交官约翰·丁克尔曼（John Dinkelman）估计，外交人员队伍已经缩减了20%或更多。

总统任期开始18个月后，195个大使职位中有107个仍然空缺，空缺率接近55%，而川普第一任期进行到这一阶段时，这一比例约为22%。据政府的批评者称，专业人员大量离职、使馆人手不足以及政治干预结合在一起，削弱了美国外交的有效性。

与此同时，国务卿马尔科·鲁比奥（Marco Rubio）被广泛认为是本届政府中最有权力、最有效率的内阁官员之一。这场改革的支持者认为，进行转型是必要的，因为必须克服来自一个他们认为根深蒂固而且具有压倒性党派倾向的工作人员群体的体制性阻力——这个群体不愿支持总统的政策议程，也不适合应对现代外交在非法移民、能源以及中国全球影响力等问题上的挑战。推动变革的压力远比党派争吵更加深刻。

亲历创制

国务院从来都不是一个静止不变的机构。深刻的地缘政治转型始终是重大改革的催化剂。

战后时期

在第二次世界大战期间及战后，随着新人员、新任务的增加以及美国利益的扩展，国务院从一个沉寂的传统外交工具转变为充满活力的国家力量臂膀，通过对外援助、多边外交、贸易和信息行动扩大美国的影响力。冷战赋予它一项与美国的全球利益和责任相匹配的全球使命。在包括战时外交官、退伍军人以及被吸引投身公共服务的一代美国人在内的新一代领导力量的注入下，国务院被重新塑造。哈里·杜鲁门总统任内的国务卿迪安·艾奇逊（Dean Acheson）将自己回忆那段岁月的著作命名为《亲历创制》。

冷战后时期

苏联解体标志着第二次重大转型，因为美国人开始努力解决如何在一个新时代发挥影响力的问题。冷战期间，美国两大政党在地域和意识形态上都更加多元。到了20世纪90年代，这种情况开始改变。共和党变得更加一贯地保守，而民主党则变得更加自由派。这对国务院产生了深远影响。

保守派开始对政府机构以及多国和国际政府组织持怀疑态度。自由派拥护行政政府，并逐渐在包括国务院在内的许多机构的普通工作人员中占据主导地位。因此，在现代，国务院大多数雇员的政治归属都以民主党占压倒性多数。

另一个重要转变，是国家安全委员会工作人员以及国家安全顾问崛起，成为政府内部一个独立而具有影响力的政策力量，并经常在外交与国家安全政策影响力方面与国防部长和国务卿展开竞争。全球信息革命进一步加剧了这一挑战，迫使外交运作方式进行重大调整。例如，随着世界各国领导人实际上已经能够在全球范围内获取信息并彼此直接联系，大使馆在提供建议和制定政策方面所发挥的关键作用大大降低。

在实际运作中，越来越形成了两个国务院：一个是国务卿及其直接办公室，在华盛顿以及与外国领导人的交往中争夺权力；另一个则是作为体制存在的国务院，它对于国家利益和优先事项有着自己根深蒂固的看法。在民主党政府执政期间，这一机构与国务卿之间始终更加协调一致，摩擦也更少。

事实

政治任命人员出任美国大使

唐纳德·川普第二任期开始18个月后，获得确认并正在任职的大使中，超过90%是政治任命人员，而不是职业外交官。

冷战后时代的外交权力也变得更加分散。信息和对外援助部门被剥离出去；非政府组织和国际组织的作用大幅扩大。一种观点认为，外交政策应当严格遵循国家利益；另一种观点则认为，各机构应当更加独立和客观，以服务于公共利益。这两种观点之间的紧张关系日益加剧。机构内部日益严重的党派化以及缺乏有效监督，经常导致其活动和优先事项与自由派政治目标更加紧密地保持一致。川普政府认为，其中一些活动造成了严重的欺诈、浪费以及对政府资金和政府活动的滥用，不过，这一问题的规模以及纠正措施的合法性目前都在国会和法院受到争议。

在一个竞争日益激烈、日益复杂的冷战后世界，外交政策、国家安全和经济安全问题变得更加复杂。要求改善跨部门或全政府运作的呼声越来越高，希望在国家安全委员会的协调之外，对国家影响力的各种要素进行更加复杂精细的整合。尽管每一届政府都承认跨政府运作的必要性，但没有一届政府成功建立起重大或持久的制度改革。

单极时代之后

现代外交中的许多动荡都被归因于川普及其团队。更深层的推动因素是全球竞争需求的变化，尤其是来自中国的巨大压力，以及来自多方面日益频繁的政治战、经济战和混合战争手段。对于同步协调和整合运用国家力量的需求日益增长，特别是在国家安全和经济安全问题上，这也发挥了作用。

外交的范围正在发生变化，一些在30年前还属于科幻小说范畴的问题——例如量子计算、人工智能以及轨道制造——如今已经成为议程中最重要的问题。尽管批评者和支持者都经常把川普描述为正在向“深层政府”开战，但这种描述并不完整。更具深远影响的工程，是发动一场外交事务革命，以满足现代需求。

通过重新回归“一个国务院”的模式，未来的机构将能够更加有效地运用美国的国家力量。

结构性改革

如果这场重组既是出于必要性，也是为了寻求政治控制，那么其中很大一部分将在政府更迭之后继续存在。以下是最有可能持续下去的改革领域。

重新整合信息和对外援助： 全球竞争将迫使援助和信息重新成为更有针对性的政策工具，而不是像冷战结束后那样成为其自身的目的。

在多国和国际机构中聚焦国家政策： 尤其是，中国试图夺取国际机构的领导权，以及把一些组织武器化的努力（例如把联合国人权理事会作为开展反以色列运动的平台），将使美国越来越难以用公共利益作为支持这些组织的理由。

监督以及对透明度的要求： 选民将希望两党解决过去系统性的滥用问题，并将坚持要求政府成为纳税人资金更加称职的管理者。

大使任命政策： 外交使团的运作并不需要一名政治任命的大使；代办可以负责管理外交使团。川普总统在提名问题上的战略反映了一种日益发展的趋势：他不再认为按照惯例填补大使职位是一种义务，而是把大使职位当作政策工具。这种模式将成为现代惯例。在未来的政府中，确保政治任命人员与职业外交官任命之间的平衡，将被视为不那么重要。

内阁主导的政府： 与其依赖国家安全委员会或者制度性和跨部门改革，可以预期川普的继任者将会遵循川普模式——利用其内阁官员团队作为推动行动和一体化政策的主导力量。

事态发展的可能性

更有可能：这些变化得以延续

川普总统建立的结构和政策很可能会延续下去，因为它们解决了每一位未来总统都将面对的一个问题。一个听命于白宫、已经吸收信息和援助职能、并通过内阁主要官员开展工作的国务院，将为应对高度激烈的竞争做好更充分的准备，也更有能力以一体化方式开展工作。

通过重新回归“一个国务院”的模式——专注于执行国家政策，同时拥有范围更广、更加切合现实需要的职责——未来的机构将能够更加有效地运用美国的国家力量。

可能性较低：部分恢复原状

逆转川普改革这一情景的基础，是国务院能力下降。如果未来某场危机被归因于人员减少或者（被认为）缺乏专业知识，继任者可能会恢复一个独立的发展机构，重新实行必须填补大使职位的惯例，或者撤回其他措施。目前的这些变化，没有任何一项在法律上是不可逆转的。