芭芭拉·C·马修斯（Barbara C. Matthews）是大西洋理事会地缘经济中心非常驻高级研究员。她曾任美国财政部官员，同时还是百思迈战略公司的首席执行官兼创始人，该公司利用公共政策语言自动生成结构化文本和量化数据。马修斯女士今日8月28日下午在《大西洋理事会网站》发表的这篇评论，为美国在今年底的二十国集团 (G20)峰会献策，请君一阅： 暑假结束了。华盛顿再次伸手去拿经济治国方略工具箱里的“大棒”，从与加拿大不断升级的关税争端，到针对仍然与伊朗进行贸易的国家实施次级经济制裁。 随着各国央行行长在蒂顿山脉脚下举行会议，以及二十国集团财政部长准备于本月底在蓝岭山脉附近聚会，地缘经济紧张局势似乎即将升级。他们议程上最大的挑战之一，单靠关税或制裁无法解决：如何应对主要源自中国的全球失衡。 要在不引发更广泛经济动荡的情况下扭转中国造成的全球失衡并非易事。好消息是：美国、七国集团以及其他国家在总体目标上意见一致，并且正在多个相互重叠的多边框架下推进彼此互补的倡议。但是，要想取得成功，除了与关税有关的“大棒”之外，还必须动用经济治国方略工具箱中的积极手段——“胡萝卜”。 优惠关税税率、出口信贷、监管豁免以及其他工具，有望推动贸易伙伴之间实现互利的经济增长。事实上，在过去一年里，双边和多边贸易协议增加的速度至少与惩罚性关税一样快。它们指出了一条更具建设性的道路，可以实现供应链多元化，并重新平衡地缘经济力量。 如何降低风险而不制造动荡 美国及其伙伴如何降低对中国的风险，以及北京如何作出反应，可能有助于塑造二十一世纪的地缘政治力量平衡。北京似乎已经把协调一致推动供应链多元化的努力视为对其出口导向型经济增长模式的威胁。 因此，首要任务必须是在使世界最大经济体的经济利益保持一致的同时，最大限度降低全球失衡无序逆转或者各国采取相互破坏性经济自救措施的风险。作为讨论地缘经济问题的主要多边论坛，也是少数能够让美国和中国领导人坐到一起的场合之一，二十国集团可以发挥重要作用。其成员必须继续把注意力集中在那些能够超越单届选举授权周期的战略优先事项上。 有三种机制可以帮助政策制定者维持这种专注。 第一，区分结构性差异与贸易战 并非每一场贸易冲突都是贸易战。不断升级的美加关税冲突确实是一场双边贸易战。美国—墨西哥—加拿大协定以及二十国集团讨论等多边结构无法化解这种局面。相比之下，与中国之间的战略经济政策差异属于结构性问题，并且影响整个全球经济中的市场和贸易伙伴。 中国由国家支持的增长模式与当前全球经济赖以运行的基础并不相容。中国并不认同七国集团关于完全由私营部门行为体展开健康竞争的承诺。尤其是，几十年来的产业政策造成了产能过剩和出口依赖，在国内需求无法跟上供应增长的情况下，迫使中国企业到全球市场寻找增长。 这些结构性差异有助于解释，为什么世界各地如此多的政策制定者都赞同川普政府的看法，即布雷顿森林体系已经不再适合当前需要。它们也有助于解释七国集团为什么越来越愿意取得关键矿产企业的政府股权。 把中国挑战描述为一场贸易战，会毫无必要地加剧地缘战略紧张局势，并制造一种错误印象，仿佛关税、出口限制或贸易融资等贸易政策工具能够迅速解决问题。在这种背景下，如果无法迅速取得“胜利”，就会同时增加两种风险：选民反弹和造成动荡的经济断裂。 第二，使利益保持一致 如果中国造成的全球失衡以无序方式逆转，将给中国及其贸易伙伴双方都带来风险。七国集团内部已经形成广泛共识，即有必要推动供应链摆脱对中国的依赖——从制药到关键矿产均是如此。政策制定者近一年来一直在采取多边行动。其中有三个显著的成功案例： 今年早些时候获得欧洲议会批准的特恩贝里协议，在一个发生重大变化的时期，为跨大西洋经济关系带来了更大的确定性和稳定性。 由美国主导的“硅和平”倡议承诺，通过使五十四个伙伴加速获得先进技术和出口信贷，来抗衡北京在关键矿产领域的主导地位。美国还可能要求这些伙伴放弃与中国达成类似安排。 欧洲联盟、加拿大和日本也开始转向双边经济与投资伙伴关系。2026年七国集团关于关键矿产供应链的联合声明明确支持把多边协议作为打造多元化供应链的首选框架。
正如我在2024年所主张的那样，这些政策选择是可以理解的。世界贸易组织陷入僵局，不应阻止志同道合的国家在高优先级领域推进贸易自由化。 平衡全球经济，需要二十国集团政策制定者投入政治资本，使中国的增长利益与一个更加多元化的全球经济保持一致。 第三，阐明利益 降低供应链中的集中风险，最初可能不会受到中国欢迎。北京的政策制定者认识到，其成功的出口导向型增长模式制造了不受欢迎的脆弱性，使中国容易遭受外部胁迫。与此同时，他们也清楚，其他国家对中国市场和供应链的依赖能够为北京提供杠杆。因此，供应链多元化可能被视为对中国日益上升的地缘经济地位，甚至可能对其经济增长构成威胁。 但是，减少对中国不健康的依赖并不一定会对这个国家构成生存性威胁。具有讽刺意味的是，供应链多元化也可能与中国的其他战略目标保持一致。北京推动一系列发展中国家加快增长，其中大多数位于全球南方。它还一贯回避承担美国式全球领导角色及其相应责任。中国不能两者兼得。它不可能一方面成为世界唯一的关键矿产供应国，另一方面又推动建立多极秩序。 南半球以及赤道附近的国家目前拥有一个独特机会，可以通过增加国内生产和先进制造业来加快经济和技术进步，而这些活动可以得到七国集团慷慨的出口信贷以及多边开发银行融资支持。“硅和平”等多边贸易和投资协议可能推动这些国家实现显著的经济增长。中国也可以从这些趋势中受益。全球对先进计算及其他技术的需求可能为新的供应商创造空间，而不必然以牺牲中国产量为代价，同时还能支持全球经济增长。 二十国集团的机会 面对跨世代挑战的领导人，如果能够清楚阐明某项政策优先事项带来的利益，就更有可能取得成功。仅仅强调负面后果，不足以维持结构性政策转变，更不用说为对手改变政策创造激励。失败的代价可能非常高；如果多年期战略政策无法明确说明其带来的利益，往往会在选举中遭遇挫败。 未来十年，如果美国及其盟国要成功运用积极的经济治国方略，就必须清楚说明出口信贷、监管优惠、更低关税以及关税豁免能够给国内和伙伴国带来哪些具体利益。整个供应链都可以由此实现经济增长并创造就业。 “硅和平”为如何推广经济治国方略工具箱中的“胡萝卜”提供了一个很好的模板，因为它承诺向供应链伙伴提供各不相同但彼此互补的利益，例如进入供应链、增加投资或者开展基础设施合作。即使中国并非主导性供应商，在这一领域加强并加速合作所带来的积极地缘经济收益，仍然具有强大的吸引力。 二十国集团的非正式结构原本就是为了提供一个灵活框架，用于讨论全球失衡和金融脆弱性。它是少数能够把世界最大经济体聚集在一起，进行艰难地缘经济对话的论坛之一。因此，二十国集团是运用经济治国方略积极工具的最佳论坛，可以在不破坏中国经济的情况下，支持供应链实现远离北京的多元化。
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