查德·P·鮑恩（Chad P. Bown）是彼得森國際經濟研究所雷金納德·瓊斯高級研究員，也是《如何贏得貿易戰：焦慮全球經濟中的樂觀指南》一書的合著者。鮑恩先生近日就美國與加拿大打貿易戰在《外交事務》雜誌發表評論，強調美國需要鄰國協助對抗中國：

2025年10月下旬，由於意外出現零部件短缺，汽車製造商本田不得不無限期關閉一家生產運動型多用途車的墨西哥工廠。2000多英里之外的加拿大，本田還不得不把廣受歡迎的思域車型產量削減一半。這場短缺令整個北美的企業陷入恐慌。斯泰蘭蒂斯成立了一個“作戰室”來監控關鍵零部件的供應情況，而福特則開始追蹤庫存耗盡日期。如果零部件短缺的影響沿着與美國供應鏈高度整合的生產網絡擴散，墨西哥和加拿大數十萬個就業崗位都將面臨風險。本田後來報告稱，這一事件造成的生產相關損失約為3億美元。

原因是一項簡單但經過蓄意設計的中國政策。北京突然禁止全球出口由安世半導體生產的半導體，這是一家鮮為人知的中國公司，其零部件被用於安全氣囊、制動系統和其他汽車關鍵部件。中國國家主席習近平採取這一行動，是為了報復荷蘭政府以及美國總統川普採取的措施。直到當月晚些時候，川普同意推遲實施美國一項新的出口管制制度後，習近平才取消了對安世半導體出口的限制。

這一事件直截了當地揭示出，北美供應鏈如今已經整合到了何種程度——以及它們現在對中國經濟脅迫的暴露程度有多高。一件汽車零部件在最終進入一輛完全組裝好的汽車之前，可能要跨越美加邊境或美墨邊境七八次。如果北京哪怕只針對其中一個國家採取行動，整個北美供應鏈都有可能停擺。

然而，北美三國政府都在對此視而不見。川普2025年對加拿大和墨西哥徵收關稅，以及今年不斷升級的對加拿大貿易戰，使三國的注意力向內轉移，集中在三個夥伴彼此之間的爭端上，而恰恰就在此時，真正的威脅來自外部。

華盛頓7月1日拒絕續簽《美墨加協定》，實際上已經開啟了對該協定的一場重新談判。這場辯論不應集中在三國彼此施加什麼條件上；相反，它應當集中在三國應該設定什麼條件，以幫助彼此共同對抗中國。中國在多個對北美經濟至關重要的行業中的壟斷力量正在迅速擴大——而這種力量擴張得越多，墨西哥城、渥太華和華盛頓各自就越容易受到另外兩個國家與北京關係的牽連。在一個本就高度一體化的大陸上，除非墨西哥城和渥太華也解決自身面對中國脅迫的脆弱性，否則華盛頓不可能單獨解決自己的問題。

自2018年以來，華盛頓已經開始積極試驗一系列政策組合，以反擊中國不斷增強的市場支配地位。加拿大和墨西哥需要以更加連貫和協調一致的方式加入這些行動——而美國也必須更加努力地把它們納入其中。《美墨加協定》的重新談判正是起點。

只見樹木，不見森林

在1992年總統競選期間，美國企業家羅斯·佩羅（Ross Perot）曾著名地警告說，《北美自由貿易協定》將製造出一種“巨大的吸走聲”，因為美國企業會把生產轉移到邊境以南，以利用墨西哥工人更低的工資。儘管這項協定確實壓低了美國部分藍領工人的收入，尤其是在那些產業最容易受到來自墨西哥新增進口競爭衝擊的地區，但這種反感在很大程度上是錯置的。2015年的一項綜合研究把《北美自由貿易協定》對消費者、工人和產業的影響加總起來，發現它使美國的經濟福祉有所提高，儘管幅度很小，僅為0.08%。（對墨西哥的影響略微更加積極，為1.30%；對加拿大則略微為負，為負0.06%。）

儘管如此，《北美自由貿易協定》還是成為民主黨的一個政治弱點。川普2017年入主白宮後，立即把重新談判這項協定列為優先事項。2020年，《美墨加協定》正式取代《北美自由貿易協定》時，川普宣稱其中的改進構成了一場“巨大勝利”。然而，現實是，兩項協定之間差別非常小。兩者主要都是降低貿易壁壘，並承諾三國政府避免實施妨礙彼此商業往來的政策。（川普第二屆政府後來通過對加拿大和墨西哥徵收關稅，證明了這一承諾實際上毫無意義。）

換句話說，這兩項協定的設計目的，都是鼓勵三國之間的貿易——而不是應對中國壟斷力量帶來的風險。但這種威脅如今已經迫在眉睫。習近平2025年實施的半導體禁令，是不到六個月內第二次打擊北美汽車供應鏈。第一次行動是對川普2025年4月對中國進口商品加征145%關稅作出的回應；隨後，北京停止了稀土永磁體的全球出口，而這種材料也是汽車座椅、雨刷器、電動機和攝像頭等零部件不可或缺的投入品。由於中國控制着全球90%的稀土永磁體供應，這場短缺迫使包括福特在內的企業暫時關閉其位於芝加哥的探險者運動型多用途車工廠——並迫使川普撤回其關稅措施。

北京2025年對出口限制的有效運用，是其所謂“雙循環”戰略發展到頂點的體現。該戰略旨在讓中國減少對北美和歐洲供應鏈的依賴，同時讓外國經濟更加依賴中國。這些限制證明，北京能夠像習近平2020年所說的那樣，實施“基於人為切斷對外國供應而形成的強大反制和威懾能力”。

歐洲吸引中國投資的經驗揭示了北美面臨的風險。

如果不加遏制，中國的壟斷力量——以及這種力量作為武器的價值——未來幾年很可能繼續增長。中國目前已經擁有全球85%的電池製造能力。它占全球稀土和石墨精煉能力的90%以上，在鈷、鋰和鎳領域的占比也超過60%。而且，中國在其他基礎性行業中的全球存在也在不斷擴大，其中包括鋼鐵、鋁、化工以及電信設備。

中國領導人已經承認，中國的國家主導型經濟會導致“內卷”，也就是過度的國內競爭和多餘的生產——而這種局面短期內不太可能發生改變。這意味着，隨着中國的過剩產能迫使越來越多外國企業退出市場，中國的壟斷力量及其把這種力量武器化的能力都將進一步擴大。

但中國的經濟巨頭地位並不僅僅體現在出口上。在高科技行業中，比亞迪、寧德時代和明陽等中國跨國公司如今已經成為電動汽車、電池和風力渦輪機領域的全球領導者，並通過海外投資在外國收購或建設製造能力。看看中國企業在歐洲的發展便可看出這一點；2025年，中國全部對外投資中，近四分之一流向歐洲。匈牙利迄今獲得了其中規模最大的投資，中國汽車產業不僅在那裡為歐洲供應鏈建立了一個新的重心，也給法國、德國和意大利的傳統汽車製造商帶來了額外的競爭壓力。

歐洲吸引中國投資的經驗還揭示了其他多重風險。在歐洲生產電動汽車、安全檢查設備和風力渦輪機的中國子公司，都被指控因為受益於北京的補貼而與當地企業進行不公平競爭。匈牙利對中國投資的依賴，也越來越使其在其他政策優先事項上與歐盟發生衝突，其中包括歐盟試圖制裁那些因支持俄羅斯入侵烏克蘭而受到指責的中國企業。

一個市場，一種風險

華盛頓知道，它無法單方面改變北京的經濟方針。中國於2001年加入世界貿易組織之後，美國最初着眼於通過實施針對性較強的進口限制，遏制中國不公平貿易做法所帶來的威脅。當這些措施收效甚微時，川普第一屆政府發動了貿易戰；到該屆政府任期結束時，新徵收的關稅已經覆蓋美國從中國進口商品的大約三分之二。拜登政府保留了這些關稅，並作了小幅增加。

但事實證明，僅靠關稅不足以應對中國壟斷力量帶來的安全風險，華盛頓已經開始試驗更多種類的產業政策工具。與拜登政府一樣，川普第二屆政府利用政府支持，鼓勵美國及盟國企業在中國之外建立新的供應來源，其中包括關鍵礦產、芯片和電池。華盛頓阻止中國企業在美國投資，並擴大了不得向中國出口的美國產品清單。美國也重新對建立戰略儲備產生了興趣。

儘管《美墨加協定》談判完成的時間相對較近，但它並不是為了應對中國市場支配地位所構成的威脅而設計的。北京2025年的出口限制表明，如今任何一個國家遭受攻擊，另外兩個國家都會暴露出多大的脆弱性——同時也顯示，如果三國的經濟和政策更加協調一致，它們的韌性可以增強到何種程度。要有效協調三國的行動，就需要三國針對中國的關稅制度實現一定程度的一致，而《美墨加協定》對此基本保持沉默。最初協定的談判者當時並不需要考慮三國應如何實施彼此配套的補貼、投資限制或出口管制，因為這類政策在當時還並不流行。現在情況已經不同。

北美經濟一體化值得努力挽救。

美國越是採取全面措施來降低自身遭受中國經濟脅迫的脆弱性，加拿大和墨西哥使本國政策與之協調一致就越重要。三國之間不一致的關稅稅率，會刺激中國商品通過轉運方式進入美國消費者市場。它們也會引發一種擔憂，即某些產業可能不公平地選擇落戶某一個國家，只因為該國允許企業獲得另外兩個國家的企業無法獲得的廉價中國投入品。

事實上，如果政策不能實現協調一致，維持一個一體化的北美市場可能根本不可能。而北美一體化值得努力挽救：由一個龐大的《美墨加協定》消費市場提供的更大規模，使企業能夠把固定成本分攤到更多單位的產品之上。三個國家之間的根本差異，使它們能夠根據各自勞動者和企業最擅長的領域進行專業化分工。在更廣泛的地域範圍內實現供應來源多元化，不僅能夠降低地緣政治風險，也能夠緩解氣候變化和公共衛生危機帶來的威脅。

為了在中國之外建立替代性供應來源而實現政策協調，將會產生代價。除了補貼所造成的財政負擔之外，北美消費者今天還必須放棄一部分獲得更便宜中國商品的機會，以減少未來的過度依賴。而且，三個國家都需要為中國不可避免的報復所帶來的成本做好準備。

三方和諧

川普2025年和2026年的關稅政策追求了太多彼此矛盾的目標。北京的經濟脅迫澄清了最重要的任務：迅速在中國之外建立新的供應來源。正在進行的《美墨加協定》談判提供了一個政治機會，可以通過在三個層面更好地協調三國的關稅政策來實現這一目標。首先，華盛頓需要把對加拿大和墨西哥進口商品徵收的關稅降低到2025年1月的水平。如果渥太華和墨西哥城要承擔一部分共同強化非中國供應鏈的成本，那麼它們就必須能夠分享由部分北美生產所帶來的就業、利潤和其他利益。

然後，加拿大和墨西哥需要提高對部分中國商品的關稅。到2024年，加拿大已經基本跟進了川普第一屆政府和拜登政府針對中國鋼鐵、鋁和電動汽車實施的大部分關稅上調措施。過去幾年，墨西哥也已經採取措施推動關稅協調，其中包括2025年12月一次大幅加稅，覆蓋中國鋼鐵、汽車和汽車零部件。未來，為了應對其他脆弱性，美國、加拿大和墨西哥可能需要共同採取行動，有策略地提高關稅。

未來如果要下調針對中國的關稅，也必須協調進行，否則就可能損害北美的集體利益。例如，川普提出，美國和中國可以通過所謂“美中貿易委員會”，在有限一批“非敏感”產品上相互降低關稅。但是，例如，如果美國單方面增加從中國進口服裝，就會損害墨西哥的出口機會。如果擴大美國對中國的農產品出口是以擠占加拿大對華銷售為代價，那麼這也無助於北美整體利益。如果為了應對中國的國家主導型經濟模式，管理型貿易最終被證明是必要的，那麼團結一致就需要一種更接近“北美—中國貿易委員會”的機制。

協調補貼政策同樣至關重要，因為如果三國政府支持本國產業的方式不能協調一致，就很難維持北美企業之間的公平競爭，也很難擴大整個跨境供應鏈的規模。使不同國家的產業政策保持一致，比協調關稅更加困難。加拿大的經濟規模小於美國，而墨西哥則更加貧窮，因此兩國能夠動用的財政預算都更少。而且，要求納稅人為最終可能使另一個國家工人受益的補貼買單，在競選活動中並不是一種容易贏得支持的主張。

北美在協調補貼方面已經取得了一些進展。2020年，川普第一屆政府建立了“加美關鍵礦產合作聯合行動計劃”，使渥太華和華盛頓能夠共同資助加拿大一些小規模的鈷、石墨、鎢和稀土項目。再看看美國兩黨共同支持的2022年《芯片法案》。儘管該計劃的重點是擴大美國國內的半導體製造能力，但它也支持在墨西哥培養勞動力，以完成芯片供應鏈最後一道加工環節。北京2025年的出口限制之所以能夠奏效，正是因為中國境外的芯片工廠必須把晶圓運回中國境內的安世半導體工廠進行最後加工。

2022年《通脹削減法案》中包含的一些補貼也強化了北美議程。例如，該法案針對電動汽車提供的消費者稅收抵免要求這些汽車必須在北美組裝，而不僅僅是在美國組裝。（加拿大隨後向大眾汽車提供支持，使其在安大略省生產電池，以便更好地與《通脹削減法案》提供的慷慨稅收抵免保持一致。）《通脹削減法案》針對關鍵礦產提供的補貼也並不限於在美國境內進行的採礦和加工。該法案實際上試圖建立一種對北美和盟國供應鏈的優惠，而不是純粹的“購買美國貨”規則，因為它向那些在加拿大、墨西哥以及其他與美國簽有自由貿易協定的夥伴國家開採或精煉關鍵礦產，或者在北美境內通過回收方式獲得關鍵礦產的企業提供補貼。

川普已經迫使加拿大把資源從應對中國挑戰上轉移開來。

不過，到目前為止，川普第二屆政府的補貼政策主要仍然着眼於國內。為了應對由其自身對華關稅所引發的2025年稀土永磁體危機，本屆政府迅速採取行動，為多種關鍵礦產的替代供應鏈提供資金——動用能源部和國防部的資金，其中包括國防部戰略資本辦公室的資金，用於發放貸款、建立承購協議以及保證價格下限。政府甚至還入股了美國礦產公司以及美洲鋰業公司在內華達州的礦山等實體。但這些干預措施都旨在推動美國本土生產，而且沒有一項與渥太華或墨西哥城協調。《美墨加協定》中沒有任何條款要求三國政府展開合作，更不用說防止它們的補貼計劃彼此競相加碼了。川普政府2026年的官方文件也顯示，其關鍵礦產政策仍高度強調美國國內供應鏈安全，同時也開始承認盟國來源的重要性。

最近的一些公告表明，川普政府可能已經認識到，支持盟國境內的採礦和精煉項目能夠帶來速度和成本方面的好處。今年8月，政府向一家澳大利亞企業提供了4億美元貸款，用於在新南威爾士州開發一個鈧礦項目。今年2月，政府還宣布了一項“美墨關鍵礦產行動計劃”，不過迄今為止尚未由此產生任何項目。

儘管如此，川普同時又通過其貿易政策破壞任何此類協調。尤其是渥太華，已經被迫把注意力和財政資源從應對中國挑戰上轉移開來，以應對川普關稅對加拿大經濟造成的挑戰。華盛頓不應升級與一個長期盟友之間的貿易戰，而應當鼓勵加拿大把其豐富的關鍵礦產資源更充分地用於共同利益。

協調，否則就會失敗

加拿大和墨西哥已經因為與美國協調政策而承擔了中國報復所造成的代價。2018年，在美國司法部要求加拿大當局逮捕一名華為高管之後，中國拘押了兩名加拿大人，時間接近兩年。2024年，當渥太華使其對電動汽車、鋼鐵和鋁的進口限制與華盛頓實施的措施保持一致後，北京對加拿大出口的油菜籽、豬肉和海產品徵收了報復性關稅。2025年，當墨西哥提高對中國汽車和鋼鐵的關稅時，中國則對墨西哥山核桃徵收關稅。中國的報復手法往往包括打擊那些政治影響力強大、但替代市場很少的產業出口——尤其是保質期較短的農產品。

但是，北美領導人能夠更好地保護本國免受這類報復。一種辦法是繼續彼此開放進口市場。另一種辦法則是利用政府資金，進一步推動出口從中國市場轉向其他替代市場。川普在第一屆和第二屆任期內，都向因中國報復而受到損失的美國農民投入了數百億美元，這在政治上是一種權宜之計。然而，如果農民知道政府最終會出手救助，反而可能在無意中鼓勵他們繼續依賴風險較高的中國出口市場。

儲備關鍵投入品也應當成為政策協調的一種工具。某種投入品如果對北美供應鏈的某一個環節至關重要，那麼它實際上對所有環節都至關重要。由於增加儲備會使三個國家都受益，因此三個國家都需要共同承擔成本。而且，如果儲備規模足夠大，同時又充分公開其規模，甚至可能從一開始就對中國實施出口限制形成威懾。

2026年初，川普政府啟動了“金庫計劃”，這是一項規模達數十億美元的公私合作倡議，旨在為美國商業用途儲備關鍵礦產。加拿大最近也宣布了本國針對國防用途的關鍵礦產儲備制度。要使這兩項努力真正有助於應對中國的市場支配地位，它們都需要走得更遠，而且必須具有更強的北美整體視野。美國政府隨後發布的行政文件也明確把“金庫計劃”稱為美國戰略關鍵礦產儲備。

加拿大、墨西哥和美國承受不起變成一個“北美堡壘”的代價。

在中國投資問題上，迄今為止，華盛頓主要擔心的是，中國企業可能把墨西哥當作後門，從而繞過美國關稅和監管規定。造成這些擔憂的部分原因，是2024年的一些報道，當時比亞迪和特斯拉都在墨西哥尋找建設大型新工廠的地點，並鼓勵它們的中國供應商也這樣做；華盛頓的反對無疑是最終只有相對少數此類項目真正落地的原因之一。

但未來某一天，美國、加拿大和墨西哥可能會希望吸引更多並不構成安全風險的中國投資，尤其是在那些可能有助於提升北美競爭力的高科技行業。屆時，三國將需要協調政策，以避免歐洲在吸引中國投資時出現的混亂，同時保護北美經濟一體化。三個國家都必須加強投資審查規定。例如，就連華盛頓也必須擴大美國外國投資委員會的審查範圍，因為該委員會目前只審查外國投資者收購現有美國企業的交易，而不審查外國投資者從零開始新建的工廠。三個國家還都需要建立新的監管制度，以確保中國企業公平經營，並且不會繼續受益於北京的補貼，或受益於北京對關鍵投入品出口所實施的歧視性分配。

儘管要使所有這些政策協調一致看上去十分艱巨，但重新談判《美墨加協定》只是解決中國市場支配地位問題的第一步。即使實現一體化，北美的規模仍然不足以與擁有14億國內消費者的中國競爭。因此，加拿大、墨西哥和美國同樣承受不起變成一個“北美堡壘”的後果，即把自己完全封閉起來，與其他同樣信奉市場導向、並且同樣擔憂中國壟斷力量的民主國家隔絕貿易。在新的《美墨加協定》框架下推動北美政策協調的任何努力，都必須繼續保持對與這些其他國家開展貿易的開放態度，以便未來進一步擴大協調範圍。

中國的市場支配地位要求北美三個國家共同採取更加積極主動的政策。最迫切的需要，是川普政府停止實施那些破壞北美團結的政策，也停止傳播這類言論。如果加拿大、墨西哥和美國彼此反目，那麼三個國家都會在那場真正至關重要的經濟競爭中被削弱。