这是丹尼尔·拜曼（Daniel Byman）本周二9月8日发表在《外交事务》杂志的评论。丹尼尔·拜曼是先生是乔治城大学外交学院教授，也是战略与国际研究中心战争、非常规威胁与恐怖主义项目主任。拜曼教授在本文中讨论了美国如何遏制——却没有终结恐怖主义威胁。请君一阅：

二十五年前，圣战组织“基地”组织的成员劫持了四架美国飞机，将其中两架撞向纽约市的世界贸易中心双塔，一架撞向华盛顿特区的五角大楼。第四架飞机上的乘客试图夺回飞机的控制权，飞机最终坠毁在宾夕法尼亚州尚克斯维尔，机上所有人员全部遇难。劫机者总共杀害了2,977人——这是迄今为止历史上死亡人数最多的单次恐怖袭击。对许多美国人而言，2001年9月11日发生的事件似乎毫无征兆。在袭击发生之前，甚至很少有人听说过“基地”组织。然而到了9月12日，美国已经投入到乔治·W·布什（George W. Bush）总统所称的“一场反恐战争”之中，这场斗争将持续数十年，把多个圣战组织卷入其中，并延伸至世界的每一个角落。

美国在这场战争中遭遇了许多挫折。为了防止另一场“9·11”袭击，或者规模甚至更大的袭击，美国采取的方式涉及规模庞大、往往效率低下的投入，同时也造成了军人伤亡。它的一些行动，例如在阿富汗和伊拉克发动的全面战争，造成了极其惨烈的破坏。尤其是2003年入侵伊拉克，推动圣战分子的招募人数急剧增加。自2001年以来的这些年里，各种新的圣战组织——其中一些与“基地”组织有关联，一些则反对它——在中东以及东非和西非各地建立据点，在那里助长了血腥的内战，摧毁了当地社区，并在当地以及地区之外发动恐怖袭击。

但是，反恐战争也并非彻底失败。“基地”组织本身已经遭受重创。在过去二十五年里，美国领土上发生的圣战主义袭击寥寥无几——对大多数美国领导人而言，这或许是衡量成功与否最重要的标准。根据新美国基金会的数据，自2001年以来，圣战主义恐怖分子在美国杀害了122人，这只是“9·11”事件之后美国官员所担忧数字的一小部分。而且，尽管圣战组织仍然存在，圣战主义已经失去了其意识形态上的大部分号召力。

看看自2023年以来发生的事情。10月7日，哈马斯——一个经常遭到“基地”组织批评的组织，因为它为了追求自身政治议程而在神学原则上作出妥协——对以色列发动了一场血腥的恐怖袭击，造成1,100多人死亡。随后，以色列在加沙杀死了数以万计的巴勒斯坦人，其中许多是平民，并在伊拉克、黎巴嫩、叙利亚和约旦河西岸实施了其他袭击。2025年，美国加入以色列对伊朗的轰炸；2026年，美国和以色列发动了一场全面战争，其最初目标是在德黑兰实现政权更迭。以色列在加沙的战争引发了世界各地的大规模抗议，而所有这些事件也都为有关伊斯兰教敌人密谋反对穆斯林的阴谋论提供了素材。然而，与2003年美国入侵伊拉克或2011年叙利亚内战爆发形成鲜明对比的是，这些事件并没有引发圣战主义浪潮。事实上，2024年推翻叙利亚独裁者巴沙尔·阿萨德（Bashar al-Assad）的那些前圣战分子在掌权之后，很快便寻求与长期以来一直打击恐怖组织的国家改善关系，其中包括美国和沙特阿拉伯。

在奥萨马·本·拉登（Osama bin Laden）下令发动“9·11”袭击四分之一个世纪之后，他的继承者们仍未能建立起一个持久的跨国运动，既能够反复袭击美国，又能够迫使各国政府屈从于他们的要求。那种曾经使圣战运动对西方国家构成如此巨大威胁的历史机遇感已经消退。美国或许没有赢得反恐战争，但圣战分子显然输了。

一个运动的诞生

2001年末，“基地”组织似乎正处于上升期。这一运动源于20世纪80年代反抗苏联占领阿富汗的武装斗争，并吸引了来自世界各地的穆斯林战士。在本·拉登的领导下，“基地”组织拥有许多目标，包括帮助塔利班在阿富汗巩固权力，以及训练其成员在整个穆斯林世界开展恐怖主义和叛乱活动，但把美国赶出中东位居目标清单的首位。其他圣战分子则把其他目标置于优先地位，包括打击他们视为车臣和克什米尔外国入侵者的政府，推翻被认为已经背弃信仰的阿拉伯政权，与什叶派穆斯林作战，或者建立一个哈里发国。

对美国发动的袭击规模，使“基地”组织获得了一种势头强劲的光环，并使其在圣战运动内部乃至更广泛范围内拥有了与其实力不成比例的影响力。“9·11”事件之后，这一运动的地位不断上升，而打击美国及其西方盟友——此前大多数圣战分子认为这是一个优先级相对较低的目标——则成为一个更加主流的目标。美国政府在随后开展的反恐行动中，很少区分与“基地”组织有关联的团体和那些更加专注于当地目标的圣战分子，这一事实只会进一步强化这一趋势。

若干因素使2001年的袭击成为可能。其中包括华盛顿在反恐方式上的诸多缺陷，包括“9·11”委员会所指出的那些错误。该委员会是美国政府于2002年成立的一个独立机构，我曾担任该委员会工作人员。其中包括美国政府各机构之间的信息共享不畅；未能把那些被怀疑与“基地”组织有关联、并被认为正在前往美国的未来劫机者列入监视名单；对于寻找据信已经身处美国境内的恐怖主义嫌疑人态度散漫；以及对于一线官员提交的令人警觉的报告没有作出反应——这些报告指出，圣战分子似乎对学习如何驾驶飞机感兴趣。

“伊斯兰国”的过度扩张最终导致了它自身的毁灭。

同样重要的是“基地”组织自身的组织能力。它的大多数领导人富有创造力、意志坚定，而且愿意与其他组织合作，这使该运动拥有一个庞大的网络，可以从中招募最优秀的行动人员。至关重要的是，“基地”组织还在塔利班统治下的阿富汗拥有一个安全庇护所，它可以在那里制定战略、策划袭击，并在不受干扰的情况下与国际合作伙伴协调行动。美国中央情报局估计，20世纪90年代末，有1万至2万名志愿者参加了阿富汗境内的训练营，使“基地”组织得以建立起一支小型军队。来自世界各地、尤其是中东的招募人员学习了叛乱战争的基本知识。那些更有潜力的候选人则学习高级反情报和炸弹制造技术。接受训练的一些人随后与塔利班并肩作战，对抗该组织在阿富汗境内剩余的敌人；塔利班则允许其他人离开阿富汗，重新加入世界各地的地方叛乱组织或恐怖主义小组。

在大批志愿者中表现突出的招募人员会被挑选出来接受进一步训练，并被分配执行高优先级行动。例如，许多“9·11”劫机者最初前往阿富汗，是为了获得技能和人脉，之后再前往车臣，与车臣叛乱分子并肩对抗俄罗斯安全部队。在他们于训练营中接受思想灌输之后，“基地”组织却转而派遣他们袭击美国。

世界各地的大多数政府对这一日益增长的危险关注有限，只要恐怖组织成员不在其境内实施袭击，它们便很少采取措施阻止这些人在本国领土上招募人员、制作宣传材料、筹集资金以及建立联系。例如，在20世纪90年代，各种圣战组织领导人和行动人员曾在伦敦策划针对阿尔及利亚、波斯尼亚以及其他地方的行动。甚至美国也相对松懈；艾曼·扎瓦希里（Ayman al-Zawahiri）——2011年美军击毙本·拉登后接管“基地”组织的人——曾在20世纪90年代来到美国筹集资金。

潮流终于逆转

“9·11”事件之后，美国的反恐行动迅速成功地摧毁了“基地”组织的行动基地。当世界贸易中心双塔的废墟仍在冒烟时，美国便开始在阿富汗展开军事行动。中央情报局官员和特种作战部队与反塔利班组织合作，并得到美国空中力量的支援，很快推翻了塔利班。许多“基地”组织成员在战斗中死亡。幸存者失去了他们的安全庇护所，更关键的是失去了训练营，被迫逃亡。大多数人逃往巴基斯坦和伊朗，并从那里继续该组织的行动；“9·11”事件后“基地”组织最成功的袭击中，大多数都是从巴基斯坦策划的，例如2005年针对伦敦公共交通系统的爆炸袭击。但伊斯兰堡和德黑兰作为东道主，都没有塔利班那么宽容。两国都不允许“基地”组织建立新的训练营，尤其是巴基斯坦当局还经常帮助美国逮捕和杀死该组织的行动人员。

失去“基地”组织在阿富汗建立的大规模训练基础设施后，圣战组织在很大程度上失去了发动像“9·11”那样复杂或远距离袭击的能力，但它们仍继续在更广泛的中东地区恐吓当地民众。美国2003年入侵伊拉克，为圣战事业注入了新的活力，而这场战争的部分理由恰恰是打击恐怖主义的需要。随后美国对伊拉克的占领导致整个地区愤怒加剧，并推动了伊拉克境内反美武装组织的壮大。

2011年阿拉伯起义所释放出的混乱，为这些组织以及其他组织提供了更大的发展空间。最终结果是所谓“伊斯兰国”的崛起；在2014年至2015年的鼎盛时期，它控制着伊拉克和叙利亚境内大约相当于弗吉尼亚州面积的领土，那里居住着数百万人。它还吸引了来自中东、欧洲和中亚国家的数以万计新招募成员。其他组织，例如索马里的“青年党”，也开始控制领土，并在那里向民众征税、威胁民众，同时策划自己的行动。

然而，美国对剩余圣战主义庇护所持续施压，随着时间推移最终取得了成果。在伊拉克和叙利亚，美国不断削弱“伊斯兰国”的控制，直到该组织失去最后一块领土。与阿富汗战争和伊拉克战争中投入数万名美军不同，华盛顿部署的是规模较小的特种作战小组，而由美军训练、并得到美国空中力量和情报支持的当地伙伴承担了大部分战斗任务——以及大部分死亡。在利比亚和索马里等其他地方，华盛顿支持国家军队和当地民兵与圣战武装作战，并不断追杀圣战组织领导人。武装无人机的出现帮助了这一行动，使美军与传统空中力量相比，能够收集更多情报、更快发动打击，并减少附带损害。与盟友情报机构合作的增加也发挥了作用。这项工作的很大一部分都机械而单调——例如，把这里的一个电话号码与那里的某一笔金融交易联系起来——但它使华盛顿及其伙伴得以发现并瓦解全球圣战网络的大部分结构，逮捕“基地”组织及其他组织成员，并破坏它们在世界各地的行动。

美国在国土安全领域进行的大规模投入同样具有深远影响。2002年成立的国土安全部，旨在把机场安保、边境保护以及国家安全体系中负责防止美国领土遭受恐怖袭击的其他部分整合起来。增加机场安全、灾难应对以及改善联邦、州和地方官员之间沟通的支出，是为了确保有关新威胁的信息能够迅速共享，防止恐怖分子进入美国，并使对未来任何袭击的应对得到更好的协调。联邦调查局把反恐作为最高优先事项之一，并积极调查涉嫌从事恐怖活动的个人。有时它的行动过于激进；公民自由组织声称，该局拘留和讯问了大量穆斯林男性，并在没有任何违法证据的情况下监视清真寺。但总体而言，这些努力在预防袭击方面是有效的。

每一项措施都加强了其他措施的效果。没有训练营，潜在恐怖分子就无处获得技能并建立人脉网络。训练不足会使他们更容易犯下一些小错误，从而使其筹款和招募活动更容易被发现。更加积极行动的美国及其盟国安全机构便能够及时抓住他们，然后把从被捕人员那里获得的情报，用于帮助锁定海外网络和庇护所。

阿富汗、伊拉克、叙利亚以及其他地区圣战分子庇护所的不断削弱，也持续损害着这些组织的信誉和吸引力。在“伊斯兰国”势力最强盛时，控制领土显示了它的能力，并吸引那些希望生活在一个按照该组织版本的伊斯兰教法治理之地的追随者。但当“伊斯兰国”失去领土后，它号召新战士前来保卫其自行宣布的哈里发国，听起来就越来越空洞。招募变得困难得多。越来越少有意成为圣战分子的人愿意加入一个看起来正日益走向失败的组织。

自摆乌龙

导致圣战主义衰落的，并不仅仅是美国的压力。圣战分子自身也反复作出一些削弱其吸引力的选择。首先，他们树敌太多。“基地”组织的敌人不仅包括美国，也包括其他被其视为外国占领者的国家，例如印度、以色列和俄罗斯。更广泛圣战运动内部的一些派别还反对那些它们认为不虔诚的穆斯林国家政权，包括埃及、印度尼西亚、沙特阿拉伯和也门政府。“伊斯兰国”的敌人名单甚至更长；它最激烈地打击什叶派以及其他非逊尼派穆斯林。

宣布如此众多的敌人，使这些组织能够吸引种类繁多的追随者，但也意味着它们分散了自身力量。同时在所有地方攻击所有人，使其难以持续集中精力实现任何一个单一目标。更严重的是，这也确保了所有人都会攻击它们。打击圣战主义恐怖活动，是少数能够把世界各国团结起来的事业之一；美国得以从外国政府那里争取对其情报和军事行动的支持，尽管这些国家在许多问题上与华盛顿意见不合，却都拥有镇压这些组织的共同利益。

一种意识形态能够持续存在，并不等于它仍然具有显著影响力。

更为重要的是，一些圣战组织因为虐待穆斯林平民，而使穆斯林公众转而反对它们。那些原本可能同情其反对美国及其他外国势力斗争的人，并不赞成圣战分子在2003年和2004年杀害沙特警察和安全官员，也不赞成“基地”组织的一个附属组织在2006年和2007年于伊拉克屠杀逊尼派和什叶派平民。这类杀戮削弱了圣战分子的影响力。在沙特阿拉伯，政府在公众广泛支持下杀死或逮捕了“基地”组织成员，重创了该组织在国内的行动。在伊拉克，这一派别遭到了此前支持全球圣战的宗教学者以及更加主流的宗教领袖的谴责。

“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚的过度扩张最终导致了它自身的失败。2014年宣布建立哈里发国，对许多穆斯林具有强烈震撼力，因为当时该组织似乎正在成功扩大疆界并击退敌人。然而，这一计划也创造了最终导致该组织失败的条件。正如本·拉登本人多年前私下警告也门另一名圣战组织领导人的那样，建立一个国家会给美国及其他国家提供一个可以集中火力打击的目标。当“伊斯兰国”宣布建立哈里发国时，它对领土的控制不仅使该组织更容易成为打击目标，其治理行为也暴露了该组织的残暴。它那些最大化的主张也使其不可能与其他圣战分子合作，更不用说与其他国家合作。

到2020年代中期，圣战运动已经无力利用中东的动荡扩大自身影响。加沙战争、阿萨德被昔日圣战分子推翻，以及美以与伊朗之间的战争，全都提供了过去曾推动这一运动全球扩张的那类不满情绪、影像和叙事。然而，除了索马里和西非大片地区这一重要例外，圣战组织并未能够发动一场可与2003年伊拉克战争之后或“伊斯兰国”崛起时期相提并论的动员。在那些时候，它们的意识形态仍然具有国际性势头。然而，在“伊斯兰国”的领土计划最终彻底崩溃之后，在大多数地方，全球圣战的理念失去了昔日的吸引力。过去几年本来可能为招募欧洲和中东心怀不满的穆斯林青年提供一个理想机会，但圣战分子未能抓住这一时机。

尚未结束的斗争

尽管圣战主义已经衰落，而且“9·11”事件之后美国领土相对免受袭击，但很难说美国赢得了反恐战争。在反恐战争旗号下进行的两场主要战争——阿富汗战争和伊拉克战争——结局都不好。美军迅速将塔利班赶下阿富汗政权，消除了圣战分子此前享有的安全庇护所，但这场行动随后变成了一场漫长而痛苦的僵局，并最终在2021年演变成一场令人屈辱的失败，当时重组后的塔利班重新夺取了这个国家的控制权。伊拉克战争最终使一个比萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）独裁政权更好的政府得以出现，但它也为“伊斯兰国”的崛起奠定了基础。这些战争以及该地区的其他战争也造成了巨大的人道代价。布朗大学“战争成本”项目估计，在2001年至2023年期间，阿富汗、伊拉克、巴基斯坦、叙利亚和也门共有近100万人死亡，其中近一半是平民。美国在阿富汗损失了2,000多名军人，在伊拉克损失了4,000多名军人，两场冲突中共有5万多人受伤。截至2021年，华盛顿在“9·11”事件后的战争中总计花费了8万亿美元。

反恐行动也未能彻底消灭圣战主义。多年来，美国的军事行动，以及“基地”组织和“伊斯兰国”通过有效宣传放大美国及其盟友的暴行，使那些有利于这一意识形态传播的政治条件持续存在。尽管没有任何圣战组织能够再次实施一场规模达到“9·11”水平的行动，美国及其盟友仍然成为许多阴谋和袭击的目标，而实施这些行动的人受到圣战主义意识形态的鼓舞，即便他们从未见过“基地”组织或“伊斯兰国”的任何成员。由于反制措施更加完善，许多袭击图谋遭到了挫败，但杀害美国人以及圣战组织敌人名单上其他国家公民的愿望并没有消失。历届美国政府直接对抗圣战主义宣传的努力——包括大量旨在“打击暴力极端主义”的项目——在争取那些反对美国政策、并且在穆斯林平民死于美国战争之际本就不愿信任美国的人方面，并没有取得特别明显的成效。

必须持续不断地付出努力，才能确保圣战分子无法重建自身力量。

然而，一种意识形态持续存在，并不等于它仍然具有显著影响力。在势力最强盛时，圣战组织证明了自己能够制造震撼性的暴力，在内战中结成联盟，甚至夺取领土。但它们未能把这些成就转化为一个持久的政治计划或持续的全球吸引力。在撒哈拉以南非洲之外，圣战主义已经无法像本世纪头二十年那样，为穆斯林的不满提供同样具有说服力的答案，也无法提供一条看似可信的政治转型道路。圣战分子并没有蜂拥前往与以色列或美国作战，而那些如今坐镇大马士革的前叙利亚圣战分子，看上去更愿意吸引外国投资，而不是与异教徒强国作战。

这使华盛顿不得不面对一个艰难决定：对于今天仍然活跃的圣战组织，美国究竟应该采取多大力度的打击行动。大多数这些组织都是通过卷入内战而存活下来的，这些内战造成了极其严重的破坏，却爆发在对美国利益而言相对边缘的地方，例如马里、索马里和也门。存在这样一种风险，即圣战组织可能把参与这些战争转化为机会，建立新的安全庇护所，并从那里组织国际袭击。但如果美国直接攻击它们，也存在招致报复并陷入新冲突泥潭的风险。在索马里和也门等地，华盛顿采取的办法是对圣战组织领导人和行动人员发动无人机袭击，并向地区政府、军阀和部族领导人提供有限支持，以使圣战组织始终处于失衡状态。然而，只要这些国家的政府继续软弱无力，而安全援助又无法显著改变局势——或者像川普政府在许多非洲国家所做的那样，华盛顿彻底削减援助——圣战组织就仍将继续活动。

美国必须接受这样一个事实：圣战主义或许永远不会真正消失。目前，美国及其盟友的反恐行动，加上圣战分子糟糕的历史表现，正在使这些组织受到相对有效的遏制。但要确保它们无法开始在弱国中重建自身力量，就必须持续不断地采取行动——与盟友开展情报合作、对圣战组织行动人员实施无人机打击，并为当地伙伴提供军事训练。所有这些行动最好都在幕后进行，以避免让圣战分子轻易获得宣传胜利，同时限制美国所付出的代价。如果华盛顿能够在不过度扩张自身的情况下保持警惕，它就能够使圣战主义维持在一种可控的危险水平，而不是让它再次成为一种决定性的威胁。