布魯金斯學會高級研究員羅賓·布魯克斯（Robin Brooks）和該學會副主席兼經濟研究項目主任本·哈里斯（Ben Harris）星期三9月9日在《外交事務》雜誌獻策－－歐洲如何破壞莫斯科的石油橫財及制裁俄羅斯的正確方式。請審閱他們的高見:

2022年俄羅斯入侵烏克蘭時，西方國家以嚴厲的經濟限制措施作出回應，凍結俄羅斯官方外匯儲備，對關鍵技術實施出口管制，並制裁其眾多政治、軍事和商業領導人。然而，四年多以後，戰爭仍在繼續，而西方制裁給俄羅斯經濟造成的痛苦卻十分有限。俄羅斯繼續進行石油和其他大宗商品貿易，而且最近由於霍爾木茲海峽關閉導致全球油價飆升，俄羅斯獲得了一筆巨額橫財。這些利潤正在一個關鍵時刻增加俄羅斯政府的稅收收入，幫助其為烏克蘭戰爭提供資金並穩定該國金融市場。如果說制裁此前看起來已經效果不彰，那麼自美國和以色列對伊朗的戰爭開始以來俄羅斯經濟的反彈，只會進一步強化這種看法。

但是，把制裁視為一種無效的政策工具是錯誤的。當西方決策者把制裁描述為徒勞無功甚至適得其反時，他們的政府恰恰正中莫斯科下懷。而且，他們低估了如果得到正確執行，制裁仍然能夠給俄羅斯體系造成的巨大壓力。通過減少流入俄羅斯的硬通貨，制裁有可能使盧布陷入不斷貶值的螺旋，而這反過來又會導致通貨膨脹飆升，並使該國更廣泛的經濟陷入不穩定。

現在讓制裁發揮作用還為時不晚。俄羅斯國內生產總值的五分之一與石油和天然氣開採直接相關，而出口收入占政府收入的近三分之一。俄羅斯主要通過使用一支影子油輪船隊來規避西方的石油制裁，而這支船隊很容易受到歐洲施壓。它要通過歐洲控制的水道，用歐洲所有的船隻補充其船隊數量，而且可以被迫與西方占主導地位的保險業打交道。所有這些都賦予歐洲限制這支船隊行動的能力，從而大幅削弱莫斯科為其毀滅性戰爭提供資金的能力。

影子船隊的崛起

2022年初，美國、歐盟、英國和加拿大對俄羅斯實施的制裁涉及方方面面。其中包括對半導體、計算機和激光器等敏感商品實施出口管制，以及凍結存放在西方中央銀行的俄羅斯外匯儲備。然而，當時限制俄羅斯石油出口的努力十分有限。世界經濟仍在從新冠疫情中復甦，石油需求強勁且不斷增長，而俄羅斯石油約占全球供應量的十分之一。西方國家不希望通過禁運俄羅斯石油推高價格，但僅僅是市場對於它們可能這樣做的擔憂，就已經導致油價飆升，給莫斯科帶來了巨額利潤。俄羅斯的經常賬戶盈餘——也就是其出口收入超過進口支出的金額——在2022年飆升至創紀錄的2,350億美元。在一年之內，俄羅斯幾乎已經重新賺回了被西方國家凍結的外匯儲備。

西方國家需要找到一種辦法，在不導致全球價格飆升的情況下，阻止莫斯科通過石油出口獲得大量現金。許多石油和大宗商品分析人士擔心，任何試圖把俄羅斯石油排除在全球市場之外的做法，都可能使原油價格從戰前每桶約75美元的基準水平上漲至200美元甚至更高，從而使俄羅斯即使出口量減少，也能夠從剩餘出口中獲得巨額利潤。如此大幅度的價格上漲幾乎肯定會使世界經濟陷入衰退。

七國集團在2022年12月提出的解決方案是對石油實施價格上限。當時，運輸俄羅斯石油的船隻中約有70%由西方所有，接近90%使用西方的保險、融資和經紀服務。七國集團成員國、澳大利亞和歐盟同意允許俄羅斯出口商使用這些服務——但前提是他們出售的原油價格低於每桶60美元。對於柴油等高價值成品油以及石腦油等低價值成品油，也分別設定了價格上限；石腦油被用於煉油和塑料生產。這一構想是把價格上限設定得足夠高，使俄羅斯繼續出口石油，但同時又足夠低，以限制其收入。

這一價格上限與歐洲禁止購買任何海運俄羅斯石油——無論價格多少——的禁令結合起來，立即改變了全球石油貿易的方向。俄羅斯突然開始把大部分原油出售給亞洲市場，尤其是中國和印度，而那裡的買家能夠談下遠低於西方品級原油的價格。到2023年1月，俄羅斯原油的售價比全球基準價格低將近40%，使俄羅斯每個月損失數十億美元的利潤。該國的經常賬戶盈餘開始下降，2023年降至500億美元，2024年僅小幅回升至630億美元。

俄羅斯國內生產總值的五分之一與石油和天然氣開採直接相關。

然而，隨着時間推移，俄羅斯找到了繞過價格上限的辦法。由於執法取決於運輸俄羅斯石油的船隻是否由西方所有，俄羅斯可以通過把出口原油裝載到懸掛第三國國旗、但實際上通過錯綜複雜的空殼公司和控股公司網絡由莫斯科控制的船隻上，來規避這些限制。到2023年，影子船隊以每月大約增加7艘油輪的速度擴張。其中大約一半的船隻是從西方船東手中購買的，而這些船東大多數位於希臘。歐盟曾試圖在2023年12月的一攬子制裁措施中阻止此類轉讓，但這些船隻的出售仍在繼續，只不過如今它們在抵達俄羅斯手中之前，會先通過空殼公司進行轉手。

西方國家最終開始嚴厲打擊影子船隊，對大量已知運輸受價格上限約束的俄羅斯石油的船隻實施制裁。美國率先採取行動，在拜登政府最後幾天把近200艘船隻列入制裁名單，歐盟和英國隨後很快跟進。尤其是當一艘油輪被列入華盛頓的制裁名單時，任何與其開展業務的實體都會面臨被排除出美元支付體系的風險。失去進入這一體系的資格將造成如此嚴重的打擊，以至於僅僅是這種二級制裁的威脅，就足以阻止大多數公司與受制裁實體開展業務。

然而，這一成功十分短暫。在唐納德·川普總統執政期間，美國停止制裁更多船隻，與此同時，歐盟和英國的制裁名單卻擴大到600多艘船隻。由於缺乏美國二級制裁的威脅，目前受到歐盟和英國制裁、但未受到美國制裁的524艘船隻，仍然能夠不受阻礙地運輸俄羅斯石油。截至目前，影子船隊約占駛離俄羅斯波羅的海港口的油輪運輸量的三分之二，而這些港口約占該國海運石油出口量的一半。

川普政府確實在2025年10月制裁了俄羅斯最大的兩家石油生產商盧克石油公司和俄羅斯石油公司，從而壓低了俄羅斯石油的價格。但是幾個月後，隨着對伊朗戰爭期間全球油價不斷上漲，川普政府向俄羅斯石油買家提供了多項豁免，從而逆轉了此前取得的進展。隨着這些豁免生效，而且影子船隊的大部分船隻仍在運營，俄羅斯很快就能夠按照自己的條件出口石油，並從油價飆升中獲利。到4月，俄羅斯石油相對於全球價格的折價幾乎已經完全消失。從4月至7月，莫斯科的石油稅收收入比一年前高出140億美元。

擰緊螺絲

要真正對俄羅斯的石油收入施加壓力，西方國家必須解除影子船隊的威力。然而，華盛頓在制裁這支船隊中的更多船隻方面一直拖拖拉拉，而且一項新的立法，即所謂的《林賽·O·格雷厄姆制裁俄羅斯法案》——該法案於8月在參議院以壓倒性優勢獲得通過，目前正在眾議院審議——很可能不會帶來重大改變。該法案將賦予行政部門新的權力，可以對俄羅斯石油進口國徵收關稅，但幾乎沒有理由認為這會產生多大效果；川普政府對印度徵收的25%關稅，並沒有阻止該國進口俄羅斯石油。儘管該法案將為美國直接制裁影子船隊船隻鋪平道路，但川普政府迄今一直拒絕實施此類措施，而且可能會繼續如此。

這樣一來，對付影子船隊的任務就落到了歐洲身上。歐盟和英國此前單獨實施的制裁，並沒有實質性限制俄羅斯的出口，但這只是因為歐洲在其制裁執行體系中留下了關鍵漏洞。

迄今為止，歐洲一直不願擴大對俄羅斯的制裁。

現在到了堵住這些漏洞的時候了，首先應從繼續向俄羅斯供應希臘和其他國家的油輪着手。影子船隊中的船隻比正常運營油輪的平均船齡大約老五年，因為它們的船東希望在船隻遭到制裁時把自己的損失降至最低。隨着這些船隻接近使用壽命的終點，要維持船隊規模穩定，就必須頻繁進行替換。迄今為止，這些替代船隻最大的單一來源一直是希臘船東。歐盟在2023年12月推出的一攬子制裁措施中禁止向俄羅斯國民和實體出售此類油輪，但歐洲船隻仍然在流向俄羅斯買家。布魯塞爾現在需要把禁令擴大到任何通過控股公司進行、最終導致船隻轉入影子船隊的交易。新規定應該要求歐洲船東只能把船隻出售給由歐盟和英國共同批準的信譽良好的買家，並要求他們在船隻售出後提供船隻的追蹤信息。當然，俄羅斯還可以從許多其他賣家那裡購買油輪，但要為如此大量的採購尋找替代來源，將付出更高成本，也需要更多時間。

歐洲擁有巨大的經濟實力和強大的法律體系，它可以利用兩者對那些幫助影子船隊運作的第三國施加後果。為了掩蓋與俄羅斯之間的聯繫，影子船隊中的船隻通常懸掛其他國家的國旗——而這些國家並不要求油輪持有保險。然而，國際海事條約允許各國要求航行於其領海內的船隻遵守某些規定，其中包括必須獲得信譽良好的保險公司承保。歐盟和英國應該向船旗國施壓，要求它們執行這些規定。例如，它們可以威脅削減對那些未能核實其登記船隻保險覆蓋情況的國家的援助，或者明確表示，一旦發生石油泄漏或其他事故，這些國家可能面臨法律訴訟。如果船旗國開始執行保險要求，俄羅斯許多老舊油輪將被淘汰，因為這些船隻的適航性不足，無法獲得信譽良好的保險公司的承保。而且，由於西方公司主導航運保險市場，大多數符合投保條件的船隻都會向西方公司購買保險，從而使七國集團的石油價格上限更容易得到執行。

歐洲國家也擁有法律依據，可以攔截那些老舊、維護不善並構成直接環境危險的船隻。這種行動並不像聽起來那樣具有升級性。包括愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國和英國在內的國家，在過去兩年裡都曾攔停、檢查並偶爾扣押影子船隊的船隻，但這些攔截行動迄今尚未招致俄羅斯任何公開的報復。

機不可失

切斷俄羅斯的船隻供應，並迫使船隻滿足西方保險公司的監管要求，將在很大程度上減少影子船隊規避價格上限的行為。一旦這些執行手段落實到位，歐洲隨後就可以進一步限制俄羅斯的石油利潤，降低成品油的價格上限。目前，高價值和低價值成品油的價格上限都被設定為固定的美元金額，遠低於市場價格，但歐盟和英國應該制定一項計劃，以便在霍爾木茲海峽重新開放、油價恢復正常之後調整這些價格上限。首選模式應該是2025年確立的原油價格上限，即設定在此前六個月市場價格平均水平以下15%。這種自動調整機制可以讓歐洲向那些從事石油貿易、善意遵守規定的企業提供一致的指導，並適應能源價格的頻繁波動，而無需每次改變固定價格上限時都獲得每一個歐盟成員國的批准。

歐盟決策者實施這些措施幾乎沒有什麼可損失的。這些措施的目的並不是直接對抗俄羅斯，而是把歐洲的強制力量集中用於船旗國以及歐盟境內的船東。如果正確實施，這些措施也不應該導致全球能源價格上漲，因為它們將維持俄羅斯的石油出口量。但是，莫斯科從這些出口中獲得的收入將受到限制，因為更多俄羅斯石油貿易將被迫從影子船隊轉向受到歐洲價格上限約束的合法油輪。迄今為止，歐洲一直不願擴大對俄羅斯的制裁，因為擔心這些措施可能導致局勢升級。但是，在美國無所作為、俄羅斯規避制裁的能力日益增強，以及人們越來越擔心戰爭可能蔓延至烏克蘭之外的背景下，決策者採取更大膽措施的意願正在增強。

與此同時，不採取行動等於白白送給莫斯科一場勝利。俄羅斯將繼續用較新的油輪替換老舊油輪，並通過海上貿易獲取巨額石油利潤，而這些利潤將直接注入其在烏克蘭的戰爭機器。歐洲手中擁有可以用來阻止影子船隊的政策槓桿，這是一個它承受不起錯失代價的機會。