罗恩·麦卡蒙（Ron MacCammon，教育学博士）是一位退役的美国陆军特种部队上校，也是美国国务院前政治军事事务官员，长期撰写关于国家安全、外交政策、治理及国际事务的文章。他在拉丁美洲生活和工作了二十多年，曾在西点军校教授国际关系，并曾随国务院在阿富汗和非洲任职。前日，麦卡蒙博士在《华盛顿观察家报》发表评论，敦促美国不应再容忍联合国的失能： 三十年前，联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）为他所领导的机构提出了一项雄心勃勃的愿景。冷战已经结束。全球化正在拉近各国之间的距离，尽管分裂的威胁仍可能使它们彼此疏远。他认为，联合国能够帮助建立一个更加合作的国际秩序。 他表现出非凡的信心。各国之间的联系将更加紧密，联合国的公信力也将“逐年”增强。 三十年前，联合国秘书长布特罗斯·布特罗斯-加利为他所领导的机构提出了一项雄心勃勃的愿景。冷战已经结束。全球化正在拉近各国之间的距离，尽管分裂的威胁仍可能使它们彼此疏远。他认为，联合国能够帮助建立一个更加合作的国际秩序。 他表现出非凡的信心。各国之间的联系将更加紧密，联合国的公信力也将“逐年”增强。 三十年后，又一批世界领导人齐聚纽约。今年联合国大会的主题是“重建信任”，这是其“建设一个惠及所有人的、能够兑现承诺的联合国”这一承诺的一部分。秘书长安东尼奥·古特雷斯（Antonio Guterres）则提出了更加黯淡的评估：地缘政治分歧不断加深，信任已经受到侵蚀。 这可能是联合国整个星期里最符合现实的一句话。 八十年过去了，现在的问题是，每年9月将世界上绝大多数国家的领导人聚集在同一座城市，是否真的使世界在解决自身问题方面取得了明显进步。俄罗斯与西方在乌克兰问题上仍然存在分歧。战争吞噬着中东，古老的宗教、民族和领土争端继续助长具有全球影响的现代冲突。非洲大片地区仍然深陷内战、宗教暴力和持续贫困。大国在安理会一再发生冲突。在一些重要方面，我们之间的距离反而更加遥远了。 这一记录暴露了一个以主权平等为基础建立的机构所存在的根本弱点：赋予每个国家发言权，并不意味着每个政府都同样有资格履行每一项机构职责。 小国理应与强国一样拥有发言权。这一点不应改变。但是，代表权并不等同于任职资格。然而，联合国却一再将那些记录令人担忧的政府安排在可以参与评判其他国家行为的职位上。 看看人权理事会。其2026年的成员包括中国和古巴，以及布隆迪、埃塞俄比亚、伊拉克、巴基斯坦、卡塔尔和越南。这些国家理应在联合国拥有代表权。但这是否意味着这些政府有资格评判其他国家的人权行为，则是另一个问题。 以色列提供了优先事项被扭曲的最明显例证。联合国有正当理由审查以色列的行为。但是，以色列在人权理事会的第七项议程下占据了一个永久性议程位置，而其他任何国家都没有受到这种特殊对待。 一个旨在处理世界各地人权问题的机构，为什么要将针对某一个国家的特殊审查制度化，同时却让那些人权记录恶劣的政府在人权理事会中占有席位？ 同样的问题也延伸到了官僚体系之中。根据《联合国宪章》，在招聘人员时，“首要考虑”应当是效率、能力和廉正。然而，地理因素、各国对职位的要求以及外交惯例，已经深深交织在这一机构的运作方式之中。 按照惯例，政治与建设和平事务由一名美国人领导。经济和社会事务由一名中国官员负责。人道主义事务传统上由英国人掌管，维持和平事务由法国官员负责，而反恐事务则由俄罗斯人领导。 请再读一遍最后这一项。 俄罗斯实际上仍然对联合国反恐事务的领导职位保有一种非正式的占有权。《联合国宪章》中没有任何条款要求作出这种安排。 惯例所创造的安排，也可以由惯例来终结。 这一制度还造就了一个庞大的国际官僚体系。自1946年以来，已经累积了超过4万项决议、决定和主席声明。 这一机构已经变得异常擅长使程序不断自我延续。会议产生宣言。宣言创造任务授权。任务授权需要办公室、报告、委员会和工作人员。衡量活动数量变得比衡量实际成果更加容易。 华盛顿自身的行为也几乎没有使问题变得更加清晰。美国在联合国经常预算和维和预算方面拖欠约40亿美元，却同时承诺向联合国人道主义机构提供数十亿美元。美国常驻联合国代表迈克·沃尔兹（Mike Waltz）推动削减开支，而唐纳德·川普总统则主持一个旨在部分绕开联合国运作的和平委员会。 一半在内，一半在外。直言不讳地说：这是一种情绪，而不是一项政策。 以伊朗为例。9月17日，俄罗斯和中国否决了一项美国提出的决议，该决议旨在延长负责监督联合国对伊朗制裁的小组的授权。安理会有11个成员国支持这项决议。 同样的模式也出现在4月7日，当时俄罗斯和中国否决了一项鼓励各国协调保护霍尔木兹海峡商船航行安全的决议。同样，有11个成员国支持这项决议。 这就是联合国问题的一个缩影。安理会15个成员国中，即使有11个达成一致，这个机构仍然无法采取行动，因为两个常任理事国认定它们的利益另有所属。 这种失能还延伸到了安理会以下的机构。4月8日，经济及社会理事会以鼓掌方式一致推选伊朗进入方案和协调委员会，并让中国、古巴、尼加拉瓜、沙特阿拉伯和苏丹进入负责决定哪些非政府组织能够获得联合国准入资格的委员会。整个过程没有进行记名投票。美国驻联合国经济及社会理事会代表丹·内格雷亚（Dan Negrea）宣布，美国“不参与这一共识”，反对古巴和尼加拉瓜获得席位，并称伊朗“不适合任职”。 他说得对，但他做得还不够。华盛顿本应反对整份候选名单。北京、哈瓦那和马那瓜监禁批评政府的人士，而喀土穆的军队正在打一场已造成数百万人流离失所的内战。这些国家都不应该进入一个负责决定哪些民间社会团体能够在联合国获得发言权的委员会。 英国、法国、加拿大和澳大利亚都没有提出反对。这种沉默正是失能的体现。一旦最恶劣的行为者占据了委员会席位，美国单独提出的反对就成了唯一能够阻止他们的力量。 接下来是资金问题。 联合国2026年经常预算裁撤了大约2,900个职位。这是真正的改革。但它也引出了一个显而易见的问题：为什么非要等到发生财政危机，才发现数千个职位原来是可以裁撤的？ 因此，下一任秘书长的遴选将是一场考验。华盛顿应当要求高级职位实行真正的竞争，终止过时的任务授权，并以对待其他领域同样认真的态度削减总部管理开支。 这使华盛顿不得不面对一个它整整一年都在回避的问题。 留下，还是退出？ 退出将付出严重代价。美国将放弃其安理会否决权，也将失去一个能够迫使俄罗斯、中国和其他国家公开为自身立场辩护的论坛。 联合国的某些能力仍然具有实用价值。有效的，就花钱购买。 就目前而言，留下来。但是，必须带着计划留下来。 一项为期五年的计划应当针对过时的任务授权、规模过大的官僚体系、受到保护的高级职位、存在争议的委员会任命，以及无法证明自身成果的项目。制定衡量标准，公布进展情况，并邀请那些仍然认为联合国具有价值的盟国共同参与这项努力。 然后，明确说明后果。如果五年内仍未实施有意义的改革，美国就应当做好退出的准备。退出不应成为华盛顿每次在投票中失利时都会发出的年度威胁。它应当成为一种明确宣布的后果：在给予一个机构合理的改革机会之后，却眼看着它选择不进行改革。 布特罗斯-加利1996年的愿景，反映了后冷战时代的乐观主义。也许，国际机构真的能够以规则和合作取代传统的强权政治。如今，我们已经进行了长达三十年的实验。又一届联合国大会将地球上几乎所有国家的政府代表聚集到了纽约。然而，世界并没有变得更加团结。 联合国的问题已经不再是缺乏雄心，而是雄心与成果之间存在的距离。够了就是够了。年复一年地容忍失能，并不是一项政策。 三十年前，联合国要求世界投资于它所作出的承诺。如今，华盛顿应当给予它五年时间，证明这一承诺仍然能够得到兑现。
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