朱麗安·史密斯（Julianne Smith）是芝加哥全球事務委員會國防與安全領域的傑出非常駐研究員；曾任美國常駐北約代表（2021年至2024年）和美國副總統喬·拜登（Joe Biden）的副國家安全顧問（2012年至2013年）。周三10月7日，朱麗安·史密斯女士在《外交事務》雜誌就俄羅斯在其侵烏戰爭中的表現發表評論－－“俄羅斯的混合戰爭已進入危險的新階段”。她認為－－“西方為遏制俄羅斯所採取的行動遠遠不夠”：

在烏克蘭戰爭的最初幾年，俄羅斯在歐洲發動的混合戰爭襲擊始終保持在可能觸發集體回應的門檻之下。作為2021年至2024年美國常駐北約代表，我親眼目睹了這場行動的發展過程：海底電纜被切斷、燃燒裝置被藏匿在貨運包裹中，以及歐洲各地的武器工廠和倉庫遭到縱火襲擊。為了應對這一威脅，盟國加強了關鍵基礎設施的防護，增加了波羅的海的巡邏，並擴大了情報共享。但是，北約的應對方式在很大程度上仍然是防禦性的：這些襲擊分散發生、規模較小，而且俄羅斯有足夠的空間否認責任，使莫斯科能夠輕易地將其搪塞過去。

如今，情況已不再如此。7月下旬，一枚俄羅斯巡航導彈墜落在波蘭領土上。幾天后，在德國萊比錫的一座機場及其附近發現了三架裝載爆炸物的無人機。又過了兩周，羅馬尼亞的F-16戰鬥機緊急升空，攔截了三架進入羅馬尼亞領空的俄羅斯無人機，而一架西班牙戰鬥機則在摩爾多瓦邊境附近擊落了第四架無人機。如果兩年前有人描述北約今天所處的這種局面——無人機飛越盟國領空、一枚俄羅斯巡航導彈落入波蘭領土、德國機場出現爆炸物——而北約卻沒有作出任何有意義的集體回應，聽起來一定令人難以置信。

俄羅斯總統弗拉基米爾·普京（Vladimir Putin）的目標幾乎不存在任何模糊之處。這些襲擊旨在破壞聯盟的團結，考驗成員國履行第五條承諾的堅定程度——即攻擊一個成員國就是攻擊所有成員國的原則——並提高支持烏克蘭的代價。然而，更出人意料的是，他原本可以否認責任的行動，竟然如此迅速地變得無可否認。

北約並沒有對此視而不見。聯盟追蹤這些事件，展開調查，有時還攔截襲擊。但是，逐一針對個別事件作出回應，並不等於威懾，而普京清楚其中的區別。只要每一次挑釁給莫斯科帶來的損失不過是一架被擊落的無人機，普京就有充分的理由繼續升級。而每一次升級反過來都會增加其中某起事件最終造成災難性人員傷亡的風險。動員集體行動，讓俄羅斯付出代價，是聯盟防止這種局面發生的最佳機會。

撕下面具

對於俄羅斯來說，混合戰術遠非一種新的行動手段。早在20世紀20年代，並且在整個冷戰期間，蘇聯就一直依賴其所謂的“積極措施”：利用當地代理人、掩護組織和非正規武裝力量來實現政治目標。如今，普京基本上遵循同樣的模式，試圖通過採取低於常規戰爭門檻的戰術，削弱盟國對北約第五條的信心，並使那些未受到直接影響的成員國不願作出回應。能夠合理地否認責任始終是這些行動的關鍵組成部分。無論採用何種手段，無論是切斷波羅的海的海底光纖電纜、發動協調一致的網絡攻擊，還是在東歐一家為烏克蘭生產炮彈的工廠製造爆炸，俄羅斯都會迅速否認直接參與。它還經常顛倒黑白，指責北約成員國患有“恐俄症”，並將責任推給烏克蘭或擅自行動的人員。

北約成員國長期以來一直熟悉俄羅斯的這套行動模式。過去20年，大多數歐洲成員國都經歷過多次混合襲擊。但是，自2022年入侵烏克蘭以來，俄羅斯在兩個重要方面改變了戰略。首先，它大幅提高了襲擊頻率；根據戰略與國際研究中心的數據，在戰爭的第一年，俄羅斯在歐洲的侵擾事件數量增加到原來的四倍。俄羅斯還使其戰術更加多樣化。除了人們熟悉的虛假信息宣傳、侵犯領空和網絡攻擊之外，與莫斯科有關聯的行動人員還破壞了鐵路，在貨運飛機上放置燃燒裝置，並向歐洲境內的犯罪網絡支付報酬，讓他們焚毀武器倉庫。

到2023年初，為了應對這些趨勢，北約提高了討論俄羅斯混合行動的嚴肅性和緊迫性。2023年北約峰會的公報闡述了聯盟的共同立場和優先事項，指出俄羅斯已經“加劇”了對盟國的襲擊，並首次提及俄羅斯利用代理人。聯盟還推出了一系列應對混合行動的新舉措：各國國家元首通過了新的目標，以保護聯盟領土內的關鍵基礎設施和供應鏈免受戰略性衝擊。他們還同意建立北約關鍵海底基礎設施安全海事中心，以及虛擬網絡事件支援能力平台，後者是一個幫助成員國應對網絡攻擊的協調平台。所缺少的是任何讓俄羅斯付出代價的措施。儘管北約譴責了莫斯科的混合戰爭，但它尚未準備好明確討論後果，例如定向制裁、打擊俄羅斯的影子艦隊（俄羅斯用來規避制裁的無標識船隻）、進攻性網絡行動或信息行動。

2025年下半年，普京將他的混合戰爭推向了全面加速階段。

部分問題是結構性的。北約成立於1949年，其建立和設計的目的是針對能夠明確歸責的武裝襲擊實施集體防禦。它並不是為了在發生責任可以被否認的行動之後施加代價而設計的。作為一個防禦性軍事聯盟，北約無權實施制裁，也無權將俄羅斯特工驅逐出成員國。這些權力掌握在各成員國和歐洲聯盟手中。自2014年峰會以來，北約一直堅持認為，網絡攻擊或混合攻擊可以根據“具體情況逐案判斷”觸發第五條，但聯盟從未明確界定採取行動的門檻。即使在聯盟能夠採取集體行動的情況下，例如實施進攻性網絡行動，也需要32個國家達成共識，而這些國家的歷史、國內政治以及承擔風險的意願存在很大差異。

在2023年北約峰會之後的一年裡，俄羅斯繼續加大壓力，使其在歐洲的混合襲擊數量增加到原來的三倍，並試驗了針對北約領土的新方法，例如干擾歐洲鐵路系統。因此，聯盟改進了其偵測、取證和應對方案。北約成員國分享了最佳實踐，參加了旨在檢驗這些方案的桌面推演，並制定了一項打擊虛假信息的新戰略。愛沙尼亞、德國、波蘭和英國等許多國家獨立展開調查，尋求對有關人員提起刑事訴訟，並驅逐俄羅斯外交官和涉嫌從事情報活動的官員。這些措施非常重要，但還不足以威懾俄羅斯。

2025年，進一步推動北約採取行動的希望陷入停滯。當唐納德·川普總統重返白宮時，他如此執着於要求北約成員國增加國防開支，以至於幾乎每一次與盟國的接觸都圍繞這一個問題展開，並以這個問題結束。這種毫不妥協的優先事項排序確實取得了一些值得稱讚的成果。在2025年海牙北約峰會上，所有盟國都承諾到2035年將國防開支提高到國內生產總值的5%。但是，川普政府並沒有在取得這一勝利之後，將聯盟的注意力重新轉向俄羅斯的混合戰爭，而是繼續糾纏盟國，要求它們增加國防開支，而且要增加得更多、更快。2025年11月，當我訪問北約總部並詢問昔日同事們如何安排工作時間時，一位國家常駐代表回答說：“我們把大部分時間都花在應付你們身上。”在這場動盪之中，聯盟應對混合戰爭的勢頭放緩到了幾乎停滯的程度。儘管盟國在2024年達成協議，決定在2025年海牙峰會上提出一項新的俄羅斯戰略，但這一戰略最終並未出台。峰會宣言甚至沒有提及俄羅斯的混合戰爭。

溫水煮青蛙

2025年夏天似乎標誌着普京信心達到頂峰。除了北約對混合行動的關注日益減弱之外，俄羅斯在烏克蘭發動的夏季攻勢也顯現出成功的跡象，北約盟國正在為關稅問題以及歐洲是否正面臨副總統J·D·萬斯（JD Vance）所稱的“文明自殺”而爭吵不休，而川普則正在向普京示好。這種局面在8月於阿拉斯加舉行的美俄峰會上得到了公開展示。

到2025年9月，普京似乎不再那麼在意能否合理地否認責任，俄羅斯的混合戰爭行動變得越來越肆無忌憚。當月，約20架俄羅斯無人機進入波蘭領空，三架俄羅斯戰鬥機越過邊界進入愛沙尼亞領空，隨後分別遭到北約部隊擊落和驅離。每次事件發生後，北約都召開了第四條磋商。根據北約條約，當“任何締約方的領土完整、政治獨立或安全受到威脅”時，就會舉行這種磋商。北約啟動了“東部哨兵”行動，這是一項沒有設定結束日期的倡議，旨在加強北約對聯盟東翼的警戒。該倡議將盟國額外的空中力量和反無人機裝備置於北約指揮之下，以加強其沿這一邊界現有的一體化防空和導彈防禦體系。儘管這是北約打擊混合戰爭努力中迫切需要的一項補充措施，但這一步驟同樣未能遏制俄羅斯的襲擊。

北約需要對莫斯科不斷升級的行動作出更加強有力的回應。

2025年下半年，隨着俄羅斯在戰場上的推進勢頭開始減弱，而烏克蘭加大了針對俄羅斯石油基礎設施的無人機和導彈襲擊力度，普京將其混合戰爭推向了全面加速階段。12月，隨着氣溫下降，俄羅斯支持的黑客針對波蘭30處能源設施部署了“擦除型”惡意軟件，這種軟件旨在銷毀數據並使操作系統癱瘓。今年春天，俄羅斯潛艇被發現在挪威群島斯瓦爾巴附近測試一種新型武器，這種武器旨在不被察覺的情況下使海底電纜失效。5月，一架俄羅斯無人機擊中了羅馬尼亞的一棟住宅公寓樓，這是此類襲擊首次造成平民受傷。

這些侵擾行動的頻率在夏季進一步加快。8月，幾乎可以肯定與俄羅斯有關聯的團體在保加利亞、愛沙尼亞、意大利和波蘭發動了縱火襲擊，所有這些襲擊很可能都是為了減緩對烏克蘭的援助物資流動。其中最大膽的事件之一是8月初對萊比錫機場的襲擊：在一架烏克蘭貨運飛機附近發現的一架無人機攜帶着爆炸物。9月，一艘位於丹麥海岸附近的俄羅斯護衛艦向一架丹麥軍用直升機發射了兩枚照明彈，其中一枚險些擊中飛機。

人們原本會預期，這一系列事件將促使北約作出緊急的集體回應。但是，俄羅斯逐步加大這些襲擊力度的做法，使其能夠在幾乎不付出什麼代價的情況下，實施越來越危險的行動。盟國已經審查了這些事件，對每一起事件進行了討論，並以某種方式作出了回應，但它們仍然繼續遵循2014年確立的逐案處理方式。儘管這一規定原本旨在保留聯盟的靈活性，但它反而阻礙了北約成員國從整體上審視這些襲擊，並提出採取集體行動的理由。

團結盟國

毫無疑問，北約需要對莫斯科不斷升級的行動作出更加強有力的回應。然而，任何新戰略都必須從聯盟最強大的成員國——美國——開始。但是，川普政府對這些襲擊發出了相互矛盾的信號，有時無視它們，有時接受俄羅斯公開提出的藉口，偶爾又主張採取包括使用武力在內的回應措施。2025年9月俄羅斯無人機侵入波蘭領空之後，川普表示，這“可能是一個錯誤”，而波蘭政府堅決反駁了這一說法。幾天后，在與烏克蘭總統弗拉基米爾·澤連斯基（Volodymyr Zelensky）共同舉行的新聞發布會上，川普表示，他認為盟國應該擊落進入其領空的俄羅斯飛機。當被問及在萊比錫發現無人機一事時，川普回答說，“普京並不打算攻擊北約領土”。這種相互矛盾的信息正在削弱聯盟威懾俄羅斯的能力。要說服普京停止其混合戰爭，就需要北約最強大的成員國發出明確無誤的信號，表明未來的襲擊將使俄羅斯付出代價。

美國應該像2022年秋天應對俄羅斯使用戰術核武器的威脅那樣，強有力地應對俄羅斯的混合戰爭。當時，華盛頓直接向莫斯科發出了公開警告，指出採取此類行動將帶來“災難性後果”。根據一些報道，美國中央情報局局長約翰·拉特克利夫（John Ratcliffe）2026年8月訪問莫斯科，目的就是針對混合襲擊發出類似警告，但白宮淡化了這次訪問的重要性，稱其為“半例行性”訪問。即使拉特克利夫確實發出了最後通牒，普京也很可能只有在這種威脅來自川普本人時，才會認真對待。

表明決心只是問題的一半。盟國還需要使持續侵略的代價變得切實可見。挪威9月在斯瓦爾巴扣押一艘俄羅斯船隻，就是一種模式。此舉是為了懲罰莫斯科拒絕向一家烏克蘭能源公司支付賠償金，而俄羅斯此前在克里米亞沒收了這家公司的資產。法國多次登上受到制裁的俄羅斯油輪進行檢查，則是另一種模式。北約盟國應該尋求採取更多此類措施。例如，美國可以宣布重新啟動針對俄羅斯的進攻性網絡行動和信息行動規劃，而國防部長皮特·赫格塞思（Pete Hegseth）曾於2025年3月暫停這些規劃。北約還可以整合盟國對俄羅斯影子艦隊的監視活動，建立一個共同數據庫，記錄那些懸掛虛假船旗、沒有保險或與切斷海底電纜事件有關聯的船隻。隨後，北約可以與各成員國政府和歐盟分享這些數據，使它們能夠實施更加有效的制裁。

華盛頓的北約盟國應該繼續建設自身的防禦能力，並公開譴責莫斯科發動的襲擊，但它們必須停止孤立地審查每一次混合襲擊，轉而識別俄羅斯侵略行動的規律，並確定哪些行為模式將觸發北約的回應。它們還應該擴大北約軍事行動負責人——歐洲盟軍最高司令——預先獲得授權的權限。他的職責最近已經擴大到包括對波羅的海國家領空的警戒，但這些職責也應該涵蓋俄羅斯正在升級行動的海上領域。莫斯科在芬蘭灣部署了一支常態化巡邏的武裝艦艇編隊，為影子艦隊的油輪提供護航，這使得任何盟國試圖攔截一艘可疑油輪的行動，都可能演變成與俄羅斯海軍的直接對抗。

最後，俄羅斯發動的每一次混合襲擊，都應該促使盟國增加對烏克蘭的支持。自2022年以來，普京使用了一切可以想象得到的手段，試圖阻止援助流向基輔。儘管軍事和經濟援助仍在持續流入，但與戰爭最初幾個月相比，這種源源不斷的支持已經大幅減少。重新致力於這一共同事業，將向普京表明，焚毀倉庫和無人機工廠並不能摧毀北約的決心。北約一直很幸運，因為俄羅斯的混合襲擊迄今尚未造成災難性的人員傷亡。但是，隨着普京承受風險的意願不斷增強，不難想象，這種幸運最終會耗盡。