朱丽安·史密斯（Julianne Smith）是芝加哥全球事务委员会国防与安全领域的杰出非常驻研究员；曾任美国常驻北约代表（2021年至2024年）和美国副总统乔·拜登（Joe Biden）的副国家安全顾问（2012年至2013年）。周三10月7日，朱丽安·史密斯女士在《外交事务》杂志就俄罗斯在其侵乌战争中的表现发表评论－－“俄罗斯的混合战争已进入危险的新阶段”。她认为－－“西方为遏制俄罗斯所采取的行动远远不够”：

在乌克兰战争的最初几年，俄罗斯在欧洲发动的混合战争袭击始终保持在可能触发集体回应的门槛之下。作为2021年至2024年美国常驻北约代表，我亲眼目睹了这场行动的发展过程：海底电缆被切断、燃烧装置被藏匿在货运包裹中，以及欧洲各地的武器工厂和仓库遭到纵火袭击。为了应对这一威胁，盟国加强了关键基础设施的防护，增加了波罗的海的巡逻，并扩大了情报共享。但是，北约的应对方式在很大程度上仍然是防御性的：这些袭击分散发生、规模较小，而且俄罗斯有足够的空间否认责任，使莫斯科能够轻易地将其搪塞过去。

如今，情况已不再如此。7月下旬，一枚俄罗斯巡航导弹坠落在波兰领土上。几天后，在德国莱比锡的一座机场及其附近发现了三架装载爆炸物的无人机。又过了两周，罗马尼亚的F-16战斗机紧急升空，拦截了三架进入罗马尼亚领空的俄罗斯无人机，而一架西班牙战斗机则在摩尔多瓦边境附近击落了第四架无人机。如果两年前有人描述北约今天所处的这种局面——无人机飞越盟国领空、一枚俄罗斯巡航导弹落入波兰领土、德国机场出现爆炸物——而北约却没有作出任何有意义的集体回应，听起来一定令人难以置信。

俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）的目标几乎不存在任何模糊之处。这些袭击旨在破坏联盟的团结，考验成员国履行第五条承诺的坚定程度——即攻击一个成员国就是攻击所有成员国的原则——并提高支持乌克兰的代价。然而，更出人意料的是，他原本可以否认责任的行动，竟然如此迅速地变得无可否认。

北约并没有对此视而不见。联盟追踪这些事件，展开调查，有时还拦截袭击。但是，逐一针对个别事件作出回应，并不等于威慑，而普京清楚其中的区别。只要每一次挑衅给莫斯科带来的损失不过是一架被击落的无人机，普京就有充分的理由继续升级。而每一次升级反过来都会增加其中某起事件最终造成灾难性人员伤亡的风险。动员集体行动，让俄罗斯付出代价，是联盟防止这种局面发生的最佳机会。

撕下面具

对于俄罗斯来说，混合战术远非一种新的行动手段。早在20世纪20年代，并且在整个冷战期间，苏联就一直依赖其所谓的“积极措施”：利用当地代理人、掩护组织和非正规武装力量来实现政治目标。如今，普京基本上遵循同样的模式，试图通过采取低于常规战争门槛的战术，削弱盟国对北约第五条的信心，并使那些未受到直接影响的成员国不愿作出回应。能够合理地否认责任始终是这些行动的关键组成部分。无论采用何种手段，无论是切断波罗的海的海底光纤电缆、发动协调一致的网络攻击，还是在东欧一家为乌克兰生产炮弹的工厂制造爆炸，俄罗斯都会迅速否认直接参与。它还经常颠倒黑白，指责北约成员国患有“恐俄症”，并将责任推给乌克兰或擅自行动的人员。

北约成员国长期以来一直熟悉俄罗斯的这套行动模式。过去20年，大多数欧洲成员国都经历过多次混合袭击。但是，自2022年入侵乌克兰以来，俄罗斯在两个重要方面改变了战略。首先，它大幅提高了袭击频率；根据战略与国际研究中心的数据，在战争的第一年，俄罗斯在欧洲的侵扰事件数量增加到原来的四倍。俄罗斯还使其战术更加多样化。除了人们熟悉的虚假信息宣传、侵犯领空和网络攻击之外，与莫斯科有关联的行动人员还破坏了铁路，在货运飞机上放置燃烧装置，并向欧洲境内的犯罪网络支付报酬，让他们焚毁武器仓库。

到2023年初，为了应对这些趋势，北约提高了讨论俄罗斯混合行动的严肃性和紧迫性。2023年北约峰会的公报阐述了联盟的共同立场和优先事项，指出俄罗斯已经“加剧”了对盟国的袭击，并首次提及俄罗斯利用代理人。联盟还推出了一系列应对混合行动的新举措：各国国家元首通过了新的目标，以保护联盟领土内的关键基础设施和供应链免受战略性冲击。他们还同意建立北约关键海底基础设施安全海事中心，以及虚拟网络事件支援能力平台，后者是一个帮助成员国应对网络攻击的协调平台。所缺少的是任何让俄罗斯付出代价的措施。尽管北约谴责了莫斯科的混合战争，但它尚未准备好明确讨论后果，例如定向制裁、打击俄罗斯的影子舰队（俄罗斯用来规避制裁的无标识船只）、进攻性网络行动或信息行动。

2025年下半年，普京将他的混合战争推向了全面加速阶段。

部分问题是结构性的。北约成立于1949年，其建立和设计的目的是针对能够明确归责的武装袭击实施集体防御。它并不是为了在发生责任可以被否认的行动之后施加代价而设计的。作为一个防御性军事联盟，北约无权实施制裁，也无权将俄罗斯特工驱逐出成员国。这些权力掌握在各成员国和欧洲联盟手中。自2014年峰会以来，北约一直坚持认为，网络攻击或混合攻击可以根据“具体情况逐案判断”触发第五条，但联盟从未明确界定采取行动的门槛。即使在联盟能够采取集体行动的情况下，例如实施进攻性网络行动，也需要32个国家达成共识，而这些国家的历史、国内政治以及承担风险的意愿存在很大差异。

在2023年北约峰会之后的一年里，俄罗斯继续加大压力，使其在欧洲的混合袭击数量增加到原来的三倍，并试验了针对北约领土的新方法，例如干扰欧洲铁路系统。因此，联盟改进了其侦测、取证和应对方案。北约成员国分享了最佳实践，参加了旨在检验这些方案的桌面推演，并制定了一项打击虚假信息的新战略。爱沙尼亚、德国、波兰和英国等许多国家独立展开调查，寻求对有关人员提起刑事诉讼，并驱逐俄罗斯外交官和涉嫌从事情报活动的官员。这些措施非常重要，但还不足以威慑俄罗斯。

2025年，进一步推动北约采取行动的希望陷入停滞。当唐纳德·川普总统重返白宫时，他如此执着于要求北约成员国增加国防开支，以至于几乎每一次与盟国的接触都围绕这一个问题展开，并以这个问题结束。这种毫不妥协的优先事项排序确实取得了一些值得称赞的成果。在2025年海牙北约峰会上，所有盟国都承诺到2035年将国防开支提高到国内生产总值的5%。但是，川普政府并没有在取得这一胜利之后，将联盟的注意力重新转向俄罗斯的混合战争，而是继续纠缠盟国，要求它们增加国防开支，而且要增加得更多、更快。2025年11月，当我访问北约总部并询问昔日同事们如何安排工作时间时，一位国家常驻代表回答说：“我们把大部分时间都花在应付你们身上。”在这场动荡之中，联盟应对混合战争的势头放缓到了几乎停滞的程度。尽管盟国在2024年达成协议，决定在2025年海牙峰会上提出一项新的俄罗斯战略，但这一战略最终并未出台。峰会宣言甚至没有提及俄罗斯的混合战争。

温水煮青蛙

2025年夏天似乎标志着普京信心达到顶峰。除了北约对混合行动的关注日益减弱之外，俄罗斯在乌克兰发动的夏季攻势也显现出成功的迹象，北约盟国正在为关税问题以及欧洲是否正面临副总统J·D·万斯（JD Vance）所称的“文明自杀”而争吵不休，而川普则正在向普京示好。这种局面在8月于阿拉斯加举行的美俄峰会上得到了公开展示。

到2025年9月，普京似乎不再那么在意能否合理地否认责任，俄罗斯的混合战争行动变得越来越肆无忌惮。当月，约20架俄罗斯无人机进入波兰领空，三架俄罗斯战斗机越过边界进入爱沙尼亚领空，随后分别遭到北约部队击落和驱离。每次事件发生后，北约都召开了第四条磋商。根据北约条约，当“任何缔约方的领土完整、政治独立或安全受到威胁”时，就会举行这种磋商。北约启动了“东部哨兵”行动，这是一项没有设定结束日期的倡议，旨在加强北约对联盟东翼的警戒。该倡议将盟国额外的空中力量和反无人机装备置于北约指挥之下，以加强其沿这一边界现有的一体化防空和导弹防御体系。尽管这是北约打击混合战争努力中迫切需要的一项补充措施，但这一步骤同样未能遏制俄罗斯的袭击。

北约需要对莫斯科不断升级的行动作出更加强有力的回应。

2025年下半年，随着俄罗斯在战场上的推进势头开始减弱，而乌克兰加大了针对俄罗斯石油基础设施的无人机和导弹袭击力度，普京将其混合战争推向了全面加速阶段。12月，随着气温下降，俄罗斯支持的黑客针对波兰30处能源设施部署了“擦除型”恶意软件，这种软件旨在销毁数据并使操作系统瘫痪。今年春天，俄罗斯潜艇被发现在挪威群岛斯瓦尔巴附近测试一种新型武器，这种武器旨在不被察觉的情况下使海底电缆失效。5月，一架俄罗斯无人机击中了罗马尼亚的一栋住宅公寓楼，这是此类袭击首次造成平民受伤。

这些侵扰行动的频率在夏季进一步加快。8月，几乎可以肯定与俄罗斯有关联的团体在保加利亚、爱沙尼亚、意大利和波兰发动了纵火袭击，所有这些袭击很可能都是为了减缓对乌克兰的援助物资流动。其中最大胆的事件之一是8月初对莱比锡机场的袭击：在一架乌克兰货运飞机附近发现的一架无人机携带着爆炸物。9月，一艘位于丹麦海岸附近的俄罗斯护卫舰向一架丹麦军用直升机发射了两枚照明弹，其中一枚险些击中飞机。

人们原本会预期，这一系列事件将促使北约作出紧急的集体回应。但是，俄罗斯逐步加大这些袭击力度的做法，使其能够在几乎不付出什么代价的情况下，实施越来越危险的行动。盟国已经审查了这些事件，对每一起事件进行了讨论，并以某种方式作出了回应，但它们仍然继续遵循2014年确立的逐案处理方式。尽管这一规定原本旨在保留联盟的灵活性，但它反而阻碍了北约成员国从整体上审视这些袭击，并提出采取集体行动的理由。

团结盟国

毫无疑问，北约需要对莫斯科不断升级的行动作出更加强有力的回应。然而，任何新战略都必须从联盟最强大的成员国——美国——开始。但是，川普政府对这些袭击发出了相互矛盾的信号，有时无视它们，有时接受俄罗斯公开提出的借口，偶尔又主张采取包括使用武力在内的回应措施。2025年9月俄罗斯无人机侵入波兰领空之后，川普表示，这“可能是一个错误”，而波兰政府坚决反驳了这一说法。几天后，在与乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基（Volodymyr Zelensky）共同举行的新闻发布会上，川普表示，他认为盟国应该击落进入其领空的俄罗斯飞机。当被问及在莱比锡发现无人机一事时，川普回答说，“普京并不打算攻击北约领土”。这种相互矛盾的信息正在削弱联盟威慑俄罗斯的能力。要说服普京停止其混合战争，就需要北约最强大的成员国发出明确无误的信号，表明未来的袭击将使俄罗斯付出代价。

美国应该像2022年秋天应对俄罗斯使用战术核武器的威胁那样，强有力地应对俄罗斯的混合战争。当时，华盛顿直接向莫斯科发出了公开警告，指出采取此类行动将带来“灾难性后果”。根据一些报道，美国中央情报局局长约翰·拉特克利夫（John Ratcliffe）2026年8月访问莫斯科，目的就是针对混合袭击发出类似警告，但白宫淡化了这次访问的重要性，称其为“半例行性”访问。即使拉特克利夫确实发出了最后通牒，普京也很可能只有在这种威胁来自川普本人时，才会认真对待。

表明决心只是问题的一半。盟国还需要使持续侵略的代价变得切实可见。挪威9月在斯瓦尔巴扣押一艘俄罗斯船只，就是一种模式。此举是为了惩罚莫斯科拒绝向一家乌克兰能源公司支付赔偿金，而俄罗斯此前在克里米亚没收了这家公司的资产。法国多次登上受到制裁的俄罗斯油轮进行检查，则是另一种模式。北约盟国应该寻求采取更多此类措施。例如，美国可以宣布重新启动针对俄罗斯的进攻性网络行动和信息行动规划，而国防部长皮特·赫格塞思（Pete Hegseth）曾于2025年3月暂停这些规划。北约还可以整合盟国对俄罗斯影子舰队的监视活动，建立一个共同数据库，记录那些悬挂虚假船旗、没有保险或与切断海底电缆事件有关联的船只。随后，北约可以与各成员国政府和欧盟分享这些数据，使它们能够实施更加有效的制裁。

华盛顿的北约盟国应该继续建设自身的防御能力，并公开谴责莫斯科发动的袭击，但它们必须停止孤立地审查每一次混合袭击，转而识别俄罗斯侵略行动的规律，并确定哪些行为模式将触发北约的回应。它们还应该扩大北约军事行动负责人——欧洲盟军最高司令——预先获得授权的权限。他的职责最近已经扩大到包括对波罗的海国家领空的警戒，但这些职责也应该涵盖俄罗斯正在升级行动的海上领域。莫斯科在芬兰湾部署了一支常态化巡逻的武装舰艇编队，为影子舰队的油轮提供护航，这使得任何盟国试图拦截一艘可疑油轮的行动，都可能演变成与俄罗斯海军的直接对抗。

最后，俄罗斯发动的每一次混合袭击，都应该促使盟国增加对乌克兰的支持。自2022年以来，普京使用了一切可以想象得到的手段，试图阻止援助流向基辅。尽管军事和经济援助仍在持续流入，但与战争最初几个月相比，这种源源不断的支持已经大幅减少。重新致力于这一共同事业，将向普京表明，焚毁仓库和无人机工厂并不能摧毁北约的决心。北约一直很幸运，因为俄罗斯的混合袭击迄今尚未造成灾难性的人员伤亡。但是，随着普京承受风险的意愿不断增强，不难想象，这种幸运最终会耗尽。