彼得·阿拉克（Piotr Arak）是大西洋理事会欧洲中心的非常驻高级研究员。韦利娜·恰卡罗娃（Velina Tchakarova）是一家总部位于维也纳、名为“为了有意识的体验”的地缘政治情报公司的创始人。今日10月20日上午，彼得·阿拉克和韦利娜·恰卡罗娃两位研究员联名在《大西洋理事会网站》发表研究报告－－“作为冷战 2.0复合型力量的欧盟” 。现呈现其第二部分：第一章：思维方式, 供君一阅：

第一章：思维方式

首要挑战在于认知

要对欧洲实力作出诚实评估，必须从一个令人不安的观察开始：欧盟的核心战略缺陷并非资源短缺，而是转化问题。欧盟拥有一个涵盖逾4.5亿消费者的大陆市场、世界上覆盖范围最广的监管体系、遍及全球所有主要经济体的贸易关系、深厚的军民融合制度记忆，以及一个整体实力无与伦比的联盟架构——北大西洋公约组织。然而，欧盟始终难以将这些资产转化为协调一致、及时且在地理范围上有所节制的战略行动。这种潜力与实际表现之间的差距并非偶然。它是一种制度化习惯的产物：迟迟不确定优先事项的习惯。9

欧盟的问题在成为物质层面的问题之前，首先是认知层面的问题。冷战结束后的一代人时间里，欧洲战略文化建立在一种令人安心的假设之上：世界正围绕自由主义规范趋于一致，硬实力是一种仅在万不得已时才使用的剩余工具，而欧盟的民事实力——其法律秩序、市场准入、发展融资以及塑造全球标准的能力10——足以管理其周边地区，并向周边以外投射影响力。由此形成了一种安全文化：降低风险的语言取代了硬实力的语法；准备工作与危机管理联系在一起，而非与有意识地培育威慑能力联系在一起；欧洲领土上发生大规模国家间战争的可能性，则被视为分析中不合时宜的过时观念。11

俄罗斯于2022年2月24日全面入侵乌克兰，以残酷的实证驳斥了这一假设。但此后数年的更广泛教训——包括川普第二届政府执政期间美国战略不确定性的第一年——是，必要的认知调整比决定增加国防预算更为深刻。欧盟必须改变其规划所针对的情况、其机构视为常态的事物，以及其决策体系在压力下的运作方式。从这个词最精确、最具操作性的意义上说，这是一场思维方式的转变。12 此外，欧盟负责国防与太空事务的委员安德留斯·库比柳斯（Andrius Kubilius）认为，“欧洲需要同时发生三场爆炸：金融大爆炸、工业大爆炸和思想大爆炸。”13

战略觉醒确实存在——却仍然不足

正如本章所论述的，首要挑战在于认知，而人们已经开始认识到这一事实。欧洲委员会于2024年委托编写的《尼尼斯托（Niinistö）报告》14以令人瞩目的直率措辞指出，条约中有关安全的承诺尚未转化为共同的安全态度。报告呼吁在民事和军事领域进行全面准备，将社会韧性视为欧洲防务的承重构件，而非一项软性附加内容。2025年的《准备联盟战略》15更进一步：它明确将碎片化、被动应对和各自为政的危机管理列为结构性弱点，呼吁欧洲的思维方式发生深刻转变，并将日常监管与基础设施方面的选择，同欧盟在对手施压下维持运作的能力联系起来。随后，2025年3月的《国防白皮书——2030年战备》16确立了行动基准：乌克兰被描述为欧洲防务的直接前线，而欧洲能否在本十年结束前做好准备，则成为检验欧盟能否作为一个战略实体采取行动的明确标准。

这些并非修辞姿态。它们代表着欧洲制度体系内部切实发生的理念转变。在欧盟历史上，布鲁塞尔首次正式承认，欧盟有关安全的表态与其制度设计所能支持的安全行动之间存在差距，而且这一差距在战略上十分危险。这一表述准确抓住了问题：欧盟已经掌握了降低风险的语言，却尚未将做好准备确立为其公共机构的默认运作模式。17 承认差距的存在——正如欧洲委员会自身已经做的那样——本身就是一种战略进步。这消除了掩饰，并以一种直率态度点明了结构性弱点，而直到不久前，这种直率还仅限于专家评论的边缘地带。

埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）于2024年4月在索邦大学发表的演讲18，在整个欧洲的政治领导层面发挥了类似作用。他声称欧洲也会消亡——欧洲战后的制度架构并非理所当然能够延续，而且相对于外部变化的速度，欧盟在战略上组织起来的步伐仍然缓慢得危险——作为分析，这并不新鲜。但由一个主要成员国的领导人，以关乎生存的紧迫语言而非改革派技术官僚的语言作出这样的表述，却是新的。马里奥·德拉吉（Mario Draghi）于2024年9月主持完成的竞争力评估19，打破了经济治理与安全战略之间的界限，从而补齐了这一三角结构。《德拉吉报告》认为，一个无法资助创新、维持国防工业基础并减少关键依赖的欧盟，不仅会在经济上衰弱，也会在战略上退化。尼尼斯托、马克龙和德拉吉的这三份文本，连同近期其他类似论述20，构成了欧盟战略觉醒叙事的基础。随着莱茵小组于2026年8月成立，这一叙事如今已在提出它的机构之外实现制度化。这个设于日内瓦的论坛由德拉吉与条纹支付公司的帕特里克·科利森（Patrick Collison）召集，汇聚经济学家、企业家和政策制定者，遵循查塔姆研究所规则，在欧洲委员会自身机制陷入停滞的领域推进竞争力议程。21 其人员构成表明了这种承认的限度，因为主导欧洲过去二十年表现不佳局面的那批人，已经将自身组织为纠偏力量；而仍在实现增长、思维方式差距也最不明显的中东欧地区，在大约五十名成员中，却仅由一位爱沙尼亚前总统代表。

缺陷持续存在之处：转化问题

觉醒或许已经开始，但仍未完成，而阻碍其完成的，是理念与落实之间的滞后。克里斯托弗·希尔（Christopher Hill）对“能力与期望差距”这一概念的更新表述22——该概念最早形成于20世纪90年代初——仍然切中要害，令人痛心：自2022年以来，欧盟声称将采取的行动与其能够协调一致地采取的行动之间，差距扩大了，而非缩小了。丹尼尔·菲奥特（Daniel Fiott）2025年对战略自主的分析23表明，欧盟继续在三种立场之间摇摆——通过楔入策略保留对美国的筹码、将盟友约束于共同承诺，以及对冲战略不确定性——却未能围绕其中任何一种立场形成持久的政治共识。结果是，欧盟虽然使用自主行动的词汇，却缺乏先确定优先事项、继而迅速落实的制度本能。恩里科·莱塔（Enrico Letta）的《一个欧洲、一个市场路线图》24恰恰以这第二项缺陷为关键；他认为，其意义不在于提出任何新议程，而在于为共同的立法时间表施加纪律，以严格的截止期限约束欧洲委员会、欧洲议会和欧盟理事会。

转化问题同时存在于多个层面。在采购和国防生产层面，公开宣示的雄心与实际下达的订单之间仍有巨大差距。欧洲国防工业产能正在增长，但尚未进入战时经济状态，而变压器和零部件以年而非月计算的交付周期，仍然构成结构性制约。在决策层面，对于那些愿意将程序规则武器化、以实现交易目的的行为体而言，外交与安全事务中的一致同意要求，继续发挥着事实上的否决权作用，正如匈牙利在2022年至2026年初有关乌克兰的决策中所展示的那样。25 在战略文化层面，即使威胁环境要求加快行动节奏，制度上仍然倾向于将每一个艰难抉择视为展开程序的机会——延长时间表、增加磋商次数，并推迟政治上敏感的取舍。

不过，有一点能够重要地修正通常的衰落论叙事。2024年至2026年的民意数据始终显示，欧盟公民在战略问题上的认真程度，远高于欧洲精英通常的想象。2025年春季的欧洲晴雨表调查26发现，超过80%的受访者支持欧洲共同防务与安全政策，几乎同样比例的受访者认为俄罗斯入侵乌克兰直接威胁欧洲安全，而支持加强欧盟层面防务合作的人也占明显多数。欧洲对外关系委员会2025年的民调27显示，公众对美国的评估更具交易意识，也更为冷静——认识到美国的保障既非自动提供，也非无需付出代价——同时愿意接受欧盟发挥更强的战略作用。这对“后英雄时代”的诊断具有重大意义——这一最早于20世纪90年代提出的理论认为，西方社会将不再容忍战争伤亡，而这种态度又会塑造公众对国家防务态势的看法。28 将战略关切转化为战略能力的主要瓶颈，与其说来自民意，不如说来自精英的决策能力、制度运转速度，以及推动一个由二十七个成员国组成的联盟在充满争夺的环境中果断行动所需的政治与行政凝聚程度。正确理解思维方式，就会发现这是一个精英运作系统的问题。

四种相互交织的制度机制不断造成转化失败。第一，委托人与代理人之间的断裂：二十七个威胁认知和选举日程各不相同的委托方必须同时同意，使欧盟的决策速度取决于同意最慢的那个成员国。第二，危机行政权力的缺失：没有任何个人或机构能够以危机应对所需的速度跨政策领域调配资源；每一次紧急应对都必须通过临时组建联盟来组织。第三，各自为政的政策架构：欧洲委员会各总司依据不同的法律基础、在不同的利益相关方生态体系内运作，使《芯片法案》《关键原材料法案》29《净零工业法案》和《反胁迫工具》成为平行的立法进程，而非单一复合部署的组成部分。第四，选举周期错位：需要十年至二十年时间跨度的战略投资，却受四年至五年政治任期的支配，而欧盟没有类似于《通胀削减法案》十年税收抵免锁定安排的承诺机制，来约束未来的政治周期。这四种机制相互作用：一致同意原则下的否决权，使个别委托方能够阻止跨支柱协调；行政权力的缺失意味着每一次阻挠都需要通过政治谈判解决，而无法由制度性权力予以推翻；选举周期错位则使得即便协调成功，所产生工具的持久性仍不确定。转化问题并非单一的制度缺陷，而是一个受到相互交织的特征掣肘的体系。

战略理念可以运用的优势

欧盟作为中等强国所拥有的四项结构性优势值得强调，因为它们既非假设中的优势，也非残余优势。只要真正认真地解决转化问题，它们就可以立即投入战略运用。

第一项优势是监管与标准制定权。欧盟拥有塑造全球技术、供应链、环境、金融和数字治理的独特能力。其内部规则的这种对外投射——被称为“布鲁塞尔效应”30——是其他任何非超级大国行为体都无法比拟的。《通用数据保护条例》31《人工智能法案》、碳边境调节措施和金融监管架构都表明，欧洲能够通过非军事工具，在远超其直接周边的范围内施加成本并制造依赖。32 这种监管影响力并非贬义上的软实力。如果出于战略意图加以运用，它就构成一种结构性杠杆，能够影响企业、政府和金融行为体，并跨越司法管辖区塑造其行为。

第二项优势是制度持久性。欧盟的治理架构——无论多么不完善，或多么容易在关键时刻陷入阻滞——都是有史以来最复杂的自愿多边政治一体化实验。在严重压力下——例如2008年金融危机、2015年移民危机、新冠疫情、俄罗斯入侵乌克兰，以及美国战略上的矛盾态度再度浮现——所表现出的这种持久性，本身就是一项战略资产。33 一个经历反复危机而核心机构依然完好的联盟，拥有一种对手始终低估、分析人士则视为理所当然的韧性。

第三项优势是深度融入联盟体系。北约成员资格及与华盛顿的战略伙伴关系，为欧盟提供了情报获取渠道、互操作性标准、威慑架构和延伸核保障。即使美国的保护并非自动提供，任何独立的欧洲安排也无法在短期内复制这些益处。欧洲的中等强国战略并非呼吁战略自给自足，而是主张承担更大份额的集体负担——成为一个能力更强、要求也更高的盟友，而非美国安全保障的被动消费者。34 欧盟的优势恰恰在于，它有能力成为联盟体系不可或缺的一部分，而不仅仅依赖该体系。第四项优势是至今仍无可匹敌的扩员工具箱。欧洲周边没有任何其他行为体拥有同等工具，能够通过附带条件的一体化，形成稳定的政治空间、改革治理、稳固经济，并创造长期战略纵深。联盟体系，而不仅仅依赖该体系。35 下一章将详细讨论这一工具箱，但它与思维方式论证的关联已经十分直接：一个将扩员视为头等战略工具，而非附属于对外关系的复杂行政程序的欧盟，就是一个理解自身比较优势来源的欧盟。

将准备融入设计：从比喻到行动准则

这一分析得出的实际结论十分明确：欧盟应当将做好准备确立为统领性的战略准则——它不是表达更加关切的比喻，而是贯穿预算编制、监管、采购、基础设施规划、能源政策和公共行政的具体行动原则。将准备融入设计，意味着每一项重大监管决策都要追问，它究竟增强还是削弱了欧盟在对手施压下维持运作的能力。这意味着，军事机动、军民两用基础设施、战略储备和关键节点冗余，都应被视为投资类别，而非紧急预算项目。

这也意味着重新理解战略自主。最站得住脚的表述并非欧洲与美国分离——这一目标在分析上混乱，在实践中适得其反——而是欧洲有能力在联盟体系内部承担更大的战略负担：在东翼维持常规威慑，通过协调一致的工业与监管力量向对手施加成本，并在危机中作出决定，而不必在每一道行动门槛前都等待美国授权。这是一项现实中可以实现的抱负，也是欧盟当前官方战略理念在其最为严肃的表述中正趋于认同的抱负。

最后，思维方式的转变要求以公民韧性作为硬实力的支撑条件。做好准备不能仅仅被视为采购和兵力结构问题。如果一个联盟的公民理解威胁的性质，相信其政府能够应对威胁，在认知上保持应对扰乱的准备，并置身于具有韧性的社会结构之中，那么这个联盟就能够长期维持可信的威慑态势。缺乏社会纵深支撑的军备是脆弱的工具；欧洲的战略复兴有赖于两者兼备。