加州大学圣迭戈分校全球政策与战略学院高通技术政策荣休教授彼得·考伊（Peter Cowhey）和哈佛商学院商业、政府与国际经济学部詹姆斯·E·罗宾逊讲席教授梅格·里思迈尔（Meg Rithmire）近日在《外交事务》杂志发表的评论－－“把中国挡在门外的代价”，指控华盛顿对中国投资的恐惧损害了美国竞争力。疑义相与析, 不妨一读：

从中国旅行归来的人常常说，他们看到了未来。中国在前沿商业技术领域取得的进步随处可见：餐厅里制作和端送食物的机器人；运送食品和药品的无人机；以及工厂车间里部署的工业机器人和人形机器人。即使在中国之外，如今世界大多数地方的人们也已经熟悉中国电动汽车，它们不仅价格亲民，而且外形时尚，按摩座椅和可更换电池正在赢得从伦敦到圣地亚哥乘客的青睐。

然而，大多数美国人并不了解这种未来。中国电动汽车实际上并不存在于美国市场，因为250%的关税以及广泛的国家安全限制把它们挡在了门外。而一种跨党派的恐惧，也阻止了许多中国前沿技术——包括无人机和机器人——进入美国。除了少数产品、主要是消费电子产品之外，美国市场基本上对中国先进制造业生态体系所产生的成果一无所知。

美国出现这种盲点并非毫无缘由。最迟从奥巴马政府第二任期开始，甚至可能更早，人们就已经清楚，中国在商业竞争中并没有公平行事。历届美国政府利用一系列贸易救济措施，并向世界贸易组织提出正式申诉，以反击不公平补贴；美国外国投资委员会作出的裁决，也一直试图防止敏感的美国技术落入中国行为体之手。自2017年以来，中国企业还成为更严格安全审查的对象。

今天，华盛顿许多人认为，美国应该进一步与中国商业活动脱钩。例如，国会议员正在向美国制药公司施压，要求它们停止在中国进行临床试验，理由是担心中国的研发体系与中国人民解放军存在联系。还有一些人正在提出立法，禁止中国拥有美国农田，表面上的理由是保护美国食品供应和关键基础设施。

指出中国取得的某些成果来路不正，往往是有道理的。采取防御性应对措施也会让人感到痛快——仿佛只要把那些以不公平方式实现规模扩张和技术进步的中国企业拒之门外，美国就能够拉平竞争环境，并立即造就出有竞争力的美国企业。遗憾的是，这种做法几乎无助于推进美国的经济和安全利益。中国企业已经不再只是高效率的生产商或模仿者；就知识和生产能力而言，它们正在越来越多的行业中成为全球领导者。拒绝让它们进入美国市场，会损害美国竞争力，阻碍美国在国内建设工业能力的努力，并确保美国企业和消费者始终远离技术进步的最前沿。

相反，美国人必须坦率面对中国工业和技术进步的规模。美国没有必要无条件接受中国进口商品和投资，但它必须认识到，美国自身的长期竞争力取决于其企业和消费者能否接触到最尖端的技术。美国总统川普在5月与中国领导人习近平举行峰会后宣布了一项措辞含糊的计划，提议与中国建立一个联合“投资委员会”，这似乎表明华盛顿正在朝这一方向迈进。但这个委员会至今没有产生任何具体成果，而且在领导人对领导人的层面管理投资流动，显然并不高效。

一种更加成熟的选择性开放战略是可能的。美国应该允许中国在那些经济和技术收益巨大的领域进行经过精心设计的投资，同时施加严格保障措施，以降低安全风险。要建立足以维持一个有选择地向中国直接投资开放的市场所需的政治信心，就必须具备专业、透明和彻底的监管监督。有了这种办法，华盛顿可以惩罚某些进口商品，但仍允许中国企业通过投资美国生产设施来进入美国市场。这个战略有一个非常明确的先例。事实上，这正是中国几十年来对西方企业所做的事情。

特洛伊木马？

自20世纪90年代以来，中国一直要求全球投资者按照旨在推进其国家发展目标的条件开展经营。当外国汽车制造商或手机制造商希望利用中国廉价劳动力时，北京要求这些企业使用本地供应链、转让技术、与中国企业共享管理权、提供劳动力培训，并采取安全保护措施——例如将数据存储在当地并接受政府监督。目标始终都是确保外国企业以能够培育中国自身产业生态体系的方式进行投资。正如时任通用电气首席执行官杰弗里·伊梅尔特（Jeffrey Immelt）2010年谈到中国时所说：“我不确定，到头来，他们是否希望我们当中的任何一家获胜，或者希望我们当中的任何一家取得成功。”

事实上，通用电气花了数十年时间通过合资企业进入中国市场，而这些合资企业最终孕育出了中国竞争对手。如今，中国既有民营企业，也有国有企业，例如美的、海尔和国家电网，它们崛起后在从家用电器到发电和输电的各个领域与通用电气展开竞争。许多企业甚至正在把自己的战略推向全球——包括进入美国。

电动汽车、机器人和生命科学等前沿行业的中国企业尤其渴望进入庞大的美国消费市场。这些企业在国内充其量只能获得微薄的利润率——这是特定行业中过度国家投资和过度竞争所导致的产能过剩与“内卷”的结果。如果企业想要生存，就需要依靠海外市场实现繁荣，而美国仍然是世界上最大的消费市场。小米这样的电子产品和电动汽车综合企业，以及电池制造商宁德时代，都曾公开表达进入美国市场的愿望，并释放出信号：只要能够获得市场准入，它们愿意在美国进行大规模投资。然而，到目前为止，美国政府出于安全担忧一直在阻止此类投资。一系列技术都被想象成现代版特洛伊木马。例如，电动汽车并不只是汽车；它们是行驶中的传感器、软件、计算机、电池和通信系统网络，能够收集数据、绘制城市和基础设施地图，并与国家电网整合。相关担忧从合理的情形——例如与中国有关联的车辆绘制美国关键基础设施地图——一直延伸到牵强的情形——例如对道路上的车辆进行远程控制，甚至把它们武器化。

这些现实确实要求保持警惕。但答案并不是除非中国投资完全不存在任何安全担忧，否则就一概拒绝。这种做法可能使美国在经济上陷入孤立。如果美国企业不必与全球领先企业竞争，它们将会越来越只把产品卖给美国人。美国最终会变成一个由陈旧企业和陈旧做法构成的孤岛，而这种孤立将削弱美国活力、降低竞争力，并侵蚀更广泛的经济安全。

更聪明的把关方式

相反，美国可以像中国过去所做的那样，为投资设定战略性条件。川普的“投资委员会”至今仍颇为神秘——目前还仅仅是一个口头说法——但不难想象，它可以利用华盛顿现有的众多监管工具，为中国企业建立并维持一套总体投资框架。事实上，由于美国已经拥有实施此类条件所需的大量制度性专业能力，因此对华盛顿来说，建立这样一套制度应该相当简单。除了美国外国投资委员会之外，美国还拥有大量工具，可以监督、有选择地禁止中国投资，并为中国投资附加条件。包括食品药品监督管理局、商务部工业与安全局以及联邦通信委员会在内的一系列监管机构，都可以针对生命科学、联网电动汽车和机器人等特定行业中的企业制定有针对性的规则。有关数据本地化、强制要求本地合作伙伴以及供应链多元化的规定，可以帮助确保中国供应链不会只是原封不动地被搬进美国生产体系。

华盛顿能够、也应该升级这些工具，以便按照自己的条件塑造中国投资。例如，美国外国投资委员会会设想最为牵强的风险情景，并判断这些风险能否得到缓解。这个跨部门委员会在批准敏感投资和并购交易时，经常会涉及“国家安全协议”——也就是由企业与美国外国投资委员会人员共同设计的特殊公司治理安排，其中包括网络安全保护、数据管理等条款，以及由被任命进入董事会的国家安全专家对企业决策实施持续监督。

这是建立强有力投资管控制度的良好开端，但这些协议只关注保护国家安全，而不是提高经济收益。要采取更积极的做法，还可以强制要求有中国投资的公司设立专门的公司治理委员会，负责监督和执行经济方面的要求，包括劳动力培训、供应商多元化、技术转让等等。

尽管具体的行政解决方案可能会随着实践探索而演变，但核心任务是明确的：华盛顿需要更加系统的评估与协调。它需要建立一种既更加开放、又在风险缓解和治理方面更具针对性的架构。这就要求各行业监管机构之间加强协调。事实上，鉴于跨国公司拥有复杂的企业供应链和所有权结构，即使只是确定一家公司的国家身份，也需要美国政府各部门之间进行协调。例如，美国外国投资委员会可能并不认为一家公司受到中国利益方控制，但商务部却可能认定它与某个“外国对手”存在足够密切的联系。解决这些监管复杂问题的能力非常重要，因为只有通过良好的官僚机构协调，华盛顿才能既认识到各种技术带来的风险，同时又利用它们带来的好处。

特斯拉模式

中国在电动汽车领域采取的做法尤其具有启示意义。北京从21世纪初开始鼓励国内电动汽车和大型电池生产，主要通过补贴和产业政策来实现。宁德时代和比亚迪这样的民营企业在电池领域取得了进展，但整个行业——尤其是大型国有生产商——需要竞争压力，才能提升其生产的汽车，使之符合消费者的喜好。2019年，北京决定权衡邀请当时全球电动汽车制造业领导者特斯拉进入中国市场并开展大规模经营所带来的风险与回报。中国取消了合资企业要求，特斯拉因此成为第一家无需本地合作伙伴、便可在中国运营生产设施的全球汽车制造商。

上海市政府为特斯拉位于上海的第三超级工厂提供了力度很大的激励措施，包括土地和补贴贷款。但中国政府担心一家美国公司利用汽车绘制道路地图并收集中国公民的数据，因此坚持要求特斯拉把中国驾驶者的所有个人数据都存储在中国境内。2024年，中国政府还要求特斯拉在中国境内使用一家中国公司——互联网巨头百度——提供导航服务，并要求其所有地图数据都实现中国境内本地化。

特斯拉在中国的产量迅速飙升；即使在新冠疫情期间，上海工厂每年也能生产14万辆汽车，而供应链本地化——到2020年达到85%——则降低了成本。凭借中国市场的强劲表现，特斯拉在2020年首次实现盈利；到2022年，上海已经成为其向亚洲其他地区和欧洲出口的枢纽。

与此同时，百度利用与特斯拉合作的这段时间开发前沿自动驾驶技术，如今已经在瑞士、阿拉伯联合酋长国以及其他地区部署了“无人驾驶出租车”。也许最重要的是，特斯拉在中国市场取得的成功帮助推动了中国电动汽车产业的发展，并成为比亚迪等本土挑战者的榜样，促使它们尤其重视设计和消费者体验。如今，比亚迪在全球销售的电动汽车已经超过特斯拉，而特斯拉则正在推出价格更低廉的Y型车，以便与比亚迪和小米等公司竞争。

对美国来说，这构成了一个巨大的讽刺：美国要想与中国竞争所需要的投资和制造专业能力，正越来越只能来自中国。多年来，分析人士提出的替代方案一直是与盟国和第三国合作，在中国之外建立一个具有规模的市场——这个市场采用共同规则，可以成为抗衡中国庞大规模的力量，并与中国市场平行运行。这一构想至少已有十年历史，并采取过多种形式，从奥巴马时代的《跨太平洋伙伴关系协定》，到川普第一届政府号召盟友排斥中国电信公司的行动，再到拜登时代的“印太经济框架”和“跨大西洋贸易与技术委员会”。这三届政府都试图建立由采用共同规则或标准的国家组成的联盟，以集体力量抗衡中国的规模优势。

然而，尽管这些努力在理论上具有可取之处，但它们要么全部失败，要么只取得了有限的成果。而现在，实现这种愿景已经为时太晚：中国技术已经达到某种临界点，在太多国家变得无处不在。通过盟国之间的大规模协调来与中国实行彻底脱钩的时机已经过去。在特定技术保障措施或供应链多元化方面开展选择性合作也许仍然可行，但世界大多数国家已经接受了这样一种未来：中国将在它们的经济中拥有相当大的存在。

甚至美国最亲密的传统盟友加拿大和英国，似乎也已经认识到这一新的现实，并开始以务实态度对待中国。它们对中国保持警惕，但同时认为长期相互依存已经成为现实生活中的既定事实，尤其是在美国不断改变自身贸易政策的情况下。渥太华和伦敦正在接受中国投资和出口，但同时采用具有创造性的规则，以更好地平衡成本与收益。

例如，加拿大如今已经放弃对中国电动汽车征收巨额关税，转而实行进口配额，同时着眼于通过与加拿大公司精心设计的合资企业实现生产本地化。中国企业已经开始在欧盟实现生产本地化，而欧盟最近提出的一项《工业加速法案》，则将要求限制外国所有权，同时提出供应链本地化和技术转让要求。这些规则允许中国企业进入加拿大和欧盟市场，但同时确保当地生产体系从中受益。美国也可以采取类似战略。

短视频平台的成功案例

美国并不需要在天真的开放和全面排斥之间二选一。事实上，川普政府至少有一次选择了一条更加明智的道路。字节跳动旗下短视频平台在美国的业务收集大量美国用户数据，并利用算法向用户推送内容，这确实引发了一些合理的国家安全担忧。尽管川普政府处理这些担忧的过程一波三折，但最终，字节跳动同意把其美国业务出售给一家由美国方面控制的合资企业，而这家中国公司保留少数股权。对该短视频平台软件及其升级的控制权则交给了一个美国团队。如今，所有个人数据都必须存储在美国境内。这些安排受到监督并须提交报告，它们证明，对中国直接投资实行选择性开放是可能的。

当然，为机器人自动化提供安全保障，或者保护生物医学数据，都会更加复杂。而且，有些中国投资确实应该被拒绝。但美国拥有制定严密保护措施所需的制度能力。美国可以欢迎那些能够增强美国工业实力的领域中的投资，同时实施具有强制执行力的保障措施。最理想的结果，是在实行选择性开放的同时采取一种可持续的产业政策战略，并最终与其他大型市场就如何以透明方式管控风险进行协调。更困难的任务在政治层面：承认美国在若干至关重要的产业中已经落后，并承认华盛顿建立的那些壁垒给美国造成的损失，已经超过了它们给美国带来的保护。