两位在在拜登政府任职粮食安全领导委员会的官员近日在《外交事务》杂志发文指出，华盛顿可以阻止饥饿以避免下一场饥荒。安娜·纳尔逊（Anna Nelson）和卡里·福勒（Cary Fowler）分别于2024年至2025年和2022年至2025年担任该委员会执行主任或主席。请审阅他们的高见:

在一个充斥着大国对峙、气候临界点和技术军备竞赛的世界里，全球饥饿似乎并不是一个特别重大的问题。然而，去年共有21亿人，也就是全球超过四分之一的人口，经历了粮食不安全——这意味着他们要么在一年中的某个时候耗尽了食物，要么被迫降低饮食的质量或数量。超过2.6亿人面临严重粮食不安全，这意味着由于无法获得足够的食物，他们的生命或生计处于直接危险之中。在所有五岁以下儿童中，近四分之一因营养不良而永久性发育迟缓，与营养充足的儿童相比，他们很可能只能达到较低的教育水平，一生中的收入更少，并面临更多慢性健康问题。而这些令人震惊的数字尚未反映出今年可能因能源和化肥价格上涨、俄罗斯和乌克兰粮食出口减少以及不断加剧的厄尔尼诺天气模式而引发的粮食危机。

粮食不安全本身就是一件可怕的事情。但它也会造成灾难性的政治后果。它抑制经济增长，加剧暴力冲突的风险，并使政府陷入不稳定。而这些问题反过来又会给整个世界制造麻烦。这意味着，即使那些没有被粮食不安全压垮的国家，也有充分的、出于自身利益的理由去解决这一问题——美国也包括在内。

事实上，由美国领导解决饥饿问题的努力，其作用不仅仅是创造一个更加健康和稳定的地球。鉴于国际社会对美国的善意正在减弱，华盛顿需要一项议程，以此重建全球对其领导力的信心，并展示国际合作的价值。解决全球粮食安全问题可以成为这样一项计划的核心。毕竟，世界不同地区可能拥有不同的地缘政治抱负。但几乎没有任何政府——无论北方还是南方、民主还是专制——愿意看到如此众多的人挨饿。要重建人们对自由主义世界秩序的信心，以及对美国作为这一秩序坚定成员的信心，华盛顿或许没有比应对这一挑战更好的办法。

粮食，美好的粮食

无论怎样强调粮食安全与全球发展、国家安全乃至国际竞争之间盘根错节的联系，都不为过。营养不良会导致教育水平下降、人力资本受损和生产力损失，由于经济增长损失以及额外增加的医疗保健成本，每年给世界经济造成3.5万亿美元的损失。食品价格飙升还会加剧不满，并引发导致政府不稳定的骚乱；例如，对饥饿的愤怒为“阿拉伯之春”抗议活动创造了条件。在农村地区，粮食不安全帮助武装团体招募士兵，并引发围绕稀缺土地和水资源的争端。它还会导致人们向更富裕的国家迁移。

仅凭这些理由，就足以让华盛顿领导一场减少饥饿的全球行动。但还有一个事实也应促使华盛顿这样做，那就是领导全球粮食安全意味着帮助塑造整个世界农业体系的未来——而中国正在朝着扮演这一角色的方向前进。2019年，北京投入大量资本，以确保获得联合国粮食及农业组织的领导权，而这一职位对于各国政府如何在粮食相关问题上开展合作具有重大影响力。中国还在迅速发展其他方式，以便在粮食安全事务上领导世界。中国用于公共农业研究与开发的支出是美国的两倍，其农业专利和科学出版物的产出急剧增加，而美国的产出却停滞不前。

令美国官员庆幸的是，在粮食安全问题上，美国仍然处于领导世界的有利位置。美国是世界最大的农产品出口国之一。美国在建立联合国致力于粮食安全的架构方面发挥了关键作用，其中包括联合国粮食及农业组织和世界粮食计划署。而在这些机构历史的大部分时期，华盛顿一直是它们最大的捐助方。事实上，几十年来，美国的国际发展议程一直是世界上最雄心勃勃的，而且得到了一个乐于支持它的公众群体的支撑。

华盛顿仍然拥有许多应对全球饥饿所需的工具。

美国仍然拥有这样的公众：2026年初的民意调查显示，绝大多数人表示，美国应该成为世界上的道德领导者。但绝大多数人并不认为美国已经做到了这一点。或许，这是因为美国正在背离这一传统，也正在放弃这一发挥领导作用的机会。例如，2025年年中，国会收回了近80亿美元的对外援助资金。如今，美国已经成为一个不情愿的国际捐助国，也是一些关键国际组织中脾气暴躁的成员。

然而，华盛顿仍然拥有许多应对全球饥饿所需的工具。除了增加对外援助之外，它还可以利用贸易政策、对创新的公共投资，甚至其令人印象深刻的数据收集系统。然而，华盛顿也需要采取多边合作方式。而为了建立信誉，它应当推进一项务实且可以实现、同时能给所有各方带来明确利益的议程。集体行动的一项总体目标，应当是在任何可能的地方提高可预测性。全球粮食体系在许多领域都受到不确定性的困扰——天气、供应链、劳动力、贸易以及其他方面。这给政策制定、市场和民生造成了严重破坏。因此，如果能够更好地理解这些趋势，并知道可以利用哪些工具来管理这些趋势，就可以在巩固粮食网络和为灾难做好准备方面发挥重大作用。

例如，华盛顿应当与合作伙伴一道，加强世界上支离破碎的预警系统以及为这些系统提供支持的数据。对粮食体系所受冲击——例如极端天气、供应中断、经济动荡——进行预警，可以为准备和应对争取至关重要的时间。美国还应带头推动国际紧急粮食援助资金从自愿、临时性的捐款转向事先规划的多年期承诺。与此同时，美国应鼓励更多捐助方根据各自的能力提供相应规模的捐款，而这首先应从美国自己做起。

粮食安全是少数几个能够把整个世界团结起来的问题之一。

解决粮食紧急状况需要的不仅仅是增加资金。美国还需要努力强化在冲突期间保护粮食获取的国际规范。这意味着确保人道主义组织能够进入冲突地区，保护农业基础设施免遭袭击，并禁止把饥饿作为战争武器。这些理念在国际法中有着长期存在的基础，但加沙、苏丹和乌克兰的冲突已经表明，它们需要得到进一步强化。华盛顿应通过联合国安全理事会和联合国大会的决议与干预措施来推进这些规范，并利用外交手段努力促使违反者改变其行为。

然而，粮食安全外交必须延伸到冲突地区之外。美国应推动形成一项广泛的全球承诺，避免针对农业冲击采取单边、应激性的政策——例如，当粮食出口国面对价格飙升时突然禁止对外出口，使国际买家措手不及。对于那些希望向本国公民表明自己会压低成本的政府而言，这类政策在政治上可能颇具吸引力。但它们会使其他国家的处境恶化，而且往往甚至在本国也不起作用。相反，美国应推动更多国际融资选择，在价格波动时期维持农产品贸易流动，并向面临冲击的国家快速提供资金。

最后，美国应领导一场集体行动，以保护农业体系免受一个特别有害的挑战：农业病虫害。病虫害每年摧毁全球多达40%的农作物产量，压低农村收入，推高消费者价格，并浪费自然资源。目前针对这些病虫害的国际监测和应对体系覆盖范围有限。但华盛顿可以为建立更加全面的体系争取全球支持。

以更少投入获得更多产出

世界当然需要更好的方式来管理粮食危机和风险。但世界也需要促进可持续的农业生产率增长——也就是以更少的投入生产更多粮食的能力。在人口不断增长的地区，这种增长尤其重要，因为人们消费的大部分粮食都是在本国生产的。只有某些粮食商品能够轻易进行长距离贸易，因此国际贸易无法完全解决粮食和营养供应方面的挑战。

各国能够共同采取的最重要步骤是促进创新。为了推动这一进程，美国官员首先应把重点放在国际农业研究中心上，例如台湾的世界蔬菜中心和墨西哥的国际玉米小麦改良中心（这两个中心都是在美国帮助下创立的）。长期以来，这些机构一直是推动生产率、粮食安全和自然资源管理取得进步的引擎，在发展中国家尤其如此。例如，在过去几十年里，国际研究中心开发出了耐洪水水稻和耐旱玉米，使数百万较贫困的小农户避免了农作物歉收。事实上，根据多位经济学家的研究，这些中心开展的研究能够带来令人印象深刻的投资回报——每投入一美元，就能以提高产量、降低生产成本、降低消费者价格以及其他收益的形式获得十美元的回报。但是，与许多机构一样，这些研究中心也受到使命不断扩张和官僚机构不断膨胀的困扰。为了最大限度地提高它们的效能，美国应争取全球支持，使这些机构重新聚焦其战略，精简其运作，并对它们进行新的投资。

世界需要通过研究始终领先于最新挑战一步——例如不断上升的气温和老旧农业疾病的新型毒株。但世界也应有更高的目标。因此，华盛顿应与其他参与者合作，解决那些艰巨但回报丰厚、从未真正得到协调一致国际努力支持的问题。例如，这可以包括尝试开发高产多年生谷物或固氮谷物，从而促进更健康的生态环境，减少劳动力需求，并降低对化肥的需求。它还可以包括努力提高光合作用效率，使植物能够利用所获得的阳光生产出更多产物。这些发明不仅会改变世界，还将展示美国创新的力量，并深化华盛顿与其合作伙伴之间的关系。

但是，为了使雄心勃勃的研究成为可能，美国应采取措施改革《粮食和农业植物遗传资源国际条约》。这项协议的设计初衷，是让世界各地的研究人员都能够充分、自由地获得植物遗传资源，也就是种子和组织。这些资源可以用于培育产量更高、更能适应气候变化并且营养更加丰富的农作物新品种。但这项条约并未达到预期效果。研究人员认为利益分享条款成本过高；发展中国家则认为这些条款提供的利益太少。因此，寻求可能加速创新的材料的研究人员越来越少，愿意分享这些材料的国家也越来越少。因此，美国应推动各方以更加慷慨的方式重新解释利益分享条款。美国还应为全球作物多样性信托基金的捐赠基金提供充足资金，该基金为保存粮食作物生物学基础的国际种子库提供资金（尤其是因为包括华盛顿在内的各国政府在保存自身收藏方面做得并不充分）。而且，如果美国官员认定这项条约已经无法挽救，他们就应领导起草一项新条约的努力。

最后，华盛顿必须竭尽所能，确保新的农业和食品技术得到迅速采用。这将需要改革国际食品法典委员会，该委员会负责制定保护消费者并促进贸易的食品安全准则。该委员会的准则对于那些能够加强全球粮食安全的技术具有重大影响，但这个机构行动迟缓、资金不足，而且备受争议。因此，美国应努力提高其能力和合法性，包括推动增加对那些协助制定食品法典标准的科学委员会的支持。

收获与播种

在全球竞争日益加剧之际，能够把整个世界团结起来的问题寥寥无几。粮食安全就是其中之一。几乎每个政府都知道饥饿是一个问题，而且几乎所有政府至少都声称希望解决这一问题。如果美国能够带头展开强有力的努力来解决这个问题，它就可能把整个世界团结在自己的领导之下。

这并不意味着华盛顿应该把粮食援助或其他农业行动工具化。美国不应重演20世纪70年代围绕“粮食力量”采取的政策，当时美国官员一边宣扬利他主义，一边试图通过交替运用和扣留本国粮食供应来施加政治力量。相反，美国必须强调互利。它必须说服其他参与者相信，美国是一个具有建设性并且值得信赖的合作伙伴。这样做将加强美国的外交关系，并提升世界各地的稳定——从根本上推进美国的利益。

华盛顿的战略要务与人道主义原则很少能够如此完美地契合。更为罕见的是，一项美国外交政策议程能够清楚地反映美国人民希望自己的国家成为什么样的国家：不仅强大，而且有道德。换言之，粮食安全对美国而言是一个独特的机会。美国承受不起浪费这个机会的代价。