兩位在在拜登政府任職糧食安全領導委員會的官員近日在《外交事務》雜誌發文指出，華盛頓可以阻止飢餓以避免下一場饑荒。安娜·納爾遜（Anna Nelson）和卡里·福勒（Cary Fowler）分別於2024年至2025年和2022年至2025年擔任該委員會執行主任或主席。請審閱他們的高見:

在一個充斥着大國對峙、氣候臨界點和技術軍備競賽的世界裡，全球飢餓似乎並不是一個特別重大的問題。然而，去年共有21億人，也就是全球超過四分之一的人口，經歷了糧食不安全——這意味着他們要麼在一年中的某個時候耗盡了食物，要麼被迫降低飲食的質量或數量。超過2.6億人面臨嚴重糧食不安全，這意味着由於無法獲得足夠的食物，他們的生命或生計處於直接危險之中。在所有五歲以下兒童中，近四分之一因營養不良而永久性發育遲緩，與營養充足的兒童相比，他們很可能只能達到較低的教育水平，一生中的收入更少，並面臨更多慢性健康問題。而這些令人震驚的數字尚未反映出今年可能因能源和化肥價格上漲、俄羅斯和烏克蘭糧食出口減少以及不斷加劇的厄爾尼諾天氣模式而引發的糧食危機。

糧食不安全本身就是一件可怕的事情。但它也會造成災難性的政治後果。它抑制經濟增長，加劇暴力衝突的風險，並使政府陷入不穩定。而這些問題反過來又會給整個世界製造麻煩。這意味着，即使那些沒有被糧食不安全壓垮的國家，也有充分的、出於自身利益的理由去解決這一問題——美國也包括在內。

事實上，由美國領導解決飢餓問題的努力，其作用不僅僅是創造一個更加健康和穩定的地球。鑑於國際社會對美國的善意正在減弱，華盛頓需要一項議程，以此重建全球對其領導力的信心，並展示國際合作的價值。解決全球糧食安全問題可以成為這樣一項計劃的核心。畢竟，世界不同地區可能擁有不同的地緣政治抱負。但幾乎沒有任何政府——無論北方還是南方、民主還是專制——願意看到如此眾多的人挨餓。要重建人們對自由主義世界秩序的信心，以及對美國作為這一秩序堅定成員的信心，華盛頓或許沒有比應對這一挑戰更好的辦法。

糧食，美好的糧食

無論怎樣強調糧食安全與全球發展、國家安全乃至國際競爭之間盤根錯節的聯繫，都不為過。營養不良會導致教育水平下降、人力資本受損和生產力損失，由於經濟增長損失以及額外增加的醫療保健成本，每年給世界經濟造成3.5萬億美元的損失。食品價格飆升還會加劇不滿，並引發導致政府不穩定的騷亂；例如，對飢餓的憤怒為“阿拉伯之春”抗議活動創造了條件。在農村地區，糧食不安全幫助武裝團體招募士兵，並引發圍繞稀缺土地和水資源的爭端。它還會導致人們向更富裕的國家遷移。

僅憑這些理由，就足以讓華盛頓領導一場減少飢餓的全球行動。但還有一個事實也應促使華盛頓這樣做，那就是領導全球糧食安全意味着幫助塑造整個世界農業體系的未來——而中國正在朝着扮演這一角色的方向前進。2019年，北京投入大量資本，以確保獲得聯合國糧食及農業組織的領導權，而這一職位對於各國政府如何在糧食相關問題上開展合作具有重大影響力。中國還在迅速發展其他方式，以便在糧食安全事務上領導世界。中國用於公共農業研究與開發的支出是美國的兩倍，其農業專利和科學出版物的產出急劇增加，而美國的產出卻停滯不前。

令美國官員慶幸的是，在糧食安全問題上，美國仍然處於領導世界的有利位置。美國是世界最大的農產品出口國之一。美國在建立聯合國致力於糧食安全的架構方面發揮了關鍵作用，其中包括聯合國糧食及農業組織和世界糧食計劃署。而在這些機構歷史的大部分時期，華盛頓一直是它們最大的捐助方。事實上，幾十年來，美國的國際發展議程一直是世界上最雄心勃勃的，而且得到了一個樂於支持它的公眾群體的支撐。

華盛頓仍然擁有許多應對全球飢餓所需的工具。

美國仍然擁有這樣的公眾：2026年初的民意調查顯示，絕大多數人表示，美國應該成為世界上的道德領導者。但絕大多數人並不認為美國已經做到了這一點。或許，這是因為美國正在背離這一傳統，也正在放棄這一發揮領導作用的機會。例如，2025年年中，國會收回了近80億美元的對外援助資金。如今，美國已經成為一個不情願的國際捐助國，也是一些關鍵國際組織中脾氣暴躁的成員。

然而，華盛頓仍然擁有許多應對全球飢餓所需的工具。除了增加對外援助之外，它還可以利用貿易政策、對創新的公共投資，甚至其令人印象深刻的數據收集系統。然而，華盛頓也需要採取多邊合作方式。而為了建立信譽，它應當推進一項務實且可以實現、同時能給所有各方帶來明確利益的議程。集體行動的一項總體目標，應當是在任何可能的地方提高可預測性。全球糧食體系在許多領域都受到不確定性的困擾——天氣、供應鏈、勞動力、貿易以及其他方面。這給政策制定、市場和民生造成了嚴重破壞。因此，如果能夠更好地理解這些趨勢，並知道可以利用哪些工具來管理這些趨勢，就可以在鞏固糧食網絡和為災難做好準備方面發揮重大作用。

例如，華盛頓應當與合作夥伴一道，加強世界上支離破碎的預警系統以及為這些系統提供支持的數據。對糧食體系所受衝擊——例如極端天氣、供應中斷、經濟動盪——進行預警，可以為準備和應對爭取至關重要的時間。美國還應帶頭推動國際緊急糧食援助資金從自願、臨時性的捐款轉向事先規劃的多年期承諾。與此同時，美國應鼓勵更多捐助方根據各自的能力提供相應規模的捐款，而這首先應從美國自己做起。

糧食安全是少數幾個能夠把整個世界團結起來的問題之一。

解決糧食緊急狀況需要的不僅僅是增加資金。美國還需要努力強化在衝突期間保護糧食獲取的國際規範。這意味着確保人道主義組織能夠進入衝突地區，保護農業基礎設施免遭襲擊，並禁止把飢餓作為戰爭武器。這些理念在國際法中有着長期存在的基礎，但加沙、蘇丹和烏克蘭的衝突已經表明，它們需要得到進一步強化。華盛頓應通過聯合國安全理事會和聯合國大會的決議與干預措施來推進這些規範，並利用外交手段努力促使違反者改變其行為。

然而，糧食安全外交必須延伸到衝突地區之外。美國應推動形成一項廣泛的全球承諾，避免針對農業衝擊採取單邊、應激性的政策——例如，當糧食出口國面對價格飆升時突然禁止對外出口，使國際買家措手不及。對於那些希望向本國公民表明自己會壓低成本的政府而言，這類政策在政治上可能頗具吸引力。但它們會使其他國家的處境惡化，而且往往甚至在本國也不起作用。相反，美國應推動更多國際融資選擇，在價格波動時期維持農產品貿易流動，並向面臨衝擊的國家快速提供資金。

最後，美國應領導一場集體行動，以保護農業體系免受一個特別有害的挑戰：農業病蟲害。病蟲害每年摧毀全球多達40%的農作物產量，壓低農村收入，推高消費者價格，並浪費自然資源。目前針對這些病蟲害的國際監測和應對體系覆蓋範圍有限。但華盛頓可以為建立更加全面的體系爭取全球支持。

以更少投入獲得更多產出

世界當然需要更好的方式來管理糧食危機和風險。但世界也需要促進可持續的農業生產率增長——也就是以更少的投入生產更多糧食的能力。在人口不斷增長的地區，這種增長尤其重要，因為人們消費的大部分糧食都是在本國生產的。只有某些糧食商品能夠輕易進行長距離貿易，因此國際貿易無法完全解決糧食和營養供應方面的挑戰。

各國能夠共同採取的最重要步驟是促進創新。為了推動這一進程，美國官員首先應把重點放在國際農業研究中心上，例如台灣的世界蔬菜中心和墨西哥的國際玉米小麥改良中心（這兩個中心都是在美國幫助下創立的）。長期以來，這些機構一直是推動生產率、糧食安全和自然資源管理取得進步的引擎，在發展中國家尤其如此。例如，在過去幾十年裡，國際研究中心開發出了耐洪水水稻和耐旱玉米，使數百萬較貧困的小農戶避免了農作物歉收。事實上，根據多位經濟學家的研究，這些中心開展的研究能夠帶來令人印象深刻的投資回報——每投入一美元，就能以提高產量、降低生產成本、降低消費者價格以及其他收益的形式獲得十美元的回報。但是，與許多機構一樣，這些研究中心也受到使命不斷擴張和官僚機構不斷膨脹的困擾。為了最大限度地提高它們的效能，美國應爭取全球支持，使這些機構重新聚焦其戰略，精簡其運作，並對它們進行新的投資。

世界需要通過研究始終領先於最新挑戰一步——例如不斷上升的氣溫和老舊農業疾病的新型毒株。但世界也應有更高的目標。因此，華盛頓應與其他參與者合作，解決那些艱巨但回報豐厚、從未真正得到協調一致國際努力支持的問題。例如，這可以包括嘗試開發高產多年生穀物或固氮穀物，從而促進更健康的生態環境，減少勞動力需求，並降低對化肥的需求。它還可以包括努力提高光合作用效率，使植物能夠利用所獲得的陽光生產出更多產物。這些發明不僅會改變世界，還將展示美國創新的力量，並深化華盛頓與其合作夥伴之間的關係。

但是，為了使雄心勃勃的研究成為可能，美國應採取措施改革《糧食和農業植物遺傳資源國際條約》。這項協議的設計初衷，是讓世界各地的研究人員都能夠充分、自由地獲得植物遺傳資源，也就是種子和組織。這些資源可以用於培育產量更高、更能適應氣候變化並且營養更加豐富的農作物新品種。但這項條約並未達到預期效果。研究人員認為利益分享條款成本過高；發展中國家則認為這些條款提供的利益太少。因此，尋求可能加速創新的材料的研究人員越來越少，願意分享這些材料的國家也越來越少。因此，美國應推動各方以更加慷慨的方式重新解釋利益分享條款。美國還應為全球作物多樣性信託基金的捐贈基金提供充足資金，該基金為保存糧食作物生物學基礎的國際種子庫提供資金（尤其是因為包括華盛頓在內的各國政府在保存自身收藏方面做得並不充分）。而且，如果美國官員認定這項條約已經無法挽救，他們就應領導起草一項新條約的努力。

最後，華盛頓必須竭盡所能，確保新的農業和食品技術得到迅速採用。這將需要改革國際食品法典委員會，該委員會負責制定保護消費者並促進貿易的食品安全準則。該委員會的準則對於那些能夠加強全球糧食安全的技術具有重大影響，但這個機構行動遲緩、資金不足，而且備受爭議。因此，美國應努力提高其能力和合法性，包括推動增加對那些協助制定食品法典標準的科學委員會的支持。

收穫與播種

在全球競爭日益加劇之際，能夠把整個世界團結起來的問題寥寥無幾。糧食安全就是其中之一。幾乎每個政府都知道飢餓是一個問題，而且幾乎所有政府至少都聲稱希望解決這一問題。如果美國能夠帶頭展開強有力的努力來解決這個問題，它就可能把整個世界團結在自己的領導之下。

這並不意味着華盛頓應該把糧食援助或其他農業行動工具化。美國不應重演20世紀70年代圍繞“糧食力量”採取的政策，當時美國官員一邊宣揚利他主義，一邊試圖通過交替運用和扣留本國糧食供應來施加政治力量。相反，美國必須強調互利。它必須說服其他參與者相信，美國是一個具有建設性並且值得信賴的合作夥伴。這樣做將加強美國的外交關係，並提升世界各地的穩定——從根本上推進美國的利益。

華盛頓的戰略要務與人道主義原則很少能夠如此完美地契合。更為罕見的是，一項美國外交政策議程能夠清楚地反映美國人民希望自己的國家成為什麼樣的國家：不僅強大，而且有道德。換言之，糧食安全對美國而言是一個獨特的機會。美國承受不起浪費這個機會的代價。