趙京：《美日同盟及其與中國的互動》第四章

安保條約的內容實際上體現在第六條﹕

“為了有助於日本的安全﹑為了有助於維護遠東地區的國際和平與安全﹐美利堅合眾國被允許其陸軍﹑空軍與海軍利用日本的設施與區域。

上述設施與區域利用以及在日美軍的地位﹐將由另一個協議及其它協議條文來規定。此一新協議將取代1952年2月28日在東京簽署的﹑基於美利堅合眾國與日本國安全保障條約第3條制定的行政協議以及其修訂協議”。[1]

從條約字面上看﹐安保條約只是“允許”美國在日本駐軍﹑日本政府並沒有義務或責任一定要為美國提供軍事基地(所謂“設施與區域”)[2]，但安保條約的根本目的就是要制訂一個協議代替暫時性的行政協議﹐使在日美軍能夠長久合法地駐留下去。在安保條約簽署(1960年1月19日)、

生效(1960年6月23日)的同一天﹐《基於美利堅合眾國與日本國之間相互合作與安全保障條約第六條的關於設施與區域以及駐留日本的美國軍隊的地位的協議》(以下簡稱地位協議)也簽署﹑生效。[3]

安保條約是美日兩國政府共同對外的同盟象徵﹐在沒有發生“對日本的武裝進攻”時作為“空氣”並不感到它的存在﹐但地位協議﹐與以前的行政協議一樣﹐則在美日同盟的名義下直接地﹑每時每刻地在廣泛的社會生活領域制約着日本民眾的生活﹑侵害着日本民眾的人權，限制着日本的主權。轟轟烈烈的反對安保條約的運動﹐就是日本民眾反對這個地位協議﹑保護自身權利的鬥爭。這樣的協議﹐卻在未經國會審議的情況下﹐隨着安保條約的強行簽署﹑生效而簽署﹑生效。

日本政府與本土的新聞媒介一直謹慎地迴避關於地位協議的問題﹐特別注意不把每一項具體的由地位協議引起的在日美軍的危害﹑罪行與地位協議﹑美日同盟關係聯繫起來。但1995年9月發生的一個事件終於激怒了沖繩民眾，喚起了廣大日本民眾對駐日美軍﹑特別是對地位協議本身的憤怒（插圖）[4]：三名美軍士兵在基地之外的日本領土上強姦一名十二歲的沖繩少女﹐日本警察卻無動於衷。因為地位協議第十七條第5項 (c)中規定﹕“對於日本應該行使審判權的美軍成員或職員的嫌疑者﹐當他們在美國手中的情況下﹐在日本方面提出訴訟為止﹐繼續由美國拘留”。[5]

一﹑美日同盟關係下的喪權辱國條款

略知中國近代史的人都知道當國共內戰發生時﹐美國海軍陸戰隊士兵[6]在北平強姦女大學生卻逍遙法外這一事件的報道（不論事實詳情如何），使廣大中國人﹐特別是知識分子﹐拋棄對蔣介石政權的期待轉向中國共產黨和人民解放軍。美國政府和蔣介石政權都沒有想到中國的民族主義感情如此強烈﹐以為那只是所有外國駐軍都會發生的“偶然事件”。[7]

地位協議則完全不同﹐它以法律條文的明確形式規定了如何處置這一類事件﹐第十七條特別體現出出賣日本主權的特徵：為了維持美日同盟，那些“遠離故土獻身於保衛和平與自由的美國服役人員”[8]在日本享有這樣的特權。

1. 第十七條制訂的由來與問題的實質

與舊金山對日和平條約﹑安全保障條約同時生效(1952年4月28日)的行政協議第十七條第二項規定所有美軍的犯罪都由美國審判﹕“美國軍事法庭以及當局對美軍成員﹑隨軍職員以及他們的家屬(家屬中有日本國籍者除外)在日本國內所犯的所有罪行﹐都有權力在日本國內行使專屬的審判權”。這就是名符其實的治外法權。在制訂地位協議的談判途中﹐後來成為日本最高裁判所長官的國際法專家橫田喜三郎特意對此規定發表聲明要求修改[9]。參議院綠風會特別要求向《北約當事國之間關於軍隊地位的協議》中的有關規定看齊。在北約的地位協議生效一年以後﹐日本政府要求並修改了行政協議的此項規定。

1953年9月28日﹐美日兩國政府簽署了《修改行政協議的協議書》﹐就審判權問題達成與北約的地位協議相近的﹑看起來更平等一些的規定。(1) 美軍對於只適用於美國法律的犯罪有審判權﹐(2) 日本對於只適用於日本法律的犯罪有審判權﹐(3) 對於雙方都有審判權的事件﹐依據事件的性質與內容互相調整。這個規定本身否定了日本主權的唯一性﹐對於在日本發生的美軍對日本人的犯罪﹐日本沒有排他的審判權力。而且﹐在實際發生的事件中﹐多為雙方都有審判權的情形﹐在這種情形﹐美國具有優先審判權。美國的情報公開法(Freedom of Information Act, FOIA)實施後﹐從解禁的美國政府秘密檔案中得知﹕1957年1月22日國務院報告「日本對於美日安全保障關係的要求」中記載“實際上達成秘密協議﹐日本基本上同意放棄審判權”﹔1957年11月呈報總統的「美國海外軍事基地  附錄」報告中也記載“按照秘密協議﹐日本同意放棄那些對日本不具有重要價值的案件的優先審判權”。[10]

2. 美國優先的刑事審判權

一旦審判權落入美國方面﹐美軍的犯罪很少受到起訴﹐[11]受到起訴也很少判刑﹐即使判刑也往往不執行﹐實際上是無法無天。1995年10月16日日本政府在參議院預算委員會回答日本共產黨聽濤議員的質問時陳述：這十年來美軍關係者犯案1052件﹐沒有人受到軍事審判﹐只有99人受到處分。

在審判權讓給日本當局的可數的案例中﹐日本當局並不能一視同仁地象對日本國民那樣進行審判﹐而必須按照基於安保條約﹑地位協議等的特例法[12]進行審判﹐往往不了了之。第三章第一節所提的故意射擊農婦致死事件﹐在美日政府之間達成“不以謀殺而以(無意)傷害罪起訴﹑判處實際上不必執行的徒刑”的秘密協議後﹐由美國放棄審判權讓日本的地方法庭審判。實際結果果然如此。

為此，美國政府滿意地總結到﹕“1953年10月日本獲得審判權以來﹐在1萬4千多件犯罪中﹐除了430件﹐實際上都是由我們行使審判權。比較起在同樣情形的別的國家行使審判權的78%的平均率﹐日本只行使了3%的審判權”[13]。在由日本審判的案件中﹐ “日本判決的有罪事件的刑期﹐比我們軍法會議的判決寬容”。[14]

如果我們已經接受日本在戰爭處理結束後仍然為外國軍隊提供軍事基地的“常識”﹐地位協議第十七條第一項中規定美國軍事當局對在日美軍成員具有刑事審判權﹐並不是一件令人吃驚的內容。第二項接着說明美國軍事當局對美軍成員所犯的不能由日本法令處罰的罪行(如間諜活動)具有排他審判權。考慮到美日同盟關係的特殊性﹐雖然涉及到日本的主權，如果在日外國軍隊的駐留權限能夠被制約在明確可知的合理範圍內﹐不會引起普通民眾特別的反感。

奇怪的是地位協議沒有專門規定對發生在美軍基地的犯罪的審判權歸屬。既然地位協議的意義在於代替了具有治外法權性質的行政協議[15]，美軍基地也是日本的領土﹐日本當然應該有權在基地內行使審判權。但實際上﹐日本在基地之外也很難行使主權。

第十七條第3項(a)款規定美軍當局就美軍等在“執行公務”時發生的罪過行使優先審判權﹐但實際上許多強姦﹑搶劫﹑殺人等凶暴犯罪都被包括在“執行公務”之中。因為關於事件發生時犯罪士兵是否在“執行公務”的判斷﹐完全等同於上級指揮官指定的“公務時間”﹐此“公務時間”可以隨意擴大﹐而且在“公務時間”內離開公務造成的犯罪也被判斷為在執行公務中的行為。美日當局的協議備忘錄中規定﹕ “只要沒有反證﹐由部隊指揮官向犯罪發生地法官提供的證據(即說明書)﹐就是在執行公務的事實的充分證據材料”。即使有反證﹐法官通知美國當局﹐雙方再進行協議﹐如果意見還不一致﹐再提交合同委員會[16]討論﹐這實際上杜絕了反證的可能。

第三章第一節所提的故意射擊農婦致死事件﹐是在公務時間中的故意離開公務的犯罪﹐但美國政府面對日本總理﹑外相在日本民眾壓力下的據理力爭﹐仍然堅持是“執行公務”時發生的罪過而具有行使審判的優先權力。美國放棄此權力後才由日本當局審判。

3. 無能為力的日本警察機構

戰後舊帝國軍隊解體以後﹐由原內務省改編的日本警察雖然權限受到較大限制﹐卻變成日本官僚系統中傳統的支配民眾的核心力量。他們仍然沿用戰時的調查﹑拷問等“傳家寶”維護日本的政治體制。[17]

在包括美軍基地在內的日本領土上行使警察職能﹐是日本的當然主權行為。伴隨地位協議而制訂的刑事特別法第十四條也確認到﹕“對於按照協議由美國軍事法庭行使審判權的事件﹐只要違犯了相關的日本法令﹐檢察官﹑檢察事務官以及司法警察職員都可以展開搜查”。也就是說﹐即使美國具有優先審判的權力﹐只要日本有權審判﹐日本的刑事機構當然要為了保護受害日本人的權利行使包括搜查﹑逮捕的警察職能。

實際情況如何呢﹖例如﹐1977年美軍軍用飛機墜落在橫濱市區﹐造成三名日本人死亡。這是美軍在執行公務中的過失致死事件﹐美軍當局應該刑事立案。美軍當局沒有這樣做﹐美軍當局從來也不會這樣做的。那麼﹐按照地位協議第十七條﹐既然美國放棄了審判的優先權﹐日本當局就應該接手這個案件﹐首先展開搜查。但日本警察當局對於象這樣的致日本國民死亡的事件﹐連調查也沒有做﹐對於橫濱律師協會的調查也不協助。[18]

第十七條第五項(a)款規定美日雙方當局相互引渡被逮捕的嫌疑者﹐交給有權審判的一方。但幾乎只看到從日本當局引渡給美國當局﹐這主要是因為犯罪多發生在基地之外的日本領土而美軍的活動多屬於“執行公務”中。如果對於是否屬於“執行公務” 中沒有定論的情況﹐也要先引渡給美國當局。甚至﹐1953年9月29日美日雙方的備忘錄中記載﹕對於日本有優先審判權的案件﹐雙方要研究日本是否有必要拘留嫌疑者﹐沒有必要的話就引渡給美軍當局處置。

至於由美軍當局拘留的嫌疑者﹐按照第十七條第5項(c)款中規定﹕“對於日本應該行使審判權的美軍成員或隨軍職員的嫌疑者﹐當他們在美國手中的情況下﹐在日本方面提出訴訟為止﹐繼續由美國拘留”﹐這就是我們看到的沖繩強姦事件的處理過程。這實際上否定了前面的相互引渡的規定。

日本外務省的秘密文件透露出如何向日本國民交代的難為情﹕“這完全是與美國的政治妥協的產物。美國議會認為美國放棄的優先審判權太多，至少在拘留過程中必須擴大美國的權力。這很難向日本國民說明﹐但可以列舉如下理由﹕(1) 吃住等風俗不同﹐由日本當局拘留美國士兵會引起不必要的麻煩；(2) 只是到提出上訴的短暫時間內由美軍當局拘留﹐在美軍當局的拘留下也逃不掉﹑要提審也可以；(3) 美軍當局也有第二次性的審判權﹐等等”。

更有甚者﹐美軍當局連日本提出上訴後也拒絕引渡。例如﹐1974年美軍士兵開槍射擊演習時間外進入基地割草的當地居民[19]，這是公務外的犯罪﹐應由日本當局行使優先審判權﹐但美軍當局在日本方面提出上訴後仍然拒絕引渡。

在強姦少女事件後的1995年11月﹐沖繩縣民眾向美日兩國政府提出修改地位協議的要求書﹐其中包括“凡是日本行使審判權的案件﹐無論什麼場合﹐日本方面都必須能夠拘留被嫌疑的美軍成員和隨軍職員”的內容。但美日兩國政府明白﹕修改第十七條涉及到整個地位協議的根本性變動，而斷然拒絕了沖繩縣的要求和民眾的願望。美國通過合同委員會表示以後若遇到同類的凶暴事件﹐會“好意地”考慮在日本當局提出上訴之前把嫌疑者引渡給日本當局。對此﹐日本外務省條約局局長在參議院外務委員會上答辯到﹕這沒有法律效力﹑絲毫不意味着第十七條第5項(c)款有什麼改變。

第十七條第10項規定美軍當局的警察可以在美軍基地內按照美國的相關法令展開搜索等。不僅如此﹐在基地外“對於美軍重要軍用財產﹐即艦艇﹑飛機﹑重要兵器﹑彈藥及機密器材的安全的現行或未遂的犯罪”﹐當美軍來不及通知日本警察時﹐也可以行使沒有令狀的搜索﹑調查﹑扣壓﹑沒收﹑逮捕等權限。

關於日本警察對於美軍基地內的權限﹐1953年9月29日修改行政協議的協議備忘錄[20]中明確規定美軍當局具有全權﹐沒有美軍當局的同意﹐除了追蹤犯人之外﹐日本警察不得進入基地。“一般情況下﹐美軍當局在美軍使用的基於權限警備的設施與區域內行使所有的逮捕權﹐”作為補充，“這並不妨礙日本當局在獲得美軍當局的同意或在追蹤重要現行犯時進入上述設施與區域逮捕犯人”[21]。同備忘錄還規定未獲美軍當局許可﹐日本警察無論在基地內外﹐都無權搜查﹑沒收美軍的財產。 

二﹑凌駕於日本法律之上的各種特例法及其濫用

地位協議第十六條簡明扼要地寫到“在日本尊重日本的法令﹑不從事違反本協議精神的活動﹐特別是政治活動﹐是美軍成員﹑隨軍職員與他們的家屬的義務。”

第二次世界大戰結束以後﹐美蘇兩大超級強權製造出冷戰的局勢﹐在世界各地派遣駐軍並呈現長期化的趨勢﹐引起關於長期性外國駐軍的裁判權問題。不過﹐從國際法的基本立場看﹐既然日本已經獨立﹐在日本領土內行使不從屬於外部權力的﹑不受外部權力約束的立法﹑行政與司法權﹐不僅適用於美軍成員﹑職員與他們的家屬﹐而且適用於作為組織體的在日美軍。實際上﹐1951年6月19日簽署的北約駐軍地位協議就確立了外國駐軍必須服從駐紮所在國國內法的原則。因為外國軍隊比本國軍隊對駐在國的主權和人權具有更大的潛在威脅﹐為了制約這種潛在威脅﹐才有必要制訂關於外國軍隊的法律地位問題的協議[22]。也就是說﹐地位協議的目的應該是維護駐在國的主權以及駐在國民眾的人權。

更早一些﹐在第一次世界大戰爆發之前的1907年﹐在海牙籤署了《關於陸戰的法規慣例》﹐其第43條規定﹕“在國家的權力實際上由占領者掌握的情況下，除非遇到絕對不能實行的困難﹐占領者必須盡一切手段尊重占領地的現行法律﹑恢復確保應有的公共秩序與生活。”也就是說﹐占領軍應該儘量尊重被占領地區的現行法律。一般而言﹐關於外國駐軍的法律地位﹐以下的結論是成立的﹕從北約的駐軍地位協議第七條與美日地位協議第十七條的國際法內容來看﹐可以被解釋為“駐在國國內法適用於外國駐軍”﹐也可以推論到﹕普通的國內法規不能免除駐在國國內法對於外國駐軍的適用。[23]

人們會自然地想象﹕戰爭已經結束半個世紀了﹐美日兩國已經結成“牢不可破”的同盟﹐在日美軍的法律地位問題也會符合上述的基本原則。但實際上﹐除了提供具有重要軍事價值的國土與設施外﹐日本政府還制訂了許多專門保護美軍行動自由的特權法令，凌駕於日本國內法之上。

1. 龐大繁雜的特例法

日本政府以“法律”的形式給予在日美軍各種特權與優惠﹐與我們習慣理解的“在法律面前人人平等”的法律概念發生衝突。附錄「根據《在日美軍地位協議》制定的國內法規」里列舉二十二個特例法和幾十個附屬特例法的施行令或規則﹐它們不僅成為日本的國內法的重要部分﹐而且，就其內容而言﹐“是採取立法措施保證駐留美軍不受日本的國內法約束，把全面占領時代占領軍享有的超法律的特權﹐在講和之後﹐以國內法的形式保留下來”[24]。這些以免除在日美軍所受日本法律制約為目的的“安保特例法規”﹐實際上是日本政府出賣日本部份主權的行為。[25]

例如﹐一般情況下必須有償﹑有期限地提供的土地等國有財產﹐對於美軍卻是無償﹑無限期地提供[26]；對於美軍要占用或使用限期已過的土地，只要內閣總理或地方知事(相當於省長)認為必要﹐就可以不經過日本的土地徵用法﹑無視土地主人的意志強行徵用[27]；在日美軍的電氣﹑電話費用﹐不按日本的電氣通訊事業法而由政府間另行決定[28]；船舶入港時必須由專職的導航員引導﹐但美軍艦艇等卻不需要導航[29]；日本人駕駛汽車時必須遵守的登錄﹑定期檢察﹑證明攜帶﹑道路的有償利用等﹐對於美軍統統免除[30]；美軍要利用水域時﹐日本漁船作業受到限制[31]，等等。從以上的幾個例子即可看出﹐實際上﹐從進入日本的那一刻到離開日本海關為止﹐美軍作為組織整體與相關個人﹐在所有行動與生活的各方面﹐享受着從免除入港費﹑着陸費(地位協議第五條)﹑免除所得稅﹑法人稅、地方稅﹑遺產繼承稅﹑消費稅﹑地方道路稅﹑石油汽油稅等(地位協議第十一﹑第十二﹑第十三條)﹐到民事訴訟﹑刑事﹑郵政等方面的特例法特權。

上述的特例法﹐基本上可以在地位協議本身找到依據﹐進一步用特例法的形式把國際協議變為日本國內法規。但也有些特例法﹐在地位協議上也找不出根據﹐伴隨《在日美軍地位協議》實施的航空法特例法及其施行令﹐就是典型的例子。

地位協議第六條第1項內容為﹕“所有民用與軍用航空交通管理與通訊體系﹐要密切協調開發並為了達成集團安全保障的利益進行必要的 整合。這些為了協調與整合所必需的程序以及隨後的變更﹐將由兩國政府的有關當局間協調確定。”第2項是關於美軍設施與區域內以及其附近的領航設施的設置。但航空法特例法卻是關於日本航空法第六章的免除(航空法特例法第三項)。這樣一來﹐關於在日本飛行的一系列義務如﹕夜間飛行的燈火﹑禁止飲酒﹑麻藥﹑身心有障礙者操縱﹑確定起飛着陸地點﹑遵守飛行禁止區域﹑遵守最低安全高度飛行﹑遵守巡航高度﹑防止衝突、禁止粗暴操縱﹑禁止運輸爆炸品﹑禁止特技飛行﹑遵守速度限制等等﹐完全沒法制約美軍﹐帶來了許多危及生命的慘案。

2. 無視地位協議和各種特例法的橫行霸道

地位協議和各種特例法雖然是日本喪權辱國的條文﹐畢竟也被稱為法律﹐多少制約着在日美軍的行為。但是﹐正如所有的法律實施必須伴隨強制力量並由此強制力量的性格影響法律本身一樣﹐美日同盟關係的主從性格決定了這些條文只規定了日本政府的義務卻不能制約美軍的行動自由。最具代表性的是日本的新聞媒介常常報道的美軍超低空飛行訓練的問題。

除了提供美軍在基地內訓練外﹐日本政府還提供了廣闊的領空﹑領海[32]供美軍訓練之用。但美軍的飛機卻要在全日本領空自由飛翔﹐把服從日本法律的日本領空變成無法的天地。日本政府也承認﹕“地位協議確實沒有預想到在設施與區域之外進行本來應該在設施與區域之內進行的活動。”日本政府只好拐彎抹角地狡辯到﹕ “既然美軍基於安保條約和地位協議被允許在我國駐留﹐它從事作為軍隊機能的一般活動是當然的前提。雖然地位協議沒有專門的規定﹐對於屬於軍隊通常活動範圍的行為﹐作為允許美軍駐留的結果﹐當然也應該允許”[33]。戰鬥機的超低空訓練﹐以及不時進行的美軍的“通常”活動﹐也就“當然也應該允許了”。按照這樣的“當然邏輯”﹐日本政府還有什麼必要制訂那麼多特例法呢﹖須知，美軍在美國本土都不能這樣地隨意飛行。

日本政府除了曲解法律外﹐也乾脆修改法律以使美軍的違法行為合法化。例如﹐1972年美軍經常從神奈川縣相模原市的兵器庫運送坦克到橫濱港口再轉運去越南參戰﹐違反了對車輛有長﹑寬﹑高限制的道路法。7月20日﹐橫濱市長等向美軍當局通告﹐要求美軍必須事前向道路管理者(市長等)提出申請。美軍沒有理會﹐繼續利用道路運輸兵器。 8月5日﹐反戰的市民們坐在道路上阻止載有M48型坦克的美軍卡車﹐迫使其返回兵器庫[34]。道路管理者或地方政府首腦是按照日本政府制訂的車輛限制令[35]行使職權﹐美軍不得不服從。當時的防衛廳長官在國會答辯中也承認﹕“(美軍)基於地位協議已經獲得了相當多的行動自由。我們認為美軍仍然應該在遵守國內法的前提下活動。”

遇到這類事件﹐日本政府從來不會要求美軍遵守法令﹐反而把車輛限制令改壞﹐讓美軍以後不再遇到麻煩。這就是今天美國軍隊在其最忠實的同盟國的領土上仍然象占領者一樣橫行霸道的原因[36]。怪不得沖繩的大田知事要發出疑問﹕這個設在東京的當局到底是為誰服務的﹖

3. 日本政府立場的倒退

1960年安保條約締結時﹐日本政府曾明確地說明﹐除了法律規定的免除之外﹐日本的法令適用於在日美軍。“(美軍基地)並不具有治外法權的、或者日本領域外的性質﹐當然是置於日本的統治權﹑日本的主權之下的地域。……不過﹐美國在使用設施與區域期間﹐在使用時採取何種必要的措施﹐在協議上有所規定﹐按照協議的規定﹐美國可以採取措施”[37]。“(協議)沒有寫明的地方﹐日本的法令大體上適用。……軍隊這樣的組織，既然在別的國家駐留﹐當然有義務遵守所在國的法令”。[38]

隨着日本國際地位的提高[39]，日本對於駐留在其國土上的外國軍隊反而越來越不能行使主權﹐朝着美軍地位不適用日本國內法的方向倒退。“一般國際法認為﹕駐留的外國軍隊除了地位協議或者類似協議中明確規定的情形以外﹐不適用接受國的國內法。所以﹐地位協議有明確規定的場合，按照其規定適用國內法﹔沒有明確規定的場合﹐接受國的國內法就不能適用”[40]。“一般地講﹐國際法說外國軍隊在駐留國有尊重國內法的義務﹐這是指有義務尊重所在國的義務不對公共安全﹑國民利益產生惡劣影響。這裡的尊重不是指適用﹑必須服從什麼的”。[41]

日本政府這種在事關日本主權的重大立場上的倒退﹐只說明了一個事實﹕進一步保守﹑反動化的日本政府為了推動日本的擴軍﹐加深了對美國的依賴﹔日本採取進一步附屬美國軍事戰略的步伐為自己的大國化道路進行準備。[42]這為日本的民眾帶來了進一步的危害﹐特別是在美軍基地集中的沖繩﹐美軍的違法犯罪事件頻繁發生﹐只要安保法令一天得不到廢除﹐民生就一天得不到安寧。

三﹑美軍基地的利用狀況

安保條約第六條說明美國軍隊被允許利用日本的設施與區域[43]，是為了“日本的安全”與“維護遠東地區的國際和平與安全”。但是﹐在日美軍的主力構成是在沖繩的海軍陸戰隊﹑以橫須賀為母港的航空母艦戰鬥群和以橫田﹑三澤與嘉手納為基地的第五空軍。它們的作戰範圍﹐遠遠超過日本和遠東的範圍而涵蓋太平洋﹑遠及中東波斯灣﹐並不是為了“日本的安全”與“維護遠東地區的國際和平與安全”。

1991年1月17日開始的“沙漠風暴”作戰﹐美軍從沖繩派出8千名海軍陸戰隊士兵﹑從橫須賀派出中途島號航空母艦戰鬥群﹑從岩國派出兩個海軍陸戰隊飛行中隊31架戰鬥機以及從橫田基地派出部隊等。1996年9月美國又一次“教訓”伊拉克時﹐又從三澤派出F16轟炸機﹑從嘉手納派出空中加油機﹑從橫須賀派出艦艇等。按照美國國防部的公開報告書中所說：“我們在日本的陸軍﹑空軍﹑海軍與海軍陸戰隊的基地﹐支持亞太地區第一線的防衛。這些部隊能對應廣泛的局部性﹑地區性以及遠至波斯灣的地域外的緊急事態。太平洋與印度洋之間的橫斷距離太長﹐美國必須重視小規模的﹑機敏與機動性強的部隊對應地區性的緊急事態。因此﹐在日美軍基地從地理上就顯得更加重要了”。[44]

以安全保障軍事同盟為基礎的美日關係﹐為了美日兩國各自的目的﹐連它們自身簽署的條約也不能受到尊重。這可以幫助我們進一步理解美軍基地的實際提供與利用狀況。

1. 對於具有重要軍事﹑經濟價值的日本領土的隨意宰割

地位協議第二條第1項(a)規定﹕“基於安保條約第六條﹐美國被允許利用日本國內的設施與區域。有關各個設施與區域的協議必須由兩國政府通過本協議第二十五條規定的合同委員會締結。”也就是說﹐日本政府應該就每一個基地與美國政府談判﹑締結協議並保有不許可的權力﹐而且，根據日本政府的“必須經過國會承認的條約”的政法見解[45]，各個基地的協議必須經過國會審議批准。但日本政府沒有就每一個基地的提供與美國談判﹐也沒有向國會申請批准﹐連內閣會議都沒有經過。那些具有重要軍事﹑經濟價值的日本領土﹐就這樣被由黑箱操作的合同委員會秘密決定、隨意宰割。

伴隨《在日美軍地位協議》實施的國有財產管理法雖然規定日本可以無償提供國有土地給美軍﹐但就如何取得用地﹐仍有一定的限制。其第七條規定﹕“在批准美國使用由政令規定的國有財產[46]時﹐內閣總理大臣事前必須聽取相關行政機構的首長﹑相關都道府縣及市町村的首長與有學識經驗者的意見”。以沖繩為例﹐美軍沖繩基地占有的國有地33%﹑公有地34%﹑私有地33%[47]，大部分是1945年美軍登陸作戰時占領﹑在沖繩歸還日本時“自動地”成為美軍基地﹐經過半個多世紀仍然在美軍的刺刀和鐵絲網下沒有歸還原主。這樣的嚴重違犯憲法(“私有財產不可侵犯”等)以及上述特例法等日本法律的犯罪行為﹐日本的內閣總理大臣不僅沒有(也不敢)“事前聽取相關行政機構的首長﹑相關都道府縣及市町村的首長與有學識經驗者的意見”﹐實際上﹐包括沖繩縣知事在內的“相關行政機構的首長﹑相關都道府縣及市町村的首長與有學識經驗者”已經拒絕了繼續提供土地給美軍﹐但日本政府強行制訂“特別措施法”強占這些土地不放。

地位協議第二條第4項(b)款規定﹕“關於美國軍隊在限定時間內使用的設施與區域﹐合同委員會必須在關於這些設施與區域的協議中明確記載本協議的適用範圍。”按照防衛設施廳長官(當時)中曾根的“政府統一見解”﹐是指按照日本方面的具體情況限定期間供美軍使用[48]。聯繫到同項(a)款中規定日本政府或日本國民對美軍基地的臨時利用﹐(b)款很容易被理解為美軍獨自對自衛隊基地的臨時利用。但實際上﹐美軍的“一時期間”可在一年內達到160天。而且﹐自從1996年所謂“安保再定義”以來﹐美軍與自衛隊共同利用自衛隊基地的頻度增強﹐其目的在於把自衛隊基地編入美軍戰略之中﹐以免實際發生戰鬥時自衛隊不能很好地配合﹐與(b)款原宗旨相牴觸。更有甚者﹐(b)款被進一步利用於預想的大規模軍事行動(如“朝鮮危機”)時對於民間機場﹑港口的徵用。

地位協議第二條第3項規定﹕“美國軍隊利用的設施與區域﹐在沒有為了本協議目的的利用必要時﹐隨時都必須歸還給日本。美國同意為了這個歸還目的而考慮利用設施與區域的必要。”這裡只強調為了地位協議的目的(即在日美軍的軍事活動)才考慮歸還的必要性﹐完全沒有反映日本方面(特別是受日本政府壓制的民眾)的要求﹐所以﹐美軍只是隨着通訊技術的發達歸還了一些陳舊的通訊設施與區域。與此相比﹐德國的地位協議補充協議第48條第5項b款特別提出﹕“在使用設施時德國方面的利益明顯大於駐留軍隊的場合”﹐德國政府與駐留軍隊必須妥善考慮歸還設施。

因為日本政府已經不可能維護日本民眾的權益﹐除了被侵害的民眾以個人或團體的各種方式抗爭外[49]，各地方政府﹐特別是沖繩﹐也被迫利用憲法和相關法令[50]與美軍當局或日本政府展開鬥爭。沖繩縣知事特地做成《地位協議修改要求書》 (1995年11月4日)﹐面交日本總理大臣﹐其中特別要求就地位協議第二條第3項追加下列內容﹕“日本政府聽取設施與區域所在地的都道府縣及市町村的意見﹐當設施與區域對當地的振興開發等產生不良影響時﹐應要求美國政府歸還設施與區域。美國政府必須響應這種要求。”

2. 基地內的排他使用權

地位協議第三條第1項規定﹕“美國在設施與區域內能夠對設施與區域的設定﹑運營﹑警備與管理採取所有必要的措施。”雖然在同條第3項要求“美軍在其利用的設施與區域內作業時﹐必須適當地考慮公共安全”﹐但日本政府一方面聲稱美軍基地不是 “治外法權”[51]，同時又表明為了使美軍維持軍隊的機能原則上排除日本法令對基地的直接適用[52]，實際上造成美軍對基地的排他使用權﹐並由日本政府在基地周圍採取措施配合美軍的要求。

聯繫到地位協議第四條關於歸還基地時不必回復原狀﹑不必補償的規定﹐美軍完全可以肆無忌憚地濫用日本的國土。實際上也是如此。美軍在美國本土實施實彈演習時必須計算發射彈頭與爆炸彈頭數﹐找到沒有爆炸的彈頭進行處理﹔但美軍在日本的演習從不這樣處理﹐甚至在歸還用過的射擊場給日本時也不通告日本政府。

美軍對基地的排他利用﹐更深刻地危害着基地附近居民的正常生活。例如﹐東京都環境保護局對橫田基地(在日美軍司令部所在地)附近的噪音調查顯示1994年間只有 14天達到環境標準﹐但同時美國國防部發表的《關於美日安全保障關係報告書》(1995年 3月1日)卻聲稱﹕在日美軍基地滿足美日兩國要求更嚴的環境標準﹗也隻字不提日本各地住民到處在控告美軍﹐其中有一些日本法庭判決美軍違法﹑停止飛行。[53]美國政府心中有數﹕日本政府已經放棄了對美軍基地利用權的管制﹐日本的法庭最多只能就美軍的行動後果過分嚴重時進行干預(例如要求美軍在晚上十點到早上六點之間停止飛行)而不能對美軍的軍事活動本身做出判決。

德國的地位協議的精神﹐則要求除了明確規定的場合﹐“德國的法令被適用”(1993年修訂協議第53條第1項)﹐沒法滿足德國環境標準的美軍被迫轉移到人跡罕至的加拿大的荒野去訓練﹐事後還得向加拿大政府提供報告﹐證明對野生動植物的影響輕微﹐看起來比對日本的民眾還人道。

美軍對基地的排他性利用還涉及到日本的主權和防務政策。日本政府雖然多次表白堅持“非核三原則”﹐[54]但原美國駐日大使[55]與一個自稱佐藤總理密使的教授[56]等披露日本政府與美國政府有秘密協議允許美軍運載核武器。1994年6月﹐沖繩縣要求進入美軍基地確認有沒有貯存核武器﹐遭到拒絕。[57]

1996年4月1日﹐美軍基地楚邊通訊所得土地使用期限已到﹐成為被美軍不法占據之地。日本政府趕忙向沖繩縣徵用土地委員會申請緊急使用的許可。沖繩縣徵用土地委員會為此展開實地調查﹐被允許進入基地卻被拒絕進入那塊已經到期的土地。美軍當局謊稱那塊土地下埋有避雷針怕被人踩到﹐但實際上﹐成噸重的收割機卻在那塊土地上操作﹗

四﹑保障美軍在日全面行動自由

我們已經討論了第十七條等內容﹐實際上﹐貫穿所有地位協議各條內容的基本原則就是﹕為了保障美軍在日全面行動自由﹐無論對日本的民生帶來多大危害都在所不辭。

1.自由出入日本的機場﹑港口

地位協議第五條第1項規定﹕“由美國﹑為了美國或在美國管理下進行公用目的航行的美國或美國以外的國家的船舶與飛機﹐在出入日本的港口或機場時不必支付入港或着陸費。”比起經濟上的損失﹐[58]此項規定的重大含義在於美軍不需個別許可﹑不限目的就獲得自由進出日本機場、港口的權利。日本政府的立場是﹕“按照地位協議﹐美國對港口﹑機場有全面性的使用權利”﹑“既然是協議上承認的權利﹐不必每次都向外務省或日本政府申請許可”[59]，“一般國際法認為軍艦或軍用飛機出入外國的港口或機場時需要此外國的許可﹐但在這裡﹐同條規定的船舶或飛機的出入﹐不需要每次都向我國申請許可”。[60]

一般民用飛機要在一個機場降落﹐必須提前兩個月申請。美軍飛機從未履行這樣的手續﹐只是“通告”要降落的機場而不顧機場的狀況﹐甚至有時候早上通告下午就到。對於港口而言﹐情況更嚴重。因為﹐相對於多數由國家管理的機場﹐所有的港口戰後以來都由地方政府管理﹐許多地方政府都對運載危險物品(特別是裝載核燃料 )的船隻進入港口(如日本最大的神戶港)有嚴格限制。地位協議在此又與日本的法令發生衝突。日本政府以“國際條約優先國內法規”為理由﹐要求地方公共團體﹕“既然安保條約與地位協議承認了美軍的權利﹐這是對美軍進出許可的國際約束。請按照這個約束行使管理權”。[61]

民用機場﹑港口並不是提供給美軍利用的基地﹐美軍基於什麼權利可以自由利用呢﹖這是因為合同委員會曾達成協議﹕美軍飛機可以在“緊急”情況下暫時利用民用機場﹑港口﹐但美軍明顯地有目的地利用某些機場﹑港口。例如﹐長崎機場年間被利用約三百次﹑仙台機場年間一百多次﹐成為美軍不可缺少的戰略中轉站。至於那些沒有多少軍事利用價值的機場﹐也要被美軍偶爾光顧一次﹐ 因為“為了應付遠東發生危機時的着陸可能﹐利用一次訓練一下它們”[62]。也就是說﹐全日本的軍用﹑民用設施﹐都要為美軍的戰鬥展開服務。面對沖繩縣等地方政府和日本民眾運用日本法律反對美軍無限制利用機場﹑港口的鬥爭﹐自民黨甚至明目張胆地聲稱要“修改地位協議﹐以美日兩國政府協議為條件﹐明確‘允許美軍利用’”。[63]

2.美軍在基地之間的移動

地位協議第五條第二項規定美軍可以免費利用日本的交通條件在基地之間移動﹐為此﹐日本政府每年為美軍支付數億日元的道路利用費。[64]但實際上﹐特別是在沖繩的海軍陸戰隊﹐經常全副武裝地在基地外行軍訓練。[65]日本政府對此的立場是﹕“地位協議第五條第二項規定美軍成員等有權利進出設施與區域或在其間移動﹐我們把美軍的這些活動理解為這樣的權利”。[66]

本章第二節3討論日本政府就美軍是否應遵守日本法律方面立場的倒退﹐如果說美軍要“尊重”但不是“必須服從”日本的法律﹐那麼﹐美軍在基地外移動時是否也不必服從日本的法律呢﹖例如﹐掛有美軍車牌的車輛是不是必須服從交通信號呢﹖對於居住人口密集的日本來說﹐美軍在陸地上的橫衝直撞比在領空的飛行訓練危險得多。外務省的秘密文件也不得不說明﹕“美軍在我國國內的通行﹐直接關繫到我國的交通秩序，當然要遵守我國的法令”。[67]1960年美日協議的備忘錄中也明確指出﹕“這一條里﹐沒有特定的場合﹐都適用於日本的法令”。

需要注意的是﹕此處交通秩序﹐不包括空中。

3.美軍飛機在日本領空的優先特權

日本政府對於美軍飛機在為其提供的訓練空域外從事超低空飛行﹐也找不出法律根據﹐只好到安保條約第六條的“精神”上去推論﹕“美軍為了達成這樣的目的[68]，從事包括飛行訓練在內的﹑屬於軍隊機能的各種活動﹐是當然的前提”[69]。日本政府在領空方面放棄主權﹐客觀上也是因為美軍在戰略上需要比在陸地﹑海面更廣泛的權利以自由出擊到世界各地。

日本雖然從1952年4月28日生效的舊金山和平條約獲得獨立﹑恢復主權﹐但日本的領空直到1959年(沖繩則遲至1974年)為止﹐全面由美軍一元化管制。安保條約與地位協議簽署以後﹐美軍把大部份日本領空歸還給日本﹐但仍然保留不少管制特權。例如﹐從事防空任務的美軍飛機具有管制上的最優先權[70]，緊急情況下由美日防空機構(駐日的美軍第五空軍司令與日本防衛廳長官)實施防空“安全管制”[71]。美軍在一定的空域內管制所有的軍﹑民用飛機﹐甚至可以“暫時保留”空域不允許別的飛機進入。日本政府在許可第三國飛機進入時﹐必須考慮美軍的管制權並徵得一致意見。美軍飛機能夠自由飛行測繪日本地理。

作為日本政治﹑經濟﹑文化等各項事業的中心﹐東京的航空交通異常繁忙。與美軍橫田基地為鄰的羽田機場﹐不到兩分鐘就有飛機起落﹐有半數左右的飛機起飛後即進入由橫田基地管制的領空。飛行駕駛員都對此空域格外小心﹐生怕撞到在此空域飛行的美軍飛機(越南戰爭期間﹐每天有上千架飛機由此起飛)。另外﹐由美軍海軍航空隊管制的岩國領空包括整個四國島與日本海沿岸﹐連廣島機場也包括在內﹐這些機場的飛機起飛、降落都得由美軍許可。至於沖繩首府那霸機場﹐在美軍嘉手納基地的管制下﹐升降的飛機在27公里的距離內都必須在三百米以下飛行以免撞到美軍飛機。1975年費工10億日元建設的伊江島機場﹐因為發現其空域處於美軍W-178限制空域之內﹐只好作廢不用。

美軍對於日本領空的占領何時終了﹖

4. 美軍享受的其它廣泛特權

除了前述特權﹐駐日美軍作為軍事組織以及個人﹐在廣泛的生活﹑活動中享有廣泛的特權。

地位協議第七條規定美軍可以享受比日本政府機關優越的條件利用日本的公共事業與服務。美軍以此在鐵道運輸﹑電氣通訊設施﹑電話﹑電力、煤油﹑郵政﹑廣播﹑上下水道等方面都強制性地無償或廉價利用日本的公共機構提供的服務。例如﹐上下水道的利用﹐實際上來源於1946年占領軍發布的《對日指令書》中的“優先供水義務”和行政協議第七條﹐本來已經過時且違反日本的水道法等相關法令。七十年代﹐許多地方政府，特別是在由社會黨﹑共產黨支持的革新派人士當選行政首腦或議員的地方﹐與美軍就供水問題發生衝突﹐八十年代以後﹐日本政府以“厚意”預算[72]的形式向地方政府代為支付﹐把負擔從各個地方公共機構“公平地”轉嫁到全體日本人頭上。

地位協議第八條規定日本向美軍提供氣象情報的義務。美日合同委員會的協議包括更廣泛﹑周密的內容﹐甚至要求沒有公開的氣象觀測原始記錄。

地位協議第九條關於美軍的出入國管理﹐其第2項規定﹕“美軍成員不受日本關於護照與簽證法令的限制。美軍成員﹑隨軍職員與他們的家屬不受日本關於外國人登錄與管理的法令的制約。”實際上﹐美軍當局只是每過三個月向日本通報駐日美軍關係者的人數﹐日本完全不可能(也沒有意願)知道具體什麼人在日本﹐這引發許多法律上的問題。例如﹐1996年1月﹐沖繩縣北谷村日本人母子三人被美軍士兵粗暴駕駛撞死﹐引起法律訴訟。但被告士兵在訴訟期間“按照預定計劃”神不知鬼不覺地被調離日本回到美國本土的海軍陸戰隊﹐審判只好不了了之。

這一類的情況﹐即美軍關係者公務外對日本政府以外的人造成損害時，受害者不能直接向肇事者要求賠償﹐而是通過日本政府(防衛設施廳長官)向美軍當局請求。日本政府的“調解者”連騙帶嚇地用美軍當局發出的廉價的“慰問”費封住受害者的口﹐要求他們簽署寫有“永遠免除對上述事件當事者﹑美日兩國政府以及職員﹑代理人﹑被雇用者的所有請求﹑訴訟”內容的文書。

日本當局也無權管理美軍出入境時的免疫檢察。例如﹐從越南戰爭戰場上運回的坦克上在入關時還帶有越南的泥土。農林水產省農政局長承認這違反了日本的“植物檢疫法”﹐外務省只好狡辯到﹕“即使違反日本的法律﹐也不能從國際法的角度懲罰軍隊”。[73]

地位協議第十條賦予美軍關係者在日本駕駛方面的特權﹐只要他們有美國的證件就能在日本駕駛。更嚴重的是﹕他們造成的交通事故不能按照日本的法律處罰。

地位協議第十一條至第十五條免除了美軍關係者的關稅及稅關檢察﹑國稅及地方稅等。日本政府是否對各種免除的數目有所把握不得而知﹐但我們可以知道一些具體的統計例子。例如﹐據日本的石油公司統計﹐自1989年至1995年的7年間免除美軍購買8.6億升各類油產品的稅額﹐達226億日元。[74]

第二次世界大戰以前﹐外國軍隊的駐留只是暫時的行為﹐國際法上所謂“主權免除”原則就是指駐在國法律不適用於外國駐軍。但戰後美軍長期駐留在世界各國﹐產生了北約駐軍地位協議這樣的新協議﹑確立了新的原則﹐如駐在國有權審判民事賠償等事件。因此﹐公務外的美軍成員﹑隨軍職員以及他們的家屬，在任何時候都必須服從日本的民法與民事訴訟法。地位協議第十八條即按照這個精神而設。

地位協議第十八條第12項規定賠償“只適用於伴隨非戰鬥行為事件的請求權”。日本政府本來明確表示“戰鬥行為”是安保條約第五條規定的(攻擊日本)事態發生時的對應行為[75]，是“直接的戰鬥”[76]，但美國確把準備行為也稱為戰鬥行為﹑逃避本來應該支付的賠償責任(在朝鮮戰爭中就是如此)。1996年美日共同宣言以後﹐美日同盟的軍事範圍擴展到整個亞太地區甚至全球﹐只要美軍捲入或準備展開軍事行動﹐美軍在日本的活動都可以推脫賠償責任。

地位協議第十九條免除對美軍關係者的外匯管理。

地位協議第二十條允許在基地內發行軍票﹑造成經濟租界。

地位協議第二十一條允許美軍開設﹑運用軍事郵局。

地位協議第二十二條允許美軍在日本招集﹑訓練在日本的美國公民。

地位協議第二十三條要求日本採取立法保護美軍以及關係者的人身與財產安全﹐美軍關係者的財產即使在基地之外也具有不可侵特權。例如﹐美軍運輸危險物品的車輛不受地方公安委員會的檢察﹔美軍飛機墜落之處﹐可以不經主人許可而進行處理。