馬丁·米勒森（Martin Mühleisen）是大西洋理事會地緣經濟中心非常駐高級研究員，曾任國際貨幣基金組織官員，擁有數十年經濟危機管理和金融外交經驗。 周三6月24日，米勒森先生在《大西洋理事會網站》發表評論感嘆－－隨着民主國家日益老化，制定健全經濟政策越來越難： 西方社會中，主流政黨不斷削弱，而圍繞怨恨情緒和身份政治建立起來的政治運動則不斷壯大。執政聯盟越來越難以組建，在任時間越來越短，其推動結構性改革的空間也日益受到限制。 法國在三年內更換了五屆政府，德國兩大人民黨合計代表的選民已不足總選民的一半，而美國則進入了一個多數派不穩定的時代，共和黨和民主黨都無法穩定代表中間選民的意志。 分析人士提出了許多解釋：中國崛起、製造業崗位流失、收入不平等擴大、社交媒體以及黨派分化。這些因素都很重要。但一個更深層次的結構性力量卻往往被忽視：人口老齡化。人口老齡化通過拖慢經濟增長並壓縮財政空間，可能助長政治極化的加劇。 老齡化民主國家的財政陷阱 預計到2050年，發達經濟體勞動年齡人口占總人口的比例將從目前的67%下降至59%。經濟合作與發展組織預計，到2060年，其成員國養老金、醫療保健和長期護理成本的上升，將使公共支出增加約相當於國內生產總值6個百分點。隨着預算越來越多地轉向與年齡相關的轉移支付，用於公共投資和經濟調整的財政空間不斷縮小。 結果便是公共債務不斷攀升。缺乏足夠政治穩定性來改革財政支出和稅收結構的政府，轉而依賴借債，並將成本轉嫁給繼任者。人口老齡化與政治極化共同導致了赤字偏向——在這種動態中，不同政黨的歷屆政府不斷消耗共同資源，卻沒有任何一個執政聯盟真正承擔全部成本。 政府因此逐漸失去緩和經濟周期或吸收重大衝擊的能力，而與此同時，年輕和中年勞動者的發展前景不斷惡化，也更容易接受民粹主義訴求。例如，意大利在新冠疫情爆發時便已背負高額公共債務，財政空間有限。兩年後，一個右翼聯盟憑藉保護主義和國家主權的平台上台執政。在英國，疫情後的經濟增長疲弱和高企的公共債務同樣制約着財政政策，而與此同時，選民不斷拋棄傳統政黨，轉向諸如英國改革黨等反建制力量。 三個渠道，一個反饋循環 人口結構通過三個渠道影響政治極化： 隨着人口金字塔倒轉，公共支出的構成發生變化，更多財政資源被轉向養老金、醫療保健以及面向老年群體的轉移支付，從而擠壓了支撐生產力和機會的公共產品支出。 不同世代之間的財富差距不斷擴大。在英國，1980年代初出生者在相同年齡時家庭淨財富中位數僅約為1970年代出生者的一半。歐洲中央銀行研究表明，歐洲各代人的財富積累持續下降；而在美國，即使總體經濟增長良好，實現傳統財務里程碑的年輕成年人也越來越少。 隨着人口年齡結構發生變化，選舉機制也隨之改變，政治結果越來越反映年長選民的偏好，他們優先保護養老金和醫療福利，並反對那些將更多惠及年輕群體的改革。針對二十九個民主國家的研究發現，這種偏向老年人的政策傾向具有一致性。
這三個渠道彼此強化：人口壓力壓縮財政空間，加劇財富分配鬥爭（即“分配衝突”），並進一步加深導致政治極化的經濟停滯和社會挫折。 日本和韓國在人口轉型方面比西方民主國家走得更遠，因此有助於說明其更廣泛的政治和財政後果。日本長期由單一政黨主導和官僚體系保持連續性，維護了社會凝聚力，但代價是養老金制度未獲改革、年輕勞動者發展前景疲弱，以及政治重心從納稅人轉向領取養老金者。 韓國則發出了更嚴厲的警告。儘管自2008年以來投入超過2000億美元用於鼓勵生育政策，生育率仍持續下降，人口變化趨勢引發了社會對財政可持續性和長期增長的普遍焦慮。這些變化正在重塑分配衝突，並加劇圍繞福利和稅收的代際緊張關係。隨着年長群體越來越傾向支持保守派政黨，一些年輕選民則越來越對民主制度感到失望，並更加接受強人領導。 生產率才是關鍵變量 面對不利的人口結構變化，經濟學上的標準答案是提高生產率：如果每位勞動者能夠創造更多產出，那麼即便勞動力規模縮小，也仍然能夠維持生活水平，並承擔老齡化福利國家的轉移支付義務。經濟合作與發展組織估計，未來三十年，人口因素可能使人均國內生產總值年增長率下降0.4個百分點，但結構性改革可以抵消其中大部分拖累。 障礙在於政治。提高生產率的改革往往會集中產生短期損失，而未來收益卻較為分散。例如，放開住房市場會損害既得利益者，提高退休年齡會引發年長勞動者反對，而提升生產率的勞動力市場改革則會威脅受到保護的勞動群體。 事實上，政治極化削弱了原本能夠緩衝人口衝擊的解決方案。在美國，有證據表明，政治極化可能與企業投資和整體投資減弱有關；一項涵蓋七十五個國家的研究發現，政治極化通過削弱制度質量和政策連續性，降低了生產率。 有人認為，人工智能可能為發達經濟體帶來顯著的生產率提升。但它也可能加劇勞動力市場兩極分化，使高技能勞動者受益，而中間階層不斷萎縮。一項提高總體生產率卻加劇財富分配焦慮的技術，本身並不能緩解社會分裂。因此，人工智能或許能夠減輕人口老齡化帶來的部分財政後果，但也可能因為擴大經濟不平等而激化社會衝突。 政府能夠發揮作用的領域 首先，各國政府應放棄依靠鼓勵生育政策逆轉人口下降趨勢的想法。幾乎沒有證據表明，這類政策能夠使發達經濟體的生育率恢復至人口更替水平；一些研究甚至認為，這些政策主要影響的是生育時間，而非生育數量。政策重點應當轉向如何管理人口老齡化帶來的後果，同時維護社會凝聚力。 最重要的是三個方面。第一，各國政府應更加可信地控制與年齡相關的財政支出。例如，瑞典養老金改革包含自動調整機制，使福利調整去政治化——德國政府的一個專家委員會近期也提出採用類似做法。在醫療保健方面，經濟合作與發展組織研究表明，相比簡單設定支出上限，疾病預防和更合理的定價機制更能有效控製成本。此外，各國政府還可以擴大獨立財政委員會的職責，使公共政策選擇對不同世代的影響更加透明。 第二，各國政府應推進結構性改革，重點縮小代際之間的財富和機會差距。住房問題尤為關鍵：當住房供應受限時，老一代人的資產價值不斷上漲，而年輕一代則越來越難負擔房地產。此外，積極的勞動力市場政策——包括有針對性的再培訓、就業安置和臨時工資補貼——能夠幫助勞動者適應技術和結構變化，並降低怨恨政治的吸引力。 第三，由於政治極化往往在經濟轉型中被邊緣化地區最為嚴重，各國政府必須考慮基於地區的發展政策。這些措施包括有針對性的基礎設施投資、寬帶建設以及地方機構建設。為小企業提供融資能夠提升結構性薄弱地區的生產率，即便就業增長較難長期維持。 另一項理論上的政策選擇，是鼓勵外國勞動力流入，以增強勞動力規模、擴大稅基，並緩解醫療保健等行業的人手短缺。但實踐證明，這充其量只是部分解決方案。只有當勞動力市場匹配和社會融合良好時，移民才能最有效地促進勞動力增長；否則，經濟收益會被削弱，而政治反彈則會加劇。這使許多政府陷入兩難：國家需要更多勞動者，但更高的移民規模也可能加劇住房、公共服務、身份認同和社會凝聚力等方面的緊張關係——而這些正是最初推動政治極化的重要因素之一。 沒有輕鬆的出路 事實上，上述任何一種辦法都不容易實施。每一種方案都需要一種願意接受短期損失、換取中期可持續發展的政治共識——而這恰恰是高度碎片化民主國家最難建立的東西。那些無法形成這種共識的國家，將面臨隨着政權更替而不斷劇烈搖擺的政策，或者隨着制度無法兌現承諾而導致民主秩序逐漸侵蝕。在許多情況下，只有危機爆發或重大政治重組改變了政治可行性的邊界之後，持久的改革聯盟才可能形成。因此，必須讓選民更加清楚地認識人口因素帶來的約束，更公平地管理其代際影響，並在危機使選擇變得更加困難之前，建立起能夠完成這兩項任務的政治聯盟。
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