周四7月23日, 華威大學國際關係學教授、著有《小國影響世界政治指南》一書的湯姆·朗（Tom Long）和卡內基國際和平基金會高級研究員兼全球秩序與制度項目主任斯圖爾特·帕特里克（Stewart Patrick）聯名在《外交事務》雜誌發表標題為“弱國只能承受其必須承受的一切？”的評論。他認為，在失序的世界中，是結盟協作還是孤軍奮戰需要作出選擇，但小國擁有一個壓倒一切的共同利益，那就是建設一個以規則為基礎的世界：

自美國總統川普（Donald Trump）重返白宮以來，沒有任何一個國家小到不會成為他的攻擊目標。川普在2025年1月的就職演說中承諾要收回巴拿馬運河，並取得地廣人稀的格陵蘭。到了2026年，這種對中小國家的威脅進一步升級，包括發動一場引人注目的突襲行動將委內瑞拉總統趕下台，以及對古巴實施石油封鎖。由於不滿教皇對其外交政策提出批評，川普甚至將矛頭指向了梵蒂岡這個微型國家的主權元首——教皇良十四世。

總統這種“強權即公理”的做法，是一個令人擔憂趨勢的最新體現：對大國行為的約束正在不斷削弱。俄羅斯無端入侵烏克蘭以及中國在南海的擴張主義已經清楚表明，肆意施展強權的並非只有美國。如今，隨着大國不斷撕裂國際法和國際制度的基礎，針對干涉和征服行為的制約已經所剩無幾。

全球秩序瓦解所帶來的混亂，其最大受害者正是世界上的小國。作為國際關係中不對稱關係裡的弱勢一方，肯尼亞、巴拉圭、新加坡等彼此差異巨大的國家，都無法單方面制定規則，而且往往難以影響規則的形成。小國面臨着不斷增加的經濟壁壘、外交邊緣化，以及市場劇烈波動和極端天氣等衝擊的加劇。原本使它們能夠尋找發展空間的一體化世界經濟正在走向碎片化。曾經給予小國一席之地、並使它們能夠向全球發聲的國際組織，也因資源日益萎縮和合法性不斷下降而受到削弱。而對外援助和全球公共產品遭到大幅削減，更使小國失去了抵禦災難的緩衝機制。

小國面臨的困境，對於大國而言同樣具有重大意義。大國或許能夠憑藉強權實現短期目標，正如美國在巴拿馬所做的那樣——來自華盛頓的壓力促使有關方面對巴拿馬運河附近與中國有關聯的港口運營商展開審查；又如在委內瑞拉，美國支持的新領導層已經向美國企業開放了該國石油產業。但維持這種脅迫代價高昂，而且有可能使強國深陷弱國事務而難以脫身。正如今天的古巴所顯示的那樣，大國的脅迫可能引發社會和經濟災難，卻沒有明確的政治終局。未能實現最初目標，往往會使大國一步步滑向代價越來越高的干預泥潭。

要減輕小國所面臨的風險，各種規模的國家都必須投資於國際體系，而不是一味試圖從中攫取利益。美國應當利用自身資源和影響力改革國際制度，而不是破壞國際制度。小國也必須共同努力，防止這些國際組織走向衰敗，因為這些機構為小國抵禦大國掠奪提供了至關重要的保護。同時，小國還需要加強自身外交能力建設，並善於利用機會推動彼此重疊的共同利益。

美國曾經提供的全球公共產品，例如對國際組織的支持，以及在自然災害和經濟危機中的援助，從來都不是慈善；它們是一項成功的戰略投資，其前提是，一個相對穩定、開放的國際體系將支撐美國的聯盟、夥伴關係以及繁榮。小國深度融入全球價值鏈，充當金融中心，占據戰略咽喉要地，並提供軍事基地。這一點在今天尤為重要，因為美國正與中國展開地緣政治競爭，而中國一直在積極爭取聯合國廣大成員國的支持。歸根結底，一個攪動小國周邊局勢的超級大國，最終會發現掀起的波浪同樣會衝擊自己的海岸。

曾經存在的國際秩序

第二次世界大戰結束後建立起來的國際秩序，為小國帶來了巨大益處，為它們提供了安全規範、發聲機會、經濟開放、相對可預見性，甚至一定程度上的全球保障。隨着殖民帝國瓦解，一個個新國家相繼誕生，並加入了聯合國。聯合國認可它們擁有主權平等和領土完整。到20世紀80年代，聯合國成員國數量已由最初的51個增加到159個以上，增長了三倍多。冷戰結束後又經歷了一輪擴張，成員國數量進一步增至193個。絕大多數新成員都是中小國家——而如今，它們正承受着多重全球危機交織帶來的最大壓力。

沒有人懷疑戰後國際秩序中權力不對稱和特權的持續存在，這體現在聯合國安全理事會擁有否決權的五個常任理事國，以及對後來者關閉的核武器俱樂部之中。但國際法幫助保護了較弱國家。正如愛沙尼亞前總統**倫納特·梅里（Lennart Meri）**在20世紀90年代末所打趣說的那樣：“小國的核武器就是國際法。”《聯合國憲章》將許多由小國倡導的規範編纂成文，其中包括保護各國領土完整以及確立不干涉別國內政原則。雖然這些國際規範和法律從未得到完全遵守，但當侵略者違反這些規則時，它們仍然必須為自己的行為作出辯解。這些規範發揮了約束作用。

國際組織緩衝了小國免受強權毫無節制施加影響的衝擊，同時增強了它們的外交影響力。小國甚至組織了屬於自己的集團，例如擁有約108個成員的聯合國小國論壇，以增強其在聯合國談判中的發言權。雖然大國之間的幕後交易仍然可能決定最終結果，但小國仍可以在全球聽眾面前譴責這些交易，從而建立支持自身訴求的國際輿論壓力。它們的聲音和選票具有分量。由奧地利、哥斯達黎加、愛爾蘭等國倡導的“國際廢除核武器運動”，以及由太平洋島國瓦努阿圖推動的國際法院關於氣候變化的諮詢意見，都幫助塑造了全球公共討論。

世界上的小國，是全球秩序瓦解所帶來的混亂的最大受害者。

戰後國際秩序還提供了開放性和可預見性，使小國得以生存和繁榮。在開放的世界經濟中，即使是規模極小的國家也能夠找到發展比較優勢的空間，平均而言，其財富增長速度超過了許多大國。卡塔爾大舉投資，發展成為液化天然氣出口國、全球投資者以及地區樞紐——而這些成就如今正面臨風險。智利在國際貿易制度的保護下實現了經濟聯繫多元化，卻發現自己受到美國施壓，被要求在不斷加劇的美中競爭中選邊站隊。

由各種全球公共產品和項目組成的網絡，使小國能夠在面對那些自身難以獨立應對的衝擊時，更好地進行準備和響應。全球監測系統——其中許多以美國科學機構為核心——通過追蹤疾病、極端天氣、破壞性風暴，甚至冰山，為各國提供災難即將來臨的預警。當悲劇發生時，各國政府和國際組織會與民間社會共同展開應對。在金融危機期間，布雷頓森林體系機構為小國提供了救命索，眾多其他發展機構也發揮了同樣作用。

1945年以後建立的國際秩序充滿了虛偽、不公和歷史包袱——絕非潘格洛斯博士所描述的“所有可能世界中最好的世界”。但隨着這一秩序在七十多年中不斷演變，它提供了足夠的穩定性、合法性和安全保障，使世界對於小國而言，比此前任何國際體系都更加安全。

正在消失的確定性

1945年後國際秩序所帶來的確定性如今幾乎已經蕩然無存。在缺乏以共同規則和程序為基礎的有力國際合作情況下，大國競爭正推動小國倒向不同陣營，並達成各種雙邊交易。這些安排能夠帶來短期利益和保護，但從長遠來看，卻削弱了原本更加有利的國際體系。正如斯蒂芬·M·沃爾特（Stephen M. Walt）此前在本刊所描述的那樣，作為一個“掠奪性霸權”，如今已經失控的美國拋棄了那些無法滿足其眼前利益的規則和制度。由於川普製造的混亂和不可預測性，全球市場每天都在劇烈波動，迫使小國不得不在持續不斷的動盪中艱難應對。

如今，小國正面臨着沉重的經濟壁壘。美國平均關稅稅率已從不足3%飆升至13.7%，一些國家更遭受了遠高於這一水平、足以造成沉重打擊的關稅。其中一個例子就是萊索托，這個人均國內生產總值約為1,000美元的國家。2025年4月，美國宣布對其牛仔布產業徵收50%的關稅，導致工廠停工，大量以女性為主的脆弱勞動力遭到裁員。過去，受到不公平待遇的貿易國家本可以向世界貿易組織提出申訴。但由於大國之間的分歧以及美國採取措施癱瘓其爭端解決機制——包括阻止任命新的上訴機構法官——世界貿易組織已經失去了作用。

即便是一些被宣傳為擴大代表性的全球治理創新——例如金磚國家擴員至11個成員國（其最初五個成員國為巴西、俄羅斯、印度、中國和南非）——對於小國而言也具有令人擔憂的影響。隨着決策權從具有普遍代表性的聯合國體系轉移到排他性的“小多邊”機制，小國被排除在外。同樣，加拿大、印度尼西亞和土耳其等國目前所倡導的中等強國外交，旨在推動共同的商業、科技和安全利益，這種外交方式同樣具有兩面性。這些聯盟或許能夠成為對抗大國主導地位的一種替代選擇，但它們仍可能忽視甚至欺壓較小國家。

與此同時，國際社會反對侵略的全球規範已降至第二次世界大戰以來最脆弱的程度。繼俄羅斯於2022年入侵烏克蘭，以及中國持續擴大其在南海礁石和島嶼上的軍事據點之後，美國在發出威脅和採取軍事行動時，甚至連象徵性地提及國際法都不再願意。自川普重返白宮以來，美國威脅加拿大的主權，並威脅哥倫比亞、墨西哥、巴拿馬以及丹麥（通過針對格陵蘭的威脅）的領土完整或不可侵犯性。美國綁架了委內瑞拉的一位國家元首，並協助殺害了伊朗另一位國家元首，而完全沒有任何合法性的偽裝。世界正在陷入更大的混亂。以色列在加沙和黎巴嫩的軍事行動中幾乎毫無約束。與此同時，儘管巴基斯坦試圖斡旋結束伊朗的戰事，它仍繼續對阿富汗發動自己的“公開戰爭”，而大國對此既沒有作出回應，也沒有施加任何後果。

長期以來小國賴以依靠的許多全球公共產品正在消失。2025年，官方發展援助下降了近四分之一——而隨着美國和其他援助國大幅撤回援助，這一趨勢仍在繼續。雪上加霜的是，華盛頓大幅削減了對國際組織的政治和財政支持，使本已殘存不多的全球安全網進一步支離破碎。這些代價對於小島嶼發展中國家體現得最為明顯，它們同時受到氣候行動不足、風暴預警系統失靈以及災害救助與災後恢復資金減少三重威脅。展望未來，美國、中國以及其他大國很可能會將國際貸款與大宗商品抵押掛鈎，這既符合中國一貫的貸款做法，也符合美國對後馬杜羅時代委內瑞拉石油產業實施監管的方式，從而進一步削弱小國的自主性。

團結一致

面對這些關乎生存的威脅，小國必須牢記通常被認為出自本傑明·富蘭克林（Benjamin Franklin）的一句忠告：如果不能團結一致，它們就必將各自滅亡。在具體問題上，小國之間的利益會有所不同，甚至可能發生衝突。與川普政府達成單獨交易，或許看起來比追求充滿不確定性的集體行動更加安全可靠。但小國擁有一個壓倒一切的共同利益，那就是建設一個以規則為基礎的世界，而不是默許最強者的統治。它們應當通過增加對國際組織的資金支持，並彌補美國削減的部分，以表明自己對國際秩序的承諾。隨着過去幾十年許多小國收入不斷增長，除大國之外的許多國家如今也有能力投入更多資源。

通過集體行動——尤其是在聯合國這類“一國一票”的機構以及東南亞國家聯盟等區域組織內——小國能夠幫助重建一個更加具有韌性的國際體系。它們可以努力促使聯合國安全理事會承擔責任，包括推動諸如“否決權倡議”這樣的努力。這項由微型國家列支敦士登於2022年主導推動的聯合國大會決議，要求安理會常任理事國必須公開說明其使用否決權的理由。在氣候談判中——對於許多國家而言，這是一個關乎生存的問題——小國可以聯合起來，獲得遠遠超出其經濟和軍事實力的影響力和關注度。過去三十年來，由如今擁有39個成員國的小島嶼國家聯盟組成的聯盟，正是通過制定共同立場並塑造多邊氣候談判，成功實現了這一目標。

小國還必須提升自身外交能力。這絕非易事，因為多數國家沒有足夠資源在世界各地設立大使館，也沒有足夠人員參與聯合國眾多機構的每一次會議。它們必須進行專業化分工，在特定領域發揮領導作用，包括圍繞具體議題建立屬於自己的聯盟。例如，東加勒比國家組織涵蓋了世界上一些最小的國家，它們通過整合資源，實現了更有效的聯合對外代表。這一模式可以進一步擴大並推廣。

小國擁有一個壓倒一切的共同利益，那就是建設一個以規則為基礎的世界。

此外，小國還必須更加善於採取平衡戰略。在西半球，過去兩年中，面對川普利用美國優勢地位施加影響，許多國家立即選擇向美國靠攏。這種本能反應可以理解，但最終卻適得其反，因為它加深了對華盛頓的依賴，使整個地區更加容易受到美國未來政策變化的左右。更具戰略性的做法，是推動區域內和跨區域夥伴關係多元化，最好是在這位反覆無常的霸權國家注意不到的情況下進行。在可能的情況下推行多重結盟，也能夠增強小國的影響力，並擴大其戰略選擇。例如，東盟便成功利用了美中地緣政治和經濟競爭為自身謀取利益。在“東盟加三”機制中，東盟負責制定與中國、日本和韓國舉行聯合會議的議程。以這些對話為基礎，東盟又主導建立了《區域全面經濟夥伴關係協定》，將亞洲和大洋洲十五個經濟體納入世界最大的自由貿易協定之中。

與此同時，小國還必須更加善於運用交易型外交，與實力更強的國家建立有利於自身物質利益的關係。雙邊外交一直與多邊秩序並存。川普政府因將美國的理想主義置於“交易的藝術”之後而廣受批評。但那些擁有戰略地理位置或掌握關鍵礦產資源的中小國家，不應猶豫利用自身這種籌碼，既推動本國具體利益，也通過雙邊協議確立更廣泛的國際規範。過去一年中，包括阿根廷、厄瓜多爾、馬來西亞、巴拉圭、秘魯和菲律賓在內的許多非大國國家，都已探索或簽署了與美國的礦產協議。如果處理得當，這類協議能夠實現互利共贏，而不會削弱國際規則。

正如加拿大總理馬克·卡尼（Mark Carney）所說，“一個令人愉快的幻想已經結束，一個嚴酷現實已經開始。”國際秩序的侵蝕，給小國帶來的衝擊最為嚴重，相關風險也正在不斷增加。然而，這些國家並非毫無力量。通過團結合作、集體行動以及靈活高明的外交，它們仍然能夠繼續生存，並實現繁榮。