曾担任美国国务院民主、人权与劳工事务助理国务卿，以及美国国务院对外援助主任的达夫娜·H·兰德（Dafna H. Rand）现任布鲁金斯学会高级研究员。日前8月4日, 兰德女士在《外交事务》杂志发表评论, 认定美国在伊朗陷入的泥潭，并试图解释美国陷入盟友的战争的原因：

正如美国在伊朗陷入的泥潭所清楚表明的那样，战争几乎总是比发动时更难结束。在过去80年中，乌普萨拉冲突数据项目所追踪的约300场战争中，不到20%以一方明确获胜而告终。以谈判解决告终的比例略低；超过60%的战争没有正式结局。而且，一场冲突持续得越久，促成解决方案就越困难。另一项研究发现，在1945年至1989年之间进行的战争中，如果调解在战斗开始后的头一至三个月内启动，成功率为37%；但如果谈判在战争持续一年或更久后才开始，成功率仅为19%。

美国长达20年的阿富汗战争和持续十余年的伊拉克战争也不例外。在这些冲突之后，华盛顿试图通过避免派遣地面部队，来避免陷入所谓的无休止战争。在某些情况下，这意味着美国主要依赖空中力量，就像它在伊朗所做的那样——而这种方式也伴随着自身的军事挑战。但在许多其他情况下，美国并不直接参战，而是为亲密盟友提供装备，让它们对抗共同威胁和共同敌人。2010年至2025年期间，华盛顿对盟友的年度安全援助增加了两倍多，从150亿美元增至460亿美元，同时还增加了情报支持和武器销售。

近年来，美国支持了多个伙伴国家的战争。2015年，华盛顿开始协调美国的情报和军事支持，援助以沙特为首、在也门对抗胡塞武装的联盟。自2022年以来，美国支持乌克兰抵抗俄罗斯入侵。自哈马斯于2023年10月7日发动袭击后，美国在整个加沙战争期间一直援助以色列。在这三场战役中，华盛顿提供或出售了绝大部分军事装备，并提供情报支持、训练和外交支持。然而，这些努力的结果喜忧参半。美国的支持大幅增强了盟友的军事前景，但在每一个案例中，华盛顿都发现自己无法决定这些战争如何进行，更关键的是，也无法决定它们何时以及如何结束。

支持盟友的战争努力往往符合美国利益。但如果华盛顿希望远距离参与冲突，它就需要一种更好的战略，以维持对主要交战方的影响力。它需要在介入时就明确战争目标以及实现这些目标的方法。它需要确保伙伴对同样目标作出承诺，坦诚地向伙伴说明美国的支持会延伸到什么程度，并建立机制，确保伙伴军队在战斗中遵守美国的行为标准。归根结底，如果没有共同战略，也没有明确的援助条件，继续支持盟友的战争，不会给美国带来它所寻求的优势。它只会导致美国与亲密盟友之间出现更多紧张关系，以及更多无法结束的冲突。

影响力陷阱

过去一年里，我与布鲁金斯学会的同事一起，采访了30多名美国高级官员，审阅了数百份公开声明和文件，并向外国官员进行咨询，以全面了解华盛顿在近期海外冲突中如何与伙伴互动，以及美国的这些努力如何被对方看待。我们的发现是，即使每种具体情况差异很大，美国在支持盟友战争时，往往会遇到许多相同的问题。

在冲突开始时，华盛顿塑造伙伴决策的能力，远远大于战争后期。当盟友遭到攻击时，它们会感到震惊和不安，并且往往寻求华盛顿支持，因为它们相信自己需要美国的军事力量才能赢得战争。然而，美国政府始终未能在早期利用这种影响力。等到它试图推动伙伴改变作战设计、调整战术以减少平民伤亡，或者走上谈判桌时，它的影响力已经减弱。

这种失败在一定程度上可以归因于，当一个亲密盟友遭到攻击时，华盛顿会感受到提供无条件支持的巨大政治和道德压力，正如乌克兰在2022年、以色列在2023年所经历的那样。要求一个处境艰难的盟友作出战略让步，可能会让人感觉像是一种背叛。但回避这些要求，只会推迟围绕目标、手段和美国援助限度展开的关键对话。

战争几乎总是比发动时更难结束。

以乌克兰为例。战争开始几个月后，拜登政府于2022年5月公开把乌克兰在战场上的进展，与改善乌克兰在对俄谈判中的地位这一目标联系起来，暗示华盛顿可能希望基辅在尚未收复全部领土之前，就开始讨论和平条件。但乌克兰领导人是否理解或接受美国战略，并不清楚。正如一名美国官员回忆的那样：“并不是说我们没有花时间认真思考这项任务的目标——我们确实这样做了。”但华盛顿“从一开始就认识到”，它所追求的目标——确保乌克兰继续作为一个有生存能力的主权国家存在、维持北约团结，以及避免美俄战争——“可能并不是乌克兰所拥有的同样目标”。因此，美国官员不愿推动乌克兰走向外交谈判，尤其是在乌克兰军队仍在推进、国会对提供安全援助的支持仍然很高的情况下。

在加沙地带和也门冲突的早期，美国同样没有与盟友进行艰难对话。10月7日之后的几周内，美国没有要求以色列制定一项“战后”计划，用于在以色列军队已经充分削弱哈马斯之后治理加沙——甚至没有要求双方就“削弱哈马斯”究竟意味着什么达成一致。如果美国当时这样做了，华盛顿本可以对以色列如何进行战争拥有更大影响力，并坚持要求，一旦以军在某些地区消灭了大量哈马斯领导人，就应允许非哈马斯的安全和政治力量开始在加沙运作。相反，随着战争持续，美国为加沙后哈马斯治理作准备的目标，与以色列摧毁哈马斯并为军事重新占领作准备的目标之间，差距越来越大。

同样，在2015年也门冲突开始时，沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国向奥巴马政府承诺，战争将在六周内结束。美国官员没有坚持要求查看其伙伴与胡塞武装谈判的计划，特别是它们将如何处理胡塞武装要求加入也门政府的问题。华盛顿在冲突最初几年里，大部分时间都在加强对沙特领导联盟的支持，而不是推动能够处理战争政治根源的谈判。一个例外是奥巴马政府末期曾短暂出现的一扇机会窗口，但当时各方只是拖延，直到川普政府上台。拜登政府也曾促成一项停火，并一直维持到2023年10月7日，但战争随后恢复。胡塞武装如今比以往任何时候都更加强大。

短暂的窗口期

美国公众和政界对支持伙伴国家战争的支持，也会随着时间推移而减弱。这种支持的流失，一部分源于普遍的战争疲劳（以及对提供对外援助的疲劳），但如果美国民众认为伙伴在战争中的行为不公正，支持下降的速度还会更快。例如，在也门，国会两党对沙特领导联盟的支持，在战争开始后不到一年便迅速瓦解。在这段时间里，根据不同统计来源，约有3000至9000名平民死亡；而根据大多数估计，其中超过60%的死亡——以及包括道路和工厂在内的大量民用基础设施遭到破坏——都可直接归因于美国军方所支持的空袭。到2016年，两党参议员都已公开质疑，美国为何要支持这些空袭。2019年，国会通过了一项战争权力决议，要求总统阻止美军为轰炸行动提供任何形式的后勤支持，包括空中加油和情报共享。（总统川普否决了该决议，而国会未能推翻这项否决。）

就以色列而言，美国政界和公众的支持起初极高，但很快开始大幅下降。盖洛普于2023年秋季进行的一项民调显示，50%的美国人支持以色列的军事行动，45%表示反对；还有一些民调显示支持率甚至更高。然而，加沙平民伤亡，以及以色列摧毁基础设施和限制人道主义援助，很快引发了担忧。拜登政府仅在少数情况下成功改变了以色列的行为，而且其主要精力集中于改善人道主义状况，而不是努力减少以色列军事行动对平民造成的伤害。例如，在10月7日袭击发生后的最初几周，美国说服以色列撤销切断加沙供水、供电和互联网的决定；2024年4月，在以军杀害美国粮食救援组织“世界中央厨房”人道主义工作人员之后，美国总统乔·拜登愤怒致电以色列总理本雅明·内塔尼亚胡，并促成以色列暂时放宽对人道主义援助的限制。但这些举措不足以阻止美国民众对以色列加沙行动支持度的下降。根据盖洛普民调，到2024年秋季，55%的美国人反对这场军事行动；一年后，反对比例进一步升至60%。

对乌克兰的支持则呈现出不同模式。乌克兰军队的行为从未受到严重质疑，而且大多数美国人都认为莫斯科是侵略者，基辅正在进行一场具有重要地缘政治意义的正义战争。即便如此，从2023年9月至2024年4月，围绕补充拨款法案展开的漫长国会辩论，仍然显示支持是如何逐渐流失的。到2024年3月，当时已成为共和党总统候选人的川普质疑向乌克兰提供援助的规模后，国会中的许多共和党人开始动摇，使拜登政府官员措手不及。但正如一位官员所说，共和党内部部分人士早已出现了“乌克兰疲劳”，川普只是将这种情绪激活了而已。

在每一场冲突中，美国决策者都只有一个短暂窗口期，能够在国内支持外国战争开始下降之前采取行动。随着公众支持减弱，国会越来越难通过向盟友提供安全或经济援助的法案。总统也开始面临来自选民的压力，被要求减少公开支持盟友，而这又会损害华盛顿与其既希望援助、又希望施加影响的伙伴之间的关系。

盟友有自己的想法

限制美国影响盟友战争进程的另一个因素，是伙伴抵御美国压力的能力。强势外国领导人经常利用与国会的关系、公共外交以及媒体渠道，来抵制华盛顿的要求。内塔尼亚胡长期以来一直运用这类策略，并在加沙战争期间再次如此。2024年，他发起一场公共宣传攻势，批评拜登拖延向以色列转移武器——尽管事实上，唯一被延迟的只是2000磅炸弹的运送，而拜登政府认为，这种炸弹威力过大，不适合用于像加沙这样人口稠密的地区。乌克兰总统**弗拉基米尔·泽连斯基（Volodymyr Zelensky）**也展现出类似技巧。战争最初几年，泽连斯基直接向美国国会呼吁提供特定武器，对白宫形成压力，促使其批准这些武器转移；他还批评拜登政府迟迟未交付更先进武器系统。由于担心助长泽连斯基关于“华盛顿支持力度不够”的叙事，一些美国官员不愿推动基辅走向谈判，也不愿在美军不同意乌克兰作战计划时施加压力。

由于面对盟友时表现得过于谨慎，华盛顿有时错失了改变盟友行为的机会。2023年底至2024年，当乌克兰补充援助法案遭遇阻力时，拜登本可以借此机会，坦率地与泽连斯基讨论美国支持的限度，以及趁美国国内公众支持仍然强劲之际探索谈判的紧迫性。早在2023年底，当美国与以色列在目标选择、武器选择以及加沙城和汗尤尼斯两次主要攻势的作战方式上显然存在分歧时，拜登政府本可以派遣更多技术专家和中层外交官前往以色列，表达对以军交战规则的关切。后来，这类努力似乎取得了成效，例如五角大楼说服以色列军队在2024年5月拉法攻势期间采用有限打击，从而减少了即时平民伤害；又如美国国务卿和国防部长于2024年10月联名致函，坚持要求以色列减少对人道主义援助运送的阻碍。如果华盛顿能够更早采用类似做法，它本来可能更成功地保护平民，确保人道主义通道保持开放，并推动以色列采取既能减少平民伤害、又能更有效打击哈马斯的作战战略。

错失的机会

然而，问题的一部分在于美国政府本身的结构。在一场长期冲突过程中，要在庞大的国家安全官僚体系内维持一项连贯战略，会变得越来越困难。当华盛顿决定支持一个伙伴的战争努力时，总统及其高级顾问通常对最终目标有所设想，但建设该伙伴的军事能力，并把宏大的政治目标转化为外交战略的任务，却落在指挥链条中更低层级的官僚人员身上。如果这些人无法直接接触伙伴国家，他们就无法通过日常训练和顾问活动，传达美国的目标，也无法进一步了解伙伴的意图。因此，美国盟友可以在远距离情况下获得其所要求的军事援助，同时避开那些本可使美国对其作战战略和政治目标产生影响的接触形式。

例如，在乌克兰战争期间，美国欧洲司令部、国家安全委员会、国防部和国务院的官员，主要把注意力集中在向乌克兰提供赢得战场胜利所需的物资上。与此同时，由于美国在乌克兰境内没有大规模外交和军事存在，五角大楼和白宫官员有时对基辅的战略和战术计划一无所知。而且，美国自身直到2024年才开始认真讨论战争可能在什么条件下结束——尤其是华盛顿可能向乌克兰提供何种范围的双边安全保证。部分原因在于，美国政府内部对于是否应该推动乌克兰走向谈判，存在严重分歧。

由于面对盟友时表现得过于谨慎，华盛顿错失了机会。

归根结底，能否利用现有的官僚专业知识和法律工具向外国伙伴施加压力，取决于政策制定者。在加沙战争期间，人道法领域的中层专家和作战规划人员曾对以色列的行为提出异议，但他们通常无法接触那个负责对以色列政策作出敏感决定的美国高级官员小圈子。关键决策者没有充分利用国防部内部广泛的专业知识，指导以色列军队如何在加沙人口稠密的城市环境中打击哈马斯，同时尽量减少平民伤害。拜登政府也没有援引《莱希法》——该法律禁止美国援助侵犯人权的外国安全部队——或《对外援助法》第620I条——该条款禁止向阻碍美国人道主义援助进入的伙伴提供安全援助——来向以色列施压。因此，拜登政府把一些原本可能帮助其迫使伙伴改变战斗行为的工具搁置不用。

华盛顿未能动用所有可用杠杆，也可能导致其错失和平机会。例如，2024年，拜登政府把促使哈马斯同意停火并释放人质协议的任务交给阿拉伯盟友，而不是亲自向该组织施压。当其伙伴拒绝同一份协议时，拜登政府也基本避免公开批评以色列政府，因为它认为，美国的任何斥责都会使哈马斯立场更加僵硬，并最终使达成协议更加困难。内塔尼亚胡和哈马斯领导层都保持强硬立场，战争持续至2025年。美国本不应感到必须在向盟友施压结束战争，与向盟友施压改善其战争行为之间作出选择。两者都很重要，而且可以同时进行。

川普政府确实在2025年10月向以色列施加了更大压力，促使其同意停火，从而结束大规模战斗。但该政府在当年早些时候未能继续向以色列施压，要求其允许人道主义工作人员和物资进入，导致加沙部分地区出现接近饥荒的状况；而其近期未能迫使以色列提出一项可行的战后计划，又使以色列占领了加沙多达70%的地区，却没有在建立稳定政治安排方面取得任何实质性进展。再一次，不施加压力意味着美国失去了控制。

在乌克兰问题上，华盛顿可能等待了太久，才制定结束战争的战略。最初，许多美国官员过于专注于确保向基辅运送武器不会引发核升级，以至于忽视了让乌克兰处于有利谈判地位的必要性。另一些人则不愿向乌克兰施压，要求其达成协议，因为他们无法确定自己能否准确判断该国的军事前景；毕竟，在战争最初几周，他们曾低估乌克兰抵挡规模大得多、实力更强的俄罗斯军队的能力。但一些官员认为，如果华盛顿在乌克兰赫尔松和哈尔科夫反攻成功后，更强力地推动盟友参与谈判，基辅本可在2022年年中谈成一项和平协议。当时采取决定性行动的条件已经具备：国会仍坚定支持乌克兰，欧洲与美国也共同对战争努力和北约团结作出强烈承诺。今天，乌克兰最近的军事成功或许最终会证明，无论耗时多久，坚持通过战场取胜才是正确战略；但与四年前相比，华盛顿在任何谈判中可能拥有的影响力都将更小。自川普重返白宫以来，美国在欧洲盟友中的地位已经大幅下降，其中许多国家不会愿意看到一个对北约和欧洲安全支持存疑的华盛顿来决定和平条件。

重新回到局中

如果华盛顿希望在盟友战争如何以及何时解决的问题上拥有发言权，它就需要找到在盟友作战期间与其进行更有效合作的方法。最重要的教训既最简单，也最困难：美国政策制定者必须在冲突开始时利用其影响力，而不是等待一个可能永远不会出现的机会。他们应当把伙伴同意一项联合战略计划，作为美国提供支持的条件，无论在战争目标、战后安排和成功衡量标准上达成共识有多么困难。为了使这一联合计划正式化，我们采访的一名美国官员建议，要求盟友签署一份每三至六个月审查一次的书面协议，明确美国支持的条件以及双方的共同义务。

取得成功的另一个关键，是把美国安全援助与伙伴遵守武装冲突法挂钩。当美国知道自己很可能会对伙伴的行为产生担忧时——例如战争涉及城市作战，或者伙伴正在对抗像哈马斯或胡塞武装这样自身也违反战争法的非国家组织——华盛顿就应尽早建立机制，裁定其所设条件可能遭到违反的情况。一个由律师和军事专家组成的常设审查委员会，应当不受政治压力影响，并有权根据明确标准批准或拒绝安全援助，其中包括伙伴是否达到《莱希法》和《对外援助法》所确立的美国军事问责和人道主义准入标准。美国应在战争开始时就向伙伴明确传达这些要求。

美国政策制定者必须在冲突开始时利用其影响力。

美国还必须与其伙伴正在交战的敌对方进行谈判。这并不是对美国盟友的背叛，而是使达成解决方案成为可能的必要组成部分。美国伙伴几乎从来无法单方面结束冲突。华盛顿往往专注于影响伙伴的决定，却把与敌对方接触的任务交给中间人——例如在哈马斯问题上交给卡塔尔——这确保了美国领导人无法清楚了解，成功谈判结束战争究竟需要什么。

最后，美国必须尽量减少其自身各政府部门、机构和机关之间的冲突与混乱。当伙伴从不同美国官员那里收到相互矛盾的信号时，它们就更容易挑动一个美国机构对抗另一个机构。它们会学会挑选自己偏好的信息，而忽视不喜欢的信息。美国政府所有层级，从总统以下，都应当传达并执行一项连贯一致的战略。

在可预见的未来，美国很可能仍将深度卷入盟友的冲突。一些伙伴可能会抵制美国关于何时以及如何作战、如何遵守武装冲突法，以及哪些政治结果最符合其自身与华盛顿安全利益的指导。另一些伙伴在目睹近年来华盛顿与盟友之间出现的摩擦后，已经开始效仿以色列和乌克兰，建立自己的国防工业基础，以减少对美国援助的依赖。然而，归根结底，当美国盟友面临战争前景时，其中许多国家仍会首先转向美国，以获得其他任何伙伴都无法提供的一流军事装备，以及安全、情报和外交支持。华盛顿必须确保，当它决定支持一个处于战争中的伙伴时，能够清楚了解美国拥有何种影响力，以及如何最有效地使用这种影响力，使伙伴继续沿着一条能够以尽可能有利的条件结束战争的道路前进。