《大西洋理事会网站》于今日10月26日上午刊发其两位专家的评论－－“欧盟新的北极战略展现雄心——但也流露出焦虑”。凯瑟琳·拉金（Kathleen Larkin）是该理事会斯考克罗夫特战略与安全中心跨大西洋安全倡议的非常驻高级研究员、曾于2019年至2026年担任美国国务院首任北极安全事务官员。杰森·C.莫耶（Jason C. Moyer）是是该理事会斯考克罗夫特战略与安全中心跨大西洋安全倡议的非常驻研究员，也是海因里希·伯尔基金会外交与安全政策项目主任。请读他们的评论：

核心要点

• 与前一版战略相比，欧盟2026年战略为北极及欧洲北部周边地区提出了一个更加积极主动、更加具体的愿景。

• 尽管更加重视安全问题，欧盟仍然基本上保持在其核心职权范围之内，并提出了与韧性、经济安全、社区和数字互联互通有关的项目。

• 无论是文本本身还是言外之意，都反映出欧盟对自身在这片“巨人之地”所扮演角色的持续焦虑。一位欧盟官员曾向我们这样描述该地区。

华盛顿——选择发布战略的时机是一件困难的事情。欧盟比大多数机构都更清楚这一点，尤其是在涉及北极问题时。欧盟于2021年发布北极政策，仅仅几个月之后，俄罗斯就对乌克兰发动了全面入侵，挑战了支撑北极治理的主权和领土完整基本原则。

上周，欧盟在一个同样不断变化的环境中公布了一项新战略。冰岛在8月份举行的全民公投中投票反对恢复加入欧盟的谈判，而美国、格陵兰和丹麦则在9月份谈判达成了一项更新后的协议。与此同时，俄罗斯正在该地区投资并扩大其军事资产。

但是，欧洲并没有袖手旁观。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）今年1月在达沃斯世界经济论坛发表讲话时，概述了她对北极地区的安全优先事项。9月，欧盟委员会宣布了一项面向格陵兰的2亿欧元资金计划。几周后，冯德莱恩邀请加拿大开展前所未有水平的合作，提议使其成为欧盟第一个“联系成员”——双方将在10月底于蒙特利尔举行的加拿大—欧盟峰会上进一步完善这一安排。

这项战略究竟会与美国和北约未来针对该地区的战略形成互补，还是展开竞争，仍有待观察。无论如何，欧盟委员会正在通过其新战略，将自己定位为一个有能力在北方与大国抗衡的北极事务参与者。

战略包含哪些内容

欧盟2026年北极战略雄心勃勃。它将庞大的官僚机构力量和大量资源集中于四大核心支柱：合作、安全与韧性、经济繁荣，以及社区与互联互通。它回应了成员国当前面临的威胁，包括混合攻击、无线电频率干扰、网络攻击，以及针对关键陆上和海底基础设施的破坏活动。

最有前景的内容集中于采用和推广可能重塑北极生活的研究计划与技术。这包括天基服务、电网和铁路互联互通，向各国政府和产业界发出了一个明确信号，即必须优先发展能够相互兼容的北极能力。这些活动完全属于欧盟的核心职权范围，并支持北极成员国的目标。

不太成功的内容则提供了不明确的政策方向，并增加了重复的官僚机构。海上安全枢纽就是一个例子。尽管这一提议的雄心值得赞赏，但它存在重复北约、国际海事组织以及其他促进信息共享并将领域态势感知转化为行动的机构所开展工作的风险。

然而，总体而言，这项战略为该地区提供了一个更加积极主动、更加着眼未来的愿景。

尽管美国在这份文件中仅被提及七次，但战略中的某些内容读起来像是在回应川普政府的倡议。例如，关于扩大欧洲破冰船能力的部分，似乎是布鲁塞尔对美国、加拿大和芬兰之间《破冰船合作努力协定》的回应。它几乎没有带来什么新内容，只有一个值得注意的例外：提到了未来可能获得核动力破冰船，而目前只有俄罗斯建造这种破冰船。

欧盟还正在介入，以填补美国削减国家科学基金会和国家海洋与大气管理局项目后留下的空白，推出新的环境监测计划，其中包括一项名为“海洋之眼”的计划。其言外之意揭示了欧盟对美国处理该地区事务方式的潜在焦虑，尤其是在美国继续将北极描述为争夺与竞争地区的情况下。欧盟战略多次提到与志同道合的伙伴合作，可以被解读为对美国未来在该地区发展方向的忧虑。战略高度强调与格陵兰和加拿大的合作，以及对主权和依赖问题的担忧，表明欧盟正在向成员国和伙伴推介自己，将自己塑造为一个有能力在北极与大国抗衡的行为主体。

自2021年以来发生了哪些变化

2021年欧盟北极政策是时势的牺牲品，因为它于2021年10月发布，仅仅几个月之后，俄罗斯于2022年全面入侵乌克兰，便彻底颠覆了欧洲的安全格局。尽管这项政策——欧盟首个此类政策——坚持了北极的核心议题，但其中也存在重大失误，包括不受欢迎的暂停北极石油和天然气勘探的措施。气候变化被单独列为该地区面临的最全面的威胁，这与更新后更加注重安全的版本形成了鲜明对比。第一版政策带来的一个切实成果，是欧盟于2024年在努克设立代表处，以加强欧盟与格陵兰之间的合作。

归根结底，2021年战略对于欧盟明确阐述一项针对北极地区的政策而言，是一次有益的尝试，而且这项政策牢固地植根于欧盟2022年之前的世界观。然而，这项战略既过于宽泛，又缺乏明确的可交付成果，因此无法切实推进欧盟在北极地区的利益，尤其是在俄罗斯通过全面入侵破坏欧洲和平之后。

因此，自2021年以来，欧盟关于北极地区的政策叙事已经发生了转变。俄罗斯全面入侵乌克兰导致北极政策界出现分裂，阻碍了北极理事会内部的合作，并使加强对高北地区态势感知的需求变得更加迫切。随后，芬兰和瑞典加入北约，显著重塑了北极战区的格局，并使北约的重心进一步向北转移。俄罗斯与中国之间日益加强的合作，包括中国对俄罗斯对乌克兰战争的支持，也具有北极层面的影响，表现为该地区经济活动的增加，以及海岸警卫队或其他军事力量存在的扩大。

欧盟2021年政策中的一些内容在新的、也更加自信的战略中得以保留。尽管2026年战略对碳氢化合物勘探和开采的表述更加温和，但将这些资源继续留在地下的意图仍然没有改变。2026年战略还在欧盟与格陵兰、法罗群岛、挪威和冰岛的合作基础上进一步发展和扩大合作，这一点部分体现在这些地区和国家被提及的次数有所增加。

随着北极局势升温，欧盟通过其更新后的战略，向该地区及其居民提出了一项新的合作方案。这项战略发布的时机，尤其是在围绕格陵兰的紧张局势有所缓和之际，使其能够采取更加建设性的基调，从而长期引导欧盟政策。过去，欧盟对该地区采取强势做法有时会引起不安，包括一些成员国内部也存在这种情绪；而这项战略虽然仍然雄心勃勃，却实现了更好的平衡，既发挥了欧盟自身的优势，又在属于国家管辖权的领域采取了更加尊重各国权限的方式。