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武漢大學老校長：問責高官與引咎辭職 2011-02-15 15:38:14
　　我是在網上讀到母校武漢大學老校長劉道玉的文章《問責高官與引咎辭職》的，78歲的老人，思維如此清晰，筆鋒又如此犀利，難得！所表述的看法，我更是舉雙手贊同。文中點到的一些高官，雖然沒有指名道姓，但熟悉中國時事的人，應該都非常清楚。
　　最近中國正在出現一系列新的動向，例如，以中共將帥元老的子女（所謂“紅色後代”）為主體的“延安兒女聯誼會”，向中央遞交建議書，其中一項具體建議是：“在原有各級黨委會、中央委員會的盤子上增加百分之二十的直選黨代表。在增加直選黨代表中選拔20％的優秀分子，進入黨的核心領導機構”。
　　在這一建議書的某一稿中，有這樣的句子：“毛澤東同志和黃炎培先生（即黃萬里教授的父親——高注）有一段著名的談話，共產黨能否跳出歷代王朝興衰的周期率。我們今天要痛下決心，不畏艱難險阻，呼籲全黨實實在在邁出這一步。”
　　代表左派勢力的紅色後代，要求中央加快政治改革，是喜是憂，殊難猝下斷言，值得高度關注。


問責高官與引咎辭職

劉道玉



　　美國溪流出版社推出劉道玉新作《大學的名片——我的人才理念與實踐》，以他和學生們之間28個故事，闡述了其獨特的教育觀和人才觀。


　　官在中國是一個特殊的稱謂，在古代被稱為官的人，都是為皇帝服務的大臣們，即所謂的“官，吏事君也”。在新時代，按照《現代漢語詞典》的解釋：官是指“政府機關或軍隊中經過任命的、一定級別的公職人員，在我國現多用於軍隊和外交場合。”但是，不管對官的定義如何詮釋，官與民總是相對應的，或是相對立的概念。

　　中國是一個重官的社會，正像國學大師錢穆先生所形容的：“中國的讀書人，無有不樂意從政的。做官便譬如他的宗教。”中國沒有本生的宗教，絕大多數人也不信教，但做官卻成了他們的宗教，可見做官在他們心目中具有多麼重要的位置。為什麼中國人樂意做官呢？官總是與某種權力和利益聯繫在一起的，民間流傳的“一人得道、雞犬升天”，“夫榮妻貴”，“老子英雄兒好漢”等，都反映了官員的特殊地位，其榮譽和特權甚至會延續到子孫後代。在中國，官本位思想代代相傳，而他們的家族和後代也有特殊化的思想。古有紈絝子弟，今有高乾子女，他們也沾染了這種特殊化的思想。最近，爆發出來的李啟銘醉駕撞死人事件，導致河北大學女生一死和一重傷。事故發生後，肇事者揚長而去，並高喊：“我爸是李剛”，表現出了“官二代”的蠻橫與驕狂。

　　於是，為了進入仕途，可謂是八仙過海，各顯神通了。有的人學會了拍馬溜須，拼命地往上爬，為的是當官；結黨營私，拉幫結派，為的是壘建官員的山頭；投奔高官家庭，充當乘龍快婿，立馬可以當高官；有的人行賄受賄，為了買官賣官；考研讀博熱的興起，也是為了進官府，難怪很多博士都進入了官場。權力是一把雙刃劍，既可以實現中國傳統知識分子“以天下為己任”的人生抱負，也能夠“以權謀私”，滋生貪污腐敗分子。這正如美國紐約大學丹尼斯·朗所說：“權力可以使人崇高，正像使人腐敗一樣。”

　　官員是分等級的，我國古代官銜的類別紛繁，人所眾知的有三公九卿制，九品十八級制等。根據《中華人民共和國公務員法》規定，國家公務員分12級18個類別。在官員中，又分為高幹（高官）和一般幹部（普通官員），他們在政治、待遇和生活上都是有顯著區別的。什麼是高幹呢？所謂高幹，即指高級幹部，也就是高級官員。按照傳統的劃分，凡地（地方專員公署）、師（軍隊）、局（國家部下屬機構）及以上級別幹部，皆稱為高幹。

　　那麼，高幹會享有什麼樣的待遇呢？在政治上，他們享有參加內部會議，聽取內部傳達報告，閱讀內部文件的權利；在工作上，他們處於承上啟下的關鍵位置，享有較大的決策權、執行權、管理權和建議權；在經濟上能夠獲取相當高的工資和職務補貼；在福利條件方面，在分配住房、汽車配置、電訊使用等方面，都享有特別的照顧，有的甚至配有專職秘書、警衛員、保姆、廚師和汽車司機等。在某些大醫院，專門設有高幹門診和住院病房，那些豪華病房令人咋舌。在困難時期，高官享受特殊食品和商品供應，令普通民眾嘆觀止矣。現今，國家高層領導人的待遇是沒有公開的，實際上他們享受的各種特殊待遇是無所不包的，甚至在休假和旅行時連他們的配偶和子女也都陪同享受。

　　問責制的產生是西方民主政治發展的必然結果，是對政府權力制衡的需要，使民眾的合法權益得到保障。20世紀初，德國社會學家馬克斯·韋伯提出了科層制（官僚制）理論，在初始階段曾經獲得成功。但是，隨着政府的官僚主義化，以權謀私，漠視公眾利益，追求奢侈浪費等弊端的頻頻發生，社會呼籲陽光機制，遂產生了對政府的問責制。中國的問責制，相對於西方國家要落後半個多世紀。2009年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關於實行黨政領導幹部問責制的暫行規定》，這不僅不是問責制的法律，而且該暫行規定僅僅以辦公廳行文，其權威性也遭到質疑。從一年多實施的情況看，人們懷疑它能起什麼樣的作用，有人評論說：“可能又是個擺設。”

　　我國問責高官始於1970年代末。1979年11月25日，在渤海灣發生了渤海二號鑽井船遭受特級大風而沉沒，致使72名鑽井人員葬身大海的事件。這是一起特大的安全事故，時隔9個月後，中央給康世恩記大過處分，從而開啟了當代對高官問責的先例。康世恩是國務院副總理兼經委主任，主管石油戰線的工作，他是被問責的最高官員。當然，這次問責僅僅只有象徵意義，既沒有降低他的級別和待遇，也不影響他行使各項權力。

　　問責制適用於所有的官員，但重點應當是高官。為什麼問責要首先從高官開始呢？道理很簡單，越是級別高的官員，掌握的權力越大，如果他們犯了錯誤，所造成的損失也就越大。據有人回憶，自1949年到1980年代初，由於高層決策失誤造成的經濟損失高達1萬億，那時國家還很窮，經濟規模也很小，居然造成這麼大的損失，真是觸目驚心！由此推斷，在經濟高速發展的今天，瞎指揮和浮誇風盛行的情況下，決策失誤造成的損失，那就不知道該是當年一萬億的多少倍了！近年來，偶爾也有披露決策失誤和浪費的案例，如七五到九五期間浪費金額高達4000到5000億，國家電信網絡的浪費是2000億，公款消費每年吃掉了一個三峽的投資（1800多億），中鐵建公司投資沙特阿拉伯的工程項目將虧損40億元，等等。對這些重大的經濟案件問責了沒有？肯定沒有，最後都是以“難免交學費”為由，以慷國家之慨而不了了之，但實際上是揮霍民眾的血汗。

　　問責制應該由誰來問？在民主國家，主要是由國會或獨立的檢察部門來問，同時任何部門、媒體或個人也有問責的權利，這是不可被剝奪的。我國沒有獨立的檢察機構，往往是問題暴露出來而且又掩蓋不住的時候，才由上級問下級的責任，雖然下級或民眾也有提出問責的，但人微言輕，是難於起作用包括。

　　必須承認，我國目前的問責制的狀況是不能令人滿意的，主要問題如下：

　　首先是問小而不問大，也就是只有大官問小官，而大官是沒有人能夠或是敢於問責的。例如，1988年1月24日拂曉，昆滬線上80次特別快車發生顛覆事故，造成88人死亡，62人重傷。事故後，時任政治局候補委員兼鐵道部部長提出引咎辭職，但旋即被安排擔任國家計委副主任兼台辦主任。沒過多久，他被提升為中央政治局委員、中央書記處書記兼任中宣部部長，長期掌控和主管被稱為要害的意識形態部門。所以，這種引咎辭職只是障人耳目而已，不僅沒有受到任何處分，反而是官運亨通，節節高升。

　　其次是問而不罰，既不服人心，也不能警示後人。據《南方周末》調查，最近3年發生的8起因強行拆遷而自焚或被活埋事件的當事官員，沒有一名受到問責或是追究責任的。難怪，有的官員甚至放言：“即使自焚，仕途是不會受到影響的。”世上最寶貴的莫過於生命，俗話說“人命關天”，連逼死人的事件都不問責，有悖於法治和正義。

　　再次是問疏而不問親，政策標準因人而異。在官場上，人事關係是錯綜複雜的，不管承認與否，但或明或暗存在着宗派和山頭，是不爭的事實。這正如陳獨秀在《四言韻語·黨外黨內》中所言：“黨外無黨，帝王思想；黨內無派，千奇百怪。”近年來，曾有些高官因為工作失誤遭到問責，但是時隔不久他們個個官復原位。前北京市市長，因隱瞞SARS病的傳播和採取措施不力而被免職，後又安排擔任某省的省長。可是，任職不到一年多，又因為一起礦難造成重大傷亡，再一次遭到免職。然而，一年多後又被任命為中央直屬機關工委副書記，級別和待遇一切照舊，從而創造了5年內兩次免職兩次復出的奇蹟，這就使問責制陷入了十分尷尬的局面。

　　為什麼一而再被問責的高官，能夠又一而再地復出呢？問題的關鍵是我國官員的終身制，一個人一旦被任用，只要不冒犯主要領導人，或者他有靠山，就會無憂無慮地把官繼續做下去。即使能力差，政績不佳，或是被問責，也會把他調到另一個單位任職，級別和待遇保持不變。因此，民眾說：“中國的高官最好當，因為既不愁選不上，也不擔心遭群眾罷免，這當屬幹部制度上的腐敗。”

　　問責與引咎辭職、免職既有聯繫，但又有區別。引咎辭職是自覺的行為，而遭到免職處分是上級行政採取的懲罰措施。我國官場上，主動辭職的官員是極為罕見的，大部分是官樣文章。例如，一個省長將要改任省委書記，或是調到其他地方任職，那麼就象徵性地提出辭職。這與西方民主國家是完全不同的，一個官員因為失職、失言、失體，或因政見不合，都會主動提出辭呈。為此，在西方國家引咎辭職的高官實在是多得不知其數，僅近年以來就有：德國總統克勒因阿富汗戰爭的不當言論而辭職；德國央行高官因種族不當言論而辭職；日本首相僅僅因民意支持率低，先後四年內有六位首相辭職；駐阿富汗美軍司令、最高指揮官麥克里斯特爾將軍，因發表有爭議言論而辭職；英國因“報銷門”有先後10名高官辭職；哈佛大學校長薩默斯因“女不如男”的失言而宣布辭職……如果依此來衡量，我國應該辭職的官員就可能是天文數字了。

　　為什麼我國問題官員不主動引咎辭職呢？最主要的問題是，那些問題官員缺少“二廉”，即廉政和廉恥，這些人既不能做到廉政，也沒有廉恥感。毛澤東在建國初就提出：“治國就是治吏，禮義廉恥，國之四維，四維不張，國將不國。”我國諺語也說：“竊賊亦有廉恥之心。”辜鴻銘先生說：“人喪失了廉恥，所有的社會與文明就會在頃刻崩潰。”西方民主國家的高官一旦因失職或失言，都會主動引咎辭職，因為他們認為喪失了民心，再也沒有履行職責的資格。可是，我國的多數問題官員，即便是民怨沸騰，只要上級不調動或免他的職務，他們是不會辭職的。

　　例如，在國家教育部的統一部署下，前些年興師動眾地進行全國高等學校本科教學檢查與評估。從揭發出來的大量事實證明，這是一次全面弄虛作假的評估，嚴重玷污了大學的聲譽。作為教育部的部長，本應對這次假評估承擔責任，引咎辭職。此外，在他任內，發生假義務教育、特聘教授假引進和大學的大量學術剽竊事件，他也當引咎辭職。但直到被全國人大常委第11次會議決定免去部長職務為止，他也沒有提出引咎辭職。一個多月後他又被任命為中國工程院院長、黨組副書記。依常理來看，他的免職是不正常的，年齡只有63歲，離任期還有3年，既是這一屆政府中當選得票率低的，也是本屆政府唯一提前下課的部長。消息公布後，人們奔走相告。可是，對這樣一位政績不佳的高官，為什麼還要委以重用呢？而且是把他任命為一個高端學術領導機構的重要領導？

　　又譬如，2010年3月人大開會期間，一名女記者在採訪某省長時，居然發生了省長搶奪記者錄音筆的事。雖然網上紛紛抨擊省長的不端行為，但他拒絕向女記者賠禮道歉。我記得多年前，加拿大的一位部長在機場開了一句玩笑，他因此而宣布辭職。中國的這位省長的行為比加拿大那位部長嚴重得多，但他卻穩坐省長寶座。如果這樣的事發生在民主國家，那麼這樣的省長將會辭職，因為他已經喪失了在公眾中的良好形象。

　　問責與引咎是相輔相成的，沒有問責就不會有引咎辭職，反之沒有引咎辭職，問責也就沒有意義了。在中國，既沒有制定問責法律，更少見自覺引咎辭職的高官。缺乏問責，主要是兩方面的原因：一是國家高層對問題官員姑息遷就，特別是沒有異黨制衡和媒體的監督，更是官官相護，因為他們畢竟是“同黨同志”。二是問題官員缺乏廉恥的自覺性。那麼，我國問題官員們為什麼不肯引咎辭職呢？這猶如法國政治家夏爾·莫里斯·塔列朗所說：“在世界上，在向所有的告別中，再也沒有與權力告別更令人痛苦的事了。”如果用塔列朗的話來形容中國的官員，那恐怕是最合適不過的了，如果辭職，那豈不是背叛了“做官就譬如他的宗教”的信仰了嗎？

　　近年來，我國群體事件頻頻發生，決策失誤連連，各種重大災難不斷，貪官“前腐後繼”，問題官員越來越多。面對我國官場日益嚴重的狀況，應該怎麼做到像毛澤東所說的“治吏”呢？治病一定要找到病因，治吏也必須從問題官員產生的源頭上根治。從體制上看，沒有監督的權力必然導致濫用權力，官員不受監督，也必定會產生腐敗。因此，政治體制改革乃是防止各種腐敗的關鍵措施，其中包括民主選舉各級政府官員，實行各級官員及其直系親屬財產申報和公示制度，開放新聞和言論自由，各級官員必須接受媒體和民眾的問責和監督。各類問題官員一旦披露，不辭職就罷免。對於受到問責的官員，不得重新任命，更不能委以重用。如果需要任用，必須召開聽證會和公示，在獲得民眾贊同的情況下，方可安排適當的工作。更重要的是，對受到問責的官員也必須打破鐵飯碗，他們必須自食其力，以平等的方式競爭相應的職務，不能以任命的方式重新出山。改革開放以後，民眾的鐵飯碗統統都被政府打破了，為什麼政府官員的終身制不能打破呢？

　　總之，我國官員的問責制必須走向經常化法治化，而問題官員的引咎辭職也必須人格化並成為常態。國家絕不能袒護或遷就問題官員，只有從嚴治政，才能達到真正治吏的目的。

　　作者：劉道玉，原武漢大學校長。
　　刊於中國《領導者》雜誌，總第37期，2010年12月



　　劉道玉2005年出版《一個大學校長的自白》，披露了他在教育部和武漢大學工作期間的許多秘辛，講述他教育改革的理念和實踐，引起中國媒體的廣泛興趣。他將該書稿費全部捐給劉道玉教育基金會。



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