鮑勃·薩維奇 (Bob Savic) 是全球政策研究所國際貿易與制裁諮詢主管，以及聯邦教育與研究信託基金歐盟貿易與行業監管諮詢主管，這兩家機構均位於英國倫敦金融城。他同時也是英國諾丁漢大學國際關係與政治學客座教授。 

薩維奇先生周五在《地緣政治情報服務》發文稱，外交政策重點的劇烈轉變加劇了美國和歐洲制裁製度之間的巨大差異：美國和歐盟對俄羅斯的制裁面臨進一步分化的風險；美國瞄準德黑蘭的能源客戶，而歐盟則關注人權問題；華盛頓首次徵收二級關稅威脅歐盟利益。薩維奇先生認為，美國和歐盟制裁措施分歧反映出西方地緣政治裂痕日益加深。 

儘管美國和歐盟繼續將制裁作為重要的外交政策工具，但其地緣政治方針和目標正在出現裂痕。這與美國前總統喬·拜登執政期間，尤其是在2022年俄羅斯全面入侵烏克蘭之後，雙方在制裁問題上的密切協調形成了鮮明對比。

未來幾個月將決定日益緊張的西方聯盟能否在關鍵的全球貿易限制和執法方面保持團結，例如針對俄羅斯、伊朗和委內瑞拉的限制，還是不同的優先事項會導致長期的監管和地緣政治分裂。 

美國政府對俄羅斯制裁發出混合信號 

華盛頓為結束俄羅斯對烏克蘭的戰爭和實現美俄關係正常化而進行的談判，引發了人們對美國和歐盟協調一致制裁克里姆林宮的可持續性的質疑。

新上任的川普政府討論了解除對俄羅斯的制裁，同時還與俄羅斯總統弗拉基米爾·普京達成了能源和礦產協議。出於善意，美國沒有對俄羅斯施加新的限制以施壓，但也沒有撤銷現有的限制。自入侵烏克蘭以來，美國首次沒有在2025年2月紀念戰爭三周年之際對俄羅斯實施新的制裁。此外，拜登時代的執法行動——“追捕盜竊者特別工作組”被解散。該工作組隸屬於司法部，在對俄羅斯寡頭實施制裁和扣押高調資產方面發揮了重要作用。

事實與數據

俄羅斯盧布兌美元升值 

俄羅斯盧布已成為2025年兌美元表現最佳的貨幣。自今年年初以來，盧布兌美元已升值約40%，主要受兩國地緣政治緊張局勢緩和的預期推動。 

今年3月，路透社報道稱，華盛頓已同意“推動解除對莫斯科的部分制裁”。此前，俄羅斯同意暫停在黑海和能源目標的襲擊，美國也承諾“協助尋求解除對俄羅斯農業和化肥出口的國際制裁”。

莫斯科表示，任何協議都需要解除制裁，包括“恢復俄羅斯農業銀行與SWIFT國際支付系統之間的聯繫”。然而，成功實施取決於歐盟的同意，而鑑於歐盟對俄羅斯的態度截然不同，這不太可能實現。

4月，在線新聞媒體Politico報道稱，白宮正在討論解除對俄羅斯北溪2號天然氣管道以及可能在歐洲的其他資產的制裁。美國駐俄羅斯特使、美國總統唐納德·川普的親密盟友史蒂夫·維特科夫一直是解除制裁的主要倡導者。據Politico報道，作為其倡導工作的一部分，維特科夫先生已編制了一份美國對俄羅斯能源制裁清單。然而，美國國務卿馬爾科·盧比奧和維特科夫在白宮發表的聯合聲明中否認了這些討論。

川普總統將奧巴馬時代與吞併克里米亞相關的制裁措施延長至2026年3月6日，這進一步表明美國政府在俄羅斯制裁問題上存在明顯分歧。這些限制措施最初於2014年實施，每年都會更新。 目前，包括許多共和黨人在內的美國國會議員對就烏克蘭達成的和平協議大多持懷疑態度。一些人威脅莫斯科，如果莫斯科不進行真誠的談判，將對其實施進一步制裁。

川普總統支持最近由他的親密盟友、參議員林賽·格雷厄姆牽頭的兩黨立法，該法案將對俄羅斯石油、石油產品、天然氣或鈾的買家徵收高達500%的二級關稅，如果莫斯科未能與烏克蘭談判。然而，他尚未批准該法案，並在5月底表示將維持觀望態度。此前，川普曾警告稱，如果普京總統推遲談判，他將對俄羅斯石油徵收50%的二級關稅，但在普京提出在伊斯坦布爾舉行和平談判後，這一威脅就消失了。

整個春季，川普總統不時提到要加大對俄羅斯的制裁，但尚未採取任何行動。最近，由於俄羅斯對烏克蘭發動重大襲擊，美俄兩國總統之間發生了口水戰，這引發了川普進一步威脅實施制裁，而這或許最終有利於制裁。

布魯塞爾加倍對俄制裁

歐盟領導人一直在努力制定有效應對措施，以應對美國對俄羅斯烏克蘭戰爭的新立場所帶來的外交政策挑戰。迄今為止，歐盟仍堅持原有立場：於2月份發布了第16批制裁措施。這些措施涵蓋範圍廣泛，但主要針對與克里姆林宮合作的非俄羅斯人。

其中包括新的“輔助”措施，類似於美國對與克里姆林宮軍事、工業和影子艦隊艦艇有業務往來的非俄羅斯個人和實體實施的二級制裁。大多數輔助制裁針對的是向俄羅斯戰爭努力提供“物質支持”的中國、白俄羅斯和朝鮮企業和個人。

同樣值得注意的是，歐盟運營商被禁止參與俄羅斯占領的烏克蘭地區的重建，這可能表明歐盟在潛在的停火或永久和平協議達成後維持制裁的立場。這是歐盟首次在美國未採取同步措施的情況下發布與俄羅斯入侵相關的制裁。

事實與數據

什麼是二級制裁？

二級制裁是一個國家為阻止外國實體與已受到主要制裁的個人、公司或國家交往而實施的懲罰措施。與直接限制與受制裁方交易的一級制裁不同，二級制裁針對的是受制裁國管轄範圍之外的實體。因此，它們會產生更廣泛的連鎖反應，影響國際商業和外交。

5月20日通過的第17項制裁方案針對的是俄羅斯規避七國集團油價上限的影子船隊和幾家俄羅斯主要能源公司，同時還指定了一家第三國子公司，這標誌着歐盟域外製裁措施的顯著升級。此外，第18項制裁方案（目前正處於規劃階段）旨在將域外製裁範圍擴大到為俄羅斯能源進口提供便利的第三國金融機構，這與美國此前對俄羅斯實施的二級制裁越來越相似。

布魯塞爾進一步堅稱，俄羅斯央行資產應保持凍結狀態，直至其結束對烏克蘭的戰爭並向基輔賠償衝突造成的損失。這一政策表明，歐盟將俄羅斯的行動視為對其安全和外交政策的重大威脅。 

與美國的不確定態度不同，歐盟在維持和擴大對俄制裁方面的堅定立場可能會使全球企業的合規工作更加複雜。然而，據報道，西方公司，尤其是美國公司，正在制定重返俄羅斯市場的戰略。這可能對歐盟現行制裁的有效性構成重大挑戰。

華盛頓加大對德黑蘭的制裁力度

對伊朗的制裁也凸顯了美國和歐盟政策之間的分歧。在2018年退出伊朗核協議（即《聯合全面行動計劃》（JCPOA））後，川普政府首次對伊朗實施了嚴厲制裁。這些措施的重點是伊朗的石油出口、金融機構以及與其核計劃相關的個人。

在現任川普政府的領導下，美國積極與伊朗在阿曼的政權進行技術談判。華盛頓還通過針對伊朗關鍵參與者、國際協調者以及在外國市場上購買伊朗石油的實體，持續對德黑蘭施加制裁壓力。今年2月，美國對伊朗實施了新的制裁，以再次對伊朗施加最大壓力。

作為制裁措施的一部分，美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）制裁了伊朗石油部長、數名油輪運營商和船東。首批受制裁的是伊朗石油倉儲行業的個人和公司。隨後，阿聯酋、中國、印度、馬來西亞和塞舌爾擁有的石油經紀商和船運商及其船隻也受到了二次制裁。

OFAC還制裁了幾家參與採購伊朗無人機製造所需航空零部件的中國公司，其中許多無人機被供應給俄羅斯，供烏克蘭使用。這些行動是根據一項關於大規模殺傷性武器的行政命令實施的。

今年4月，美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）制裁了一家中國“茶壺”煉油廠（一家位於中國的小型獨立煉油廠），原因是該公司購買了價值超過10億美元的伊朗石油，同時制裁了負責向該煉油廠運送石油的多家公司和船隻。川普進一步警告稱，任何購買伊朗石油或石化產品的國家或個人將立即“受到……二級制裁”，並且“不得以任何方式與美國開展業務”。

歐盟對伊朗的制裁重點關注人權和俄羅斯

與美國不同，歐盟一直試圖通過建立“貿易交流支持工具”等機制來維護《聯合全面行動計劃》（JCPOA），以促進與伊朗的貿易（特別是人道主義物資貿易），規避美國的制裁併保持經濟聯繫。

歐盟已對伊朗實施制裁，原因是伊朗侵犯人權以及其為俄羅斯對烏克蘭的戰爭提供軍事支持。歐盟於2011年實施了以人權為重點的對伊朗制裁，此後每年更新一次，最新一次延長至2026年4月。 

今年4月，歐洲理事會以侵犯人權為由對伊朗法官、法院和監獄官員實施了制裁，包括利用司法系統進行任意拘留。歐盟還對伊朗實體實施了三輪與無人機相關的制裁，並建立了一個框架來應對其對俄羅斯的軍事支持。

美國新出台的二級關稅與歐盟在委內瑞拉問題上的利益衝突

美國針對委內瑞拉的石油工業、政府官員和國有企業實施了全面的貿易限制。這些措施旨在通過切斷委內瑞拉的主要收入來源——能源出口——來向委內瑞拉總統尼古拉斯·馬杜羅施壓。

這些措施包括發布一項新的行政命令，授權對美國從委內瑞拉石油進口國進口的產品徵收“二級關稅”——這一概念此前在美國法律中並不存在。這些二級關稅增加了法國、意大利和西班牙等歐盟國家進一步面臨美國徵稅的可能性，這些國家是委內瑞拉原油的最大進口國。

事實與數據

2024年委內瑞拉石油進口量（按國家/地區劃分）（單位：桶/日）

   中國 35.1萬桶       美國 22.2萬桶       歐洲 7.5萬桶 

   印度 6.3萬桶        古巴 3.2萬桶        其他 2.9萬桶 

唐納德·川普總統宣布，他將對任何從委內瑞拉購買石油或天然氣的國家的所有進口產品徵收25%的關稅。

儘管這些措施的實施由美國國務卿自行決定，但目前尚不清楚美國將以何種頻率（如果有的話）動用這一權力對違規國家徵收關稅。

歐盟的做法更加微妙。雖然歐盟對委內瑞拉政府實施了制裁，但這些制裁專門針對的是破壞民主和侵犯人權的個人，而非廣泛的經濟措施。布魯塞爾尚未對經濟或第三方採取大規模的懲罰措施。 

美國和歐盟在法律方法上日益擴大的分歧可能導致雙方在經濟利益方面發生潛在的衝突。這甚至可能促使歐盟考慮採取報復行動，例如其反脅迫文書。

可能情景

可能：美國和歐盟制裁在單邊和多邊層面上出現分歧

今年，美國和歐盟制裁之間日益加劇的分歧凸顯了其在外交政策戰略、經濟優先事項和國際聯盟方面的根本差異。儘管兩個制裁管轄區都堅持實施旨在影響主要非西方國家行為的措施，但它們的手段和目標正日益截然不同。

美國強大的全球金融影響力使其能夠對其他國家施加巨大壓力。因此，川普政府可能會利用單邊權力進一步脅迫競爭對手遵守其外交政策目標。

歐盟的運作框架不同；儘管其經濟實力雄厚，但其在全球範圍內執行制裁的權力有限。預計歐盟將專注於與加拿大和日本等西方盟友建立聯盟。它還可能加大與中國、印度等非西方夥伴以及更廣泛的全球多數國家的接觸力度，以支持其執行制裁，尤其是針對俄羅斯的制裁。

同樣可能的情況是：美國和歐盟的制裁因地區而異，但越來越多地使用域外效力。

儘管白宮與克里姆林宮的關係日益反覆無常且似乎正在惡化，但美國可能會減少對俄羅斯的制裁壓力，而歐盟似乎決心堅持下去。據《金融時報》報道，歐盟外交政策負責人卡婭·卡拉斯已表達了維持對俄羅斯制裁的立場。她概述了如果川普總統決定退出烏克蘭和談並尋求與俄羅斯建立更緊密關係（其中可能包括解除制裁）的可能性，她將制定“B計劃”。

由於美國與俄羅斯和烏克蘭就達成停火或和平協議以結束敵對狀態的談判迄今未果，歐洲各國政府一直堅持呼籲扣押俄羅斯央行在歐洲持有的資產。這些資金將用於支持烏克蘭的戰後國防和重建工作。

最終，歐盟正朝着對一個國家（在本例中是俄羅斯）實施比美國更嚴厲制裁製度的方向發展。歷史上，華盛頓一直對歐盟尋求與其建立正常經濟關係的國家實施制裁，但現在情況已經逆轉。

對於伊朗和委內瑞拉等其他受制裁國家，美國傳統上採取更嚴厲、更廣泛的制裁，而歐盟則傾向於通過外交手段進行有限的制裁。

在其他方面，美國和歐盟似乎在某種程度上一致地越來越多地使用域外貿易限制措施，儘管這些措施發生在各自更具針對性的制裁地區。

華盛頓首次提出二級關稅立法，對購買委內瑞拉石油的國家的進口產品徵稅。如果國會法案獲得通過，同樣的措施可能很快適用於俄羅斯。這種跨境關稅措施是一種針對第三國的新的、可能更為嚴厲的措施。

歐盟也對俄羅斯採取了更具域外效力的措施。其制裁框架，即所謂的“輔助清單”，類似於美國的二級制裁。這些措施實施全面的資產凍結和經濟資源剝奪制裁，無需與歐盟有任何直接聯繫。在第16、17以及未來可能出現的第18輪制裁方案中，輔助清單已經並將適用於為俄羅斯在烏克蘭的戰爭提供物質支持的來自第三國的各種企業實體和個人。

隨着歐盟準備應對美國可能減少對烏克蘭與俄羅斯戰爭的支持，布魯塞爾似乎正在越來越多地採取跨境措施，以防止第三方破壞其制裁。因此，歐盟的輔助清單正成為歐盟未來可能更頻繁使用的戰略的重要組成部分。