鲍勃·萨维奇 (Bob Savic) 是全球政策研究所国际贸易与制裁咨询主管，以及联邦教育与研究信托基金欧盟贸易与行业监管咨询主管，这两家机构均位于英国伦敦金融城。他同时也是英国诺丁汉大学国际关系与政治学客座教授。 

萨维奇先生周五在《地缘政治情报服务》发文称，外交政策重点的剧烈转变加剧了美国和欧洲制裁制度之间的巨大差异：美国和欧盟对俄罗斯的制裁面临进一步分化的风险；美国瞄准德黑兰的能源客户，而欧盟则关注人权问题；华盛顿首次征收二级关税威胁欧盟利益。萨维奇先生认为，美国和欧盟制裁措施分歧反映出西方地缘政治裂痕日益加深。 

尽管美国和欧盟继续将制裁作为重要的外交政策工具，但其地缘政治方针和目标正在出现裂痕。这与美国前总统乔·拜登执政期间，尤其是在2022年俄罗斯全面入侵乌克兰之后，双方在制裁问题上的密切协调形成了鲜明对比。

未来几个月将决定日益紧张的西方联盟能否在关键的全球贸易限制和执法方面保持团结，例如针对俄罗斯、伊朗和委内瑞拉的限制，还是不同的优先事项会导致长期的监管和地缘政治分裂。 

美国政府对俄罗斯制裁发出混合信号 

华盛顿为结束俄罗斯对乌克兰的战争和实现美俄关系正常化而进行的谈判，引发了人们对美国和欧盟协调一致制裁克里姆林宫的可持续性的质疑。

新上任的川普政府讨论了解除对俄罗斯的制裁，同时还与俄罗斯总统弗拉基米尔·普京达成了能源和矿产协议。出于善意，美国没有对俄罗斯施加新的限制以施压，但也没有撤销现有的限制。自入侵乌克兰以来，美国首次没有在2025年2月纪念战争三周年之际对俄罗斯实施新的制裁。此外，拜登时代的执法行动——“追捕盗窃者特别工作组”被解散。该工作组隶属于司法部，在对俄罗斯寡头实施制裁和扣押高调资产方面发挥了重要作用。

事实与数据

俄罗斯卢布兑美元升值 

俄罗斯卢布已成为2025年兑美元表现最佳的货币。自今年年初以来，卢布兑美元已升值约40%，主要受两国地缘政治紧张局势缓和的预期推动。 

今年3月，路透社报道称，华盛顿已同意“推动解除对莫斯科的部分制裁”。此前，俄罗斯同意暂停在黑海和能源目标的袭击，美国也承诺“协助寻求解除对俄罗斯农业和化肥出口的国际制裁”。

莫斯科表示，任何协议都需要解除制裁，包括“恢复俄罗斯农业银行与SWIFT国际支付系统之间的联系”。然而，成功实施取决于欧盟的同意，而鉴于欧盟对俄罗斯的态度截然不同，这不太可能实现。

4月，在线新闻媒体Politico报道称，白宫正在讨论解除对俄罗斯北溪2号天然气管道以及可能在欧洲的其他资产的制裁。美国驻俄罗斯特使、美国总统唐纳德·川普的亲密盟友史蒂夫·维特科夫一直是解除制裁的主要倡导者。据Politico报道，作为其倡导工作的一部分，维特科夫先生已编制了一份美国对俄罗斯能源制裁清单。然而，美国国务卿马尔科·卢比奥和维特科夫在白宫发表的联合声明中否认了这些讨论。

川普总统将奥巴马时代与吞并克里米亚相关的制裁措施延长至2026年3月6日，这进一步表明美国政府在俄罗斯制裁问题上存在明显分歧。这些限制措施最初于2014年实施，每年都会更新。 目前，包括许多共和党人在内的美国国会议员对就乌克兰达成的和平协议大多持怀疑态度。一些人威胁莫斯科，如果莫斯科不进行真诚的谈判，将对其实施进一步制裁。

川普总统支持最近由他的亲密盟友、参议员林赛·格雷厄姆牵头的两党立法，该法案将对俄罗斯石油、石油产品、天然气或铀的买家征收高达500%的二级关税，如果莫斯科未能与乌克兰谈判。然而，他尚未批准该法案，并在5月底表示将维持观望态度。此前，川普曾警告称，如果普京总统推迟谈判，他将对俄罗斯石油征收50%的二级关税，但在普京提出在伊斯坦布尔举行和平谈判后，这一威胁就消失了。

整个春季，川普总统不时提到要加大对俄罗斯的制裁，但尚未采取任何行动。最近，由于俄罗斯对乌克兰发动重大袭击，美俄两国总统之间发生了口水战，这引发了川普进一步威胁实施制裁，而这或许最终有利于制裁。

布鲁塞尔加倍对俄制裁

欧盟领导人一直在努力制定有效应对措施，以应对美国对俄罗斯乌克兰战争的新立场所带来的外交政策挑战。迄今为止，欧盟仍坚持原有立场：于2月份发布了第16批制裁措施。这些措施涵盖范围广泛，但主要针对与克里姆林宫合作的非俄罗斯人。

其中包括新的“辅助”措施，类似于美国对与克里姆林宫军事、工业和影子舰队舰艇有业务往来的非俄罗斯个人和实体实施的二级制裁。大多数辅助制裁针对的是向俄罗斯战争努力提供“物质支持”的中国、白俄罗斯和朝鲜企业和个人。

同样值得注意的是，欧盟运营商被禁止参与俄罗斯占领的乌克兰地区的重建，这可能表明欧盟在潜在的停火或永久和平协议达成后维持制裁的立场。这是欧盟首次在美国未采取同步措施的情况下发布与俄罗斯入侵相关的制裁。

事实与数据

什么是二级制裁？

二级制裁是一个国家为阻止外国实体与已受到主要制裁的个人、公司或国家交往而实施的惩罚措施。与直接限制与受制裁方交易的一级制裁不同，二级制裁针对的是受制裁国管辖范围之外的实体。因此，它们会产生更广泛的连锁反应，影响国际商业和外交。

5月20日通过的第17项制裁方案针对的是俄罗斯规避七国集团油价上限的影子船队和几家俄罗斯主要能源公司，同时还指定了一家第三国子公司，这标志着欧盟域外制裁措施的显著升级。此外，第18项制裁方案（目前正处于规划阶段）旨在将域外制裁范围扩大到为俄罗斯能源进口提供便利的第三国金融机构，这与美国此前对俄罗斯实施的二级制裁越来越相似。

布鲁塞尔进一步坚称，俄罗斯央行资产应保持冻结状态，直至其结束对乌克兰的战争并向基辅赔偿冲突造成的损失。这一政策表明，欧盟将俄罗斯的行动视为对其安全和外交政策的重大威胁。 

与美国的不确定态度不同，欧盟在维持和扩大对俄制裁方面的坚定立场可能会使全球企业的合规工作更加复杂。然而，据报道，西方公司，尤其是美国公司，正在制定重返俄罗斯市场的战略。这可能对欧盟现行制裁的有效性构成重大挑战。

华盛顿加大对德黑兰的制裁力度

对伊朗的制裁也凸显了美国和欧盟政策之间的分歧。在2018年退出伊朗核协议（即《联合全面行动计划》（JCPOA））后，川普政府首次对伊朗实施了严厉制裁。这些措施的重点是伊朗的石油出口、金融机构以及与其核计划相关的个人。

在现任川普政府的领导下，美国积极与伊朗在阿曼的政权进行技术谈判。华盛顿还通过针对伊朗关键参与者、国际协调者以及在外国市场上购买伊朗石油的实体，持续对德黑兰施加制裁压力。今年2月，美国对伊朗实施了新的制裁，以再次对伊朗施加最大压力。

作为制裁措施的一部分，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）制裁了伊朗石油部长、数名油轮运营商和船东。首批受制裁的是伊朗石油仓储行业的个人和公司。随后，阿联酋、中国、印度、马来西亚和塞舌尔拥有的石油经纪商和船运商及其船只也受到了二次制裁。

OFAC还制裁了几家参与采购伊朗无人机制造所需航空零部件的中国公司，其中许多无人机被供应给俄罗斯，供乌克兰使用。这些行动是根据一项关于大规模杀伤性武器的行政命令实施的。

今年4月，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）制裁了一家中国“茶壶”炼油厂（一家位于中国的小型独立炼油厂），原因是该公司购买了价值超过10亿美元的伊朗石油，同时制裁了负责向该炼油厂运送石油的多家公司和船只。川普进一步警告称，任何购买伊朗石油或石化产品的国家或个人将立即“受到……二级制裁”，并且“不得以任何方式与美国开展业务”。

欧盟对伊朗的制裁重点关注人权和俄罗斯

与美国不同，欧盟一直试图通过建立“贸易交流支持工具”等机制来维护《联合全面行动计划》（JCPOA），以促进与伊朗的贸易（特别是人道主义物资贸易），规避美国的制裁并保持经济联系。

欧盟已对伊朗实施制裁，原因是伊朗侵犯人权以及其为俄罗斯对乌克兰的战争提供军事支持。欧盟于2011年实施了以人权为重点的对伊朗制裁，此后每年更新一次，最新一次延长至2026年4月。 

今年4月，欧洲理事会以侵犯人权为由对伊朗法官、法院和监狱官员实施了制裁，包括利用司法系统进行任意拘留。欧盟还对伊朗实体实施了三轮与无人机相关的制裁，并建立了一个框架来应对其对俄罗斯的军事支持。

美国新出台的二级关税与欧盟在委内瑞拉问题上的利益冲突

美国针对委内瑞拉的石油工业、政府官员和国有企业实施了全面的贸易限制。这些措施旨在通过切断委内瑞拉的主要收入来源——能源出口——来向委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗施压。

这些措施包括发布一项新的行政命令，授权对美国从委内瑞拉石油进口国进口的产品征收“二级关税”——这一概念此前在美国法律中并不存在。这些二级关税增加了法国、意大利和西班牙等欧盟国家进一步面临美国征税的可能性，这些国家是委内瑞拉原油的最大进口国。

事实与数据

2024年委内瑞拉石油进口量（按国家/地区划分）（单位：桶/日）

   中国 35.1万桶       美国 22.2万桶       欧洲 7.5万桶 

   印度 6.3万桶        古巴 3.2万桶        其他 2.9万桶 

唐纳德·川普总统宣布，他将对任何从委内瑞拉购买石油或天然气的国家的所有进口产品征收25%的关税。

尽管这些措施的实施由美国国务卿自行决定，但目前尚不清楚美国将以何种频率（如果有的话）动用这一权力对违规国家征收关税。

欧盟的做法更加微妙。虽然欧盟对委内瑞拉政府实施了制裁，但这些制裁专门针对的是破坏民主和侵犯人权的个人，而非广泛的经济措施。布鲁塞尔尚未对经济或第三方采取大规模的惩罚措施。 

美国和欧盟在法律方法上日益扩大的分歧可能导致双方在经济利益方面发生潜在的冲突。这甚至可能促使欧盟考虑采取报复行动，例如其反胁迫文书。

可能情景

可能：美国和欧盟制裁在单边和多边层面上出现分歧

今年，美国和欧盟制裁之间日益加剧的分歧凸显了其在外交政策战略、经济优先事项和国际联盟方面的根本差异。尽管两个制裁管辖区都坚持实施旨在影响主要非西方国家行为的措施，但它们的手段和目标正日益截然不同。

美国强大的全球金融影响力使其能够对其他国家施加巨大压力。因此，川普政府可能会利用单边权力进一步胁迫竞争对手遵守其外交政策目标。

欧盟的运作框架不同；尽管其经济实力雄厚，但其在全球范围内执行制裁的权力有限。预计欧盟将专注于与加拿大和日本等西方盟友建立联盟。它还可能加大与中国、印度等非西方伙伴以及更广泛的全球多数国家的接触力度，以支持其执行制裁，尤其是针对俄罗斯的制裁。

同样可能的情况是：美国和欧盟的制裁因地区而异，但越来越多地使用域外效力。

尽管白宫与克里姆林宫的关系日益反复无常且似乎正在恶化，但美国可能会减少对俄罗斯的制裁压力，而欧盟似乎决心坚持下去。据《金融时报》报道，欧盟外交政策负责人卡娅·卡拉斯已表达了维持对俄罗斯制裁的立场。她概述了如果川普总统决定退出乌克兰和谈并寻求与俄罗斯建立更紧密关系（其中可能包括解除制裁）的可能性，她将制定“B计划”。

由于美国与俄罗斯和乌克兰就达成停火或和平协议以结束敌对状态的谈判迄今未果，欧洲各国政府一直坚持呼吁扣押俄罗斯央行在欧洲持有的资产。这些资金将用于支持乌克兰的战后国防和重建工作。

最终，欧盟正朝着对一个国家（在本例中是俄罗斯）实施比美国更严厉制裁制度的方向发展。历史上，华盛顿一直对欧盟寻求与其建立正常经济关系的国家实施制裁，但现在情况已经逆转。

对于伊朗和委内瑞拉等其他受制裁国家，美国传统上采取更严厉、更广泛的制裁，而欧盟则倾向于通过外交手段进行有限的制裁。

在其他方面，美国和欧盟似乎在某种程度上一致地越来越多地使用域外贸易限制措施，尽管这些措施发生在各自更具针对性的制裁地区。

华盛顿首次提出二级关税立法，对购买委内瑞拉石油的国家的进口产品征税。如果国会法案获得通过，同样的措施可能很快适用于俄罗斯。这种跨境关税措施是一种针对第三国的新的、可能更为严厉的措施。

欧盟也对俄罗斯采取了更具域外效力的措施。其制裁框架，即所谓的“辅助清单”，类似于美国的二级制裁。这些措施实施全面的资产冻结和经济资源剥夺制裁，无需与欧盟有任何直接联系。在第16、17以及未来可能出现的第18轮制裁方案中，辅助清单已经并将适用于为俄罗斯在乌克兰的战争提供物质支持的来自第三国的各种企业实体和个人。

随着欧盟准备应对美国可能减少对乌克兰与俄罗斯战争的支持，布鲁塞尔似乎正在越来越多地采取跨境措施，以防止第三方破坏其制裁。因此，欧盟的辅助清单正成为欧盟未来可能更频繁使用的战略的重要组成部分。