昨天(2025年11月10日)，外交關係委員會斯坦頓核安全高級研究員艾琳·D·鄧巴赫(Erin D. Dunbach)和技術與創新高級研究員邁克爾·C·霍洛維茨(Michael C. Horowitz)及喬治城大學安全與新興技術中心高級研究分析師勞倫·卡恩(Lauren Kahn)在《外交關係委員會》雜誌發文，介紹了美國國防部長皮特·赫格塞斯正在進行的國防採購改革：

美國國防部長皮特·赫格塞斯在周五下午的演講中宣布發起一場“官僚主義消耗戰”。他演講的目標是五角大樓長期以來備受詬病的軍事能力採購和部署流程。這場官僚主義戰爭的第一件武器是一份據稱題為“改革作戰採購系統以加速能力部署”的備忘錄。該備忘錄基於媒體上周獲得的一份早期草案，旨在對五角大樓的整個採購系統進行一系列全面改革，例如新軍事能力的需求以及如何簽訂合同、測試和部署這些能力。

目標是加快美國軍方新能力的獲取，並促進更具競爭力的國防市場發展，使安杜里爾（Anduril）和帕蘭提爾（Palantir）等新興國防公司以及初創企業能夠與洛克希德·馬丁和波音等傳統國防巨頭並駕齊驅。這些改革方案早已勢在必行，總體而言，反映了兩黨共識，即五角大樓繁瑣陳舊的軍事技術採購方式亟需改革。

關鍵問題在於，這些改革能否真正改變五角大樓採購陸、空、海、太空能力的方式。各軍種和國防部長辦公室的專業人員必須引領改革，同時遵守國會對國防採購施加的嚴格限制。改革需要克服數十年的慣性和繁文縟節。只有推動創新，改革才能成功；如果改革在新國防工業供應商中重蹈覆轍，或削弱對新能力有效性的測試，則註定失敗。

為另一個時代而建

當美國擁有無可爭議的技術優勢時，採購的最大風險在於過度支出或採購速度超過軍隊的消化能力。如今，這些風險已被一個更大的風險所掩蓋：落後。“我們增加採購風險是為了降低作戰風險，”赫格塞斯說道。

五角大樓的採購系統並非為應對人工智能等領域快速技術變革而構建，這些變革正在改變美國應採購的能力。美國也日益面臨來自中國的挑戰，中國正在迅速生產導彈、戰鬥機、艦艇、無人機和其他軍事能力，在某些情況下，這些能力似乎與美國不相上下，甚至更勝一籌。

冷戰結束後，國會的聽證會和調查、預算自動削減帶來的成本限制，以及在打擊全球恐怖主義的同時維護大型平台的需求，共同造就了一個能夠有效限制欺詐的體系；但作為交換，該體系也導致了成本增加和交付速度放緩，從而可能削弱作戰效能。不幸的是，正如赫格塞斯所指出的，五角大樓的採購程序已經變成了“服務於流程本身而非作戰人員的流程”。

一系列委員會和報告批評了當前的做法，認為其過於緩慢且官僚主義。它關注的是次要需求而非重要能力，強調降低成本卻未能實現，同時也沒有追究公司績效不佳的責任。該體系還允許（在某些情況下甚至要求）各軍種繼續為操作人員和軍事規劃人員不再需要或想要的系統提供資金。

正如赫格塞斯在演講中強調的那樣，國防部必須重新考慮其風險管理方式——具體而言，就是通過承擔更多採購風險來降低作戰風險。他認為，“如今我們武裝部隊手中的85%的解決方案遠勝於無法實現的100%的解決方案。”五角大樓過分追求完美，卻又無法實現，這無意中增加了作戰和戰略風險。以F-35戰鬥機為例，它就體現了這類生產和軟件問題。

究竟有哪些變化？

現行體系在採購大型精密平台（例如航空母艦和戰鬥機）時，重視程序嚴謹性和防範欺詐。然而，這幾乎是以犧牲所有其他優先事項為代價的：成本控制、快速且可擴展地向作戰人員交付能力，以及新興技術的快速應用。中國構成了代際軍事挑戰，五角大樓再也無法承受這種權衡取捨。

在此背景下，改革旨在從以合規為導向的採購模式轉向更加靈活、更具競爭性、以及時交付成果為中心的模式。改革鼓勵供應商之間展開合同競爭，利用現有的簡便方法，並明確項目組合而非單個項目的執行管理職責。

尋找多種系統構建和規模化生產的來源將成為重點，尤其要確保關鍵項目擁有多種採購途徑。對於新型或低成本系統而言，這自然比現有的航空母艦或戰鬥機更容易實現，而且對於精密批量生產系統和其他設計用於大規模生產的低成本能力來說，尤其有效，因為這些系統的更新換代速度將比高價產品更快。改革還將要求五角大樓各部門尋求其他交易授權等合同許可，這些許可能夠比聯邦採購條例更快地讓公司簽訂合同並開展項目。

該備忘錄還強制要求設立項目組合採購主管，他們將同時監督多個軍事項目，允許他們根據需要重新分配項目資金，並優先考慮運行良好的系統，從而賦予他們更大的自主權。旨在縮短合同授予和產品交付時間的評分卡旨在建立問責制和激勵機制。備忘錄還指示進行其他幾項改革，其中包括改變確定採購哪些新系統的流程——這是一項重要的、不為人知的舉措。

改革為何可能失敗

改革五角大樓的採購流程面臨着諸多障礙，這些障礙可能會阻礙改革的成功。

決策制定：合同官員和項目辦公室仍需決定資助哪些項目以及將合同授予哪些公司。此前在加快技術交付方面所做的努力均以失敗告終。員工隊伍的萎縮（目前部分員工處於無薪或休假狀態），加上人工智能等新技術在簡化文書工作方面的實施延誤，可能會造成阻礙。

權衡取捨：通過確保至少有兩家供應商提供新功能，並摒棄固定價格合同，五角大樓可以更快地獲得所需能力，但這可能會增加成本。

矯枉過正的風險：強調速度將導致測試和評估流程的簡化，旨在確保行業不僅按時交付，而且保證質量。然而，測試也可能耗資巨大且耗時。正如赫格塞斯所言，“無休止地進行測試或等待進一步技術開發的努力對身處險境的部隊毫無用處。”現行體系下部署的系統確實常常容易出錯或需要供應商後續跟進，這證明了嘗試其他方案的必要性。然而，這些改革存在矯枉過正的風險。如果工業界能夠快速交付能力，但這些能力對作戰人員卻無用武之地，那麼最終誰也得不到好處。

重蹈覆轍：如果當今工業基礎的弊端在不同的公司和新的能力領域重演，改革必將失敗。五角大樓似乎急於將部分資金從洛克希德·馬丁和雷神等傳統國防工業“主承包商”轉移到SpaceX和Anduril等新興企業。隨着規模更小、更靈活的公司積極布局，這種轉變可能已經開始，它們正努力提供創新解決方案。這些改革可能會加速代際更替，尤其是在傳統公司未能證明自身能夠兼顧靈活性和成本效益的情況下。五角大樓需要確保那些如今已經削弱國防工業基礎的激勵機制不會在新興公司中重現。

忽略了細節：這些改革巧妙地平衡了各方利益，它基於需要解決的實際操作問題，而非僵化的、微觀的系統細節，來制定行業需求。最佳需求應明確預期結果，並為設計人員和工程師提供衡量標準，以便他們在項目和技術方面權衡取捨。清晰但不夠精確的需求會讓承包商感到困惑和沮喪，他們雖然力求做好工作，但卻需要政府客戶明確其希望獲得的產品的關鍵特性。

國會支持：五角大樓將設立聯合加速儲備金，“一個預留的資金池，用於將有前景的解決方案直接投入戰鬥”。這與前幾屆政府的嘗試類似，但國會一直對這類資金持懷疑態度，目前尚不清楚政府將如何獲得撥款委員會的支持。

不僅僅是一句空話？

赫格塞斯強調，他希望五角大樓以及國防製造商繼續致力於這些改革。“這不是一篇演講稿，”他說。 “這並非一勞永逸。這只是我們開展業務方式和改變官僚機構應對方式的持續攻勢的開端。”

無論是由新入局者還是主要承包商建造，如果諸如低成本巡航導彈或精確制導無人機等新技術能夠更快地規模化並交付給作戰人員，那麼這些改革就成功了。如果重大國防採購項目的成本超支率下降，這些改革就物有所值。五角大樓應該遵循“快速失敗，頻繁失敗”的技術準則，避免追求完美。如果國防部能夠更快地取消表現不佳的項目，或者在供應商未能交付時更換承包商，那麼納稅人和軍人就更有可能獲得他們付費並依賴的能力。

川普政府值得稱讚，因為它推動了五角大樓內部可能出現的重大變革。如果這些變革成功，將使其採購軍事能力的方式更符合21世紀的挑戰。但歷史表明，意願並不能保證真正的改變。要將這些改革從口號轉化為現實，需要國會、五角大樓和業界等各級領導的持續關注和監督。