戴维·S·科恩（David S. Cohen）是威尔默黑尔律师事务所的高级法律顾问。他曾于2015年至2017年以及2021年至2025年担任中央情报局副局长，并于2011年至2015年担任财政部负责恐怖主义与金融情报事务的副部长。星期四10月8日，戴维·S·科恩先生在《外交事务》杂志发文指出－－美国应放弃长期以来一直坚持的不对外国公司从事间谍活动的政策，改为刺探外国公司，以帮助本国企业：

几十年来，华盛顿的对手和盟友都一直对美国公司从事间谍活动，以获取有关美国创新的信息。冷战期间，苏联国家安全委员会的间谍经常试图窃取美国产业的商业机密。20世纪80年代，法国情报机构盯上了美国科技公司。近年来，中国在这方面尤其咄咄逼人。战略与国际研究中心记录了2000年至2023年间发生的224起中国支持的针对美国的间谍活动，其中超过一半以商业技术为目标。这类间谍活动的目的无一例外都是帮助从事间谍活动的国家的关键产业迅速复制或超越美国的进步。正如美国国家安全局前局长基思·亚历山大（Keith Alexander）令人难忘地指出的那样，针对美国技术的网络盗窃相当于“历史上最大规模的财富转移”。

然而，面对这种明目张胆的盗窃，美国情报界长期以来一直坚持一项政策，即不对外国公司从事间谍活动，以便为美国企业提供商业优势。这项自行施加的经济间谍活动禁令在整个冷战期间以及此后的几十年里得到反复重申，包括巴拉克·奥巴马（Barack Obama）总统也曾重申这一禁令。他于2014年将其正式制度化，并试图促使中国和其他国家效仿。当时，这样做是有道理的。美国的经济政策长期以来一直拒绝政府干预私人市场，而向选定的企业提供秘密情报不可避免地会扭曲经济。无论如何，在冷战的大部分时期以及冷战结束后的初期，对国家安全具有重要意义的大多数技术创新都是在政府支持下产生的，而不是来自商业市场。此外，美国在许多技术领域的领先地位意味着，通过使商业间谍活动合法化，美国可能遭受的损失远远大于可能获得的收益。

如今，这些理由已经不再成立。美国的国家安全如今在越来越大的程度上依赖私营部门的创新。在人工智能、半导体、量子科学、生物工程、下一代能源和太空等各不相同的领域，对国家实力和影响力至关重要的突破正在来自私人企业。与此同时，尽管技术优势对国家安全变得越来越重要，但美国在许多关键先进技术领域的领先地位正受到中国的挑战，甚至正在被中国抹平。由于不从事经济间谍活动，美国使竞争环境向不利于自己的方向倾斜，并放大了中国的威胁。

为了纠正这种失衡，美国不仅应该允许美国情报机构从外国公司收集商业机密，还应该允许它们将这些情报提供给能够产生最大影响的地方：那些正在开发未来几年对美国国家安全至关重要的前沿技术的企业。今年9月，川普政府披露，中央情报局和其他情报机构已经开始扩大其长期以来针对中国的间谍活动，包括针对中国工业的间谍活动。这似乎表明川普政府朝着这个方向迈出了一步。

但是，一项全面的战略要求美国正式取消现行的经济间谍活动禁令。政府还必须建立严格的规则和监督机制，以确保与私营部门分享的具有商业价值的情报服务于国家利益，维护竞争，而且至关重要的是，不被用于推进党派、政治或个人野心。尽管经济间谍活动并非没有风险，但在当前全球环境下，单方面放弃这种做法要危险得多。

巴黎正在窃听

尽管美国通常避免从事商业间谍活动，但这种做法在美国历史上并非没有先例。在建国时期，早期各州和新成立的共和国都曾向私人公民支付赏金，以鼓励他们从英国窃取关键技术。在首任财政部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）看来，获取窃取来的工业机密是促进美国摆脱前殖民宗主国、实现经济独立的一种关键方式。但是，随着汉密尔顿的经济干预主义让位于托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）的自由放任政策，这些赏金计划逐渐消失。

美国现代关于经济间谍活动的首次辩论可以追溯到冷战时期。20世纪70年代初，当日本制造商开始对美国汽车工业构成威胁时，尼克松政府曾考虑让政府向底特律的汽车制造商提供情报，以改善它们的商业前景。但是，总统的外国情报顾问委员会以“不适当”为由否决了这一计划。在卡特政府时期，中央情报局局长斯坦斯菲尔德·特纳（Stansfield Turner）再次在该机构内部提出经济间谍活动的想法，但同样遭到强烈抵制。正如特纳后来回忆的那样，中央情报局官员“并不认为帮助企业是他们促进国家安全使命的一部分”。

冷战结束时，随着国家安全界将注意力从与苏联的意识形态和军事竞争中转移出来，经济安全获得了新的重要性。1991年，已经在卡特政府结束时卸任中央情报局局长的特纳在本刊发表的一篇文章中，呼吁美国情报机构开展“经济情报”活动，以防止美国对其他地方出现的技术突破感到措手不及。他问道：“如果现在应该承认经济实力与军事力量一样，是国家安全的重要组成部分，那么美国为什么要对窃取和利用经济机密感到顾虑呢？”

1996年，中央情报局告诉参议院情报委员会，它已经发现许多外国政府正在从事的恰恰就是这种活动——不仅包括中国、古巴、伊朗和俄罗斯等竞争对手，也包括法国和以色列等盟友。据新闻报道，法国情报机构曾在法国航空公司客机的头等舱座位上安装麦克风，以窃听美国企业高管的谈话；20世纪80年代初曾担任法国情报机构负责人的皮埃尔·马里翁（Pierre Marion）承认，法国总统弗朗索瓦·密特朗（François Mitterrand）曾明确命令政府情报机构窃取美国科技公司的机密。

尽管如此，华盛顿仍然继续坚持自行施加的不从事这种活动的立场。由政府向选定的公司提供具有商业价值的秘密信息，与美国根深蒂固的自由市场正统观念背道而驰。这也违背了情报机构自身根深蒂固的文化。正如一名情报行动官员在20世纪90年代初对中央情报局局长罗伯特·盖茨（Robert Gates）所说的那样：“我愿意为我的国家献出生命，但不会为一家公司献出生命。”1996年，一个无党派委员会在对美国情报活动进行审查时，呼吁提高经济情报的质量，但同时也“强烈”支持现行政策，即禁止“秘密收集外国商业公司的专有信息”以帮助美国公司。该委员会在总结当时的思维方式时写道：“情报界的职责是向政府提供支持，而不是向私营部门提供支持。”

中国问题

20世纪初，随着中国迅速崛起为全球经济强国，美国官员开始担心北京正在系统性地窃取美国公司的知识产权。在奥巴马政府执政期间，联邦调查局和其他机构加大了打击中国间谍活动的力度。但是，2013年，在国家安全局承包商爱德华·斯诺登（Edward Snowden）泄露了文件中令人尴尬的披露内容之后——其中包括据称显示国家安全局曾对各种外国企业收集信号情报的信息——奥巴马政府无意重新开启有关经济间谍活动的辩论。相反，它试图通过正式将美国的禁令制度化，并努力说服世界其他国家效仿，来强化这项禁令。

在2014年一项被称为第28号总统政策指令的文件中，奥巴马政府规定，为了“向美国公司提供竞争优势”而收集外国商业机密，“不属于获得授权的外国情报或反情报目的”。随后，在2015年与中国领导人习近平举行的峰会上，奥巴马宣布，两国已经达成“共同谅解”，不会“实施或在知情情况下支持”为获取商业优势而进行的“利用网络手段窃取知识产权的行为，包括商业机密或其他机密商业信息”。

习近平峰会结束两个月后，奥巴马政府还促成了二十国集团发表一份公报，重申这一禁令，将其扩大到世界最大的20个经济体。但是，这些承诺并没有改变其他国家的行为——当然也没有改变中国的行为。尽管2015年峰会结束后立即出现了一段短暂的平静期，但几个月后，北京便恢复了针对美国产业的间谍活动。

尽管几乎没有证据表明奥巴马的战略在国际上获得了支持，第一届川普政府仍然认可了2014年的指令，而拜登政府则于2022年通过一项行政命令正式重申了该指令。如今，尽管中央情报局在9月宣布将把更多情报收集工作集中于中国公司，但第二届川普政府尚未撤销这项行政命令，至少没有公开撤销。

美国的国家安全如今依赖私营部门的创新。

一种解释是，这项规范之所以能够延续下来，是因为它只涵盖情报活动中很小的一部分。尽管它禁止为了获得商业优势而与美国公司分享情报，但并不排除出于安全原因而这样做。因此，根据现行标准，政府可以向一家人工智能公司发出警告，告知中国间谍可能正试图窃取其最新前沿模型的专有权重——即模型在训练过程中学习到的内部数值参数——或者通知一家银行，某个武器扩散者正试图开设账户。美国间谍机构还被允许收集广泛的经济情报，以便为贸易和税收条约谈判提供信息，识别从事贿赂和收取回扣活动的外国公司，追踪恐怖主义融资，执行制裁，以及开展反扩散行动。正如我在中央情报局和财政部任职期间亲眼所见，这些都是至关重要的情报工作，而现行规范并不限制这些活动。

但是，这项规范之所以能够持续存在，也是因为经济间谍活动难以付诸实践。哪些公司应该获得商业情报？应该如何作出决定？谁有权决定？哪些公司有资格获得情报？什么标准应该指导这一决定？公司可以利用这些情报做什么？无论如何回答这些问题，某种程度的偏袒都不可避免，因为并非每家公司都能从中受益。如果没有中立、明确界定并得到严格执行的规则，这种做法很容易被政治化，或者滑向彻底的腐败，因为公职人员将决定哪些公司能够从政府获得具有商业价值的情报。

尽管必须认真对待这些担忧，但它们已经不足以成为保留这项规范的理由。美国的国家安全越来越取决于美国前沿技术企业——其军民两用产品同时服务于商业客户和政府客户的公司——能否比中国竞争对手更快地创新，并更早地将创新成果投入使用。警告这些公司它们的商业机密正在被窃取是必要的，但仅凭这一点既无法保护美国的技术领先地位，放宽情报收集规则、使情报界能够在中国追踪更广泛的目标，也同样无法做到这一点。为了应对美国目前面临的严峻的技术依赖型国家安全挑战，华盛顿需要重新制定经济间谍活动规则，明确以帮助美国前沿技术企业参与竞争为目标——即使这样做意味着赋予其中一些企业商业优势。

间谍对间谍

经济间谍活动的新方法与政府日益扩大利用产业政策推进国家安全优先事项的做法十分契合。早在1999年，政府就创立了与中央情报局有关联的风险投资公司英丘特尔。该公司最初由联邦资金提供启动资本，至今仍有部分资金来自联邦政府；它投资于正在开发被认为对国防和情报至关重要的尖端军民两用技术的公司，例如精密导航、量子传感与计算以及人工智能。

最近，政府以国家安全为理由，采取了雄心大得多的行动，支持美国商业经济的关键产业。因此，第一届川普政府对中国征收的关税，以及通过立法加强出口管制和对外国流入投资的审查，都是以国家安全为理由加以辩护的。拜登政府的标志性立法《芯片与科学法案》和《通货膨胀削减法案》，以及其“小院高墙”出口管制政策，同样援引国家安全的迫切需要来限制商业的自由流动。第二届川普政府进一步推进了这种国家安全产业政策。值得注意的是，川普政府所谓的“解放日”关税被宣传为一项关键经济政策工具，但其法定依据完全依赖于一项国家安全法律。而且，第二届川普政府已经将280亿美元纳税人的资金投资于近40家美国公司，涉及半导体、关键矿产、量子技术和能源等产业。

与此同时，新安全技术的开发方式已经发生变化。在第二次世界大战后的几十年里，政府承包商开发的大多数关键创新——弹道导弹、核武器和隐形技术——都没有商业市场。更重要的是，那些最终重塑美国和全球经济的新技术，包括安全信息系统、通信与侦察卫星、喷气发动机、集成电路和数字计算机，最初之所以能够存在，是因为政府需求，而不是因为商业化。因此，美国情报机构能够而且经常确实向承包商提供秘密信息，以促进技术开发，而几乎不必担心这样做会改善这些公司的商业前景。例如，收集到的有关苏联反弹道导弹能力的技术情报，帮助商业承包商设计出能够突破苏联防御系统的美国弹道导弹。但是，这些创新没有商业用途。

相比之下，如今国防和情报工作高度依赖商业企业生产的军民两用技术。在量子计算、生物技术、半导体、下一代能源、电池、储能、第六代移动通信和高性能计算等领域，情况都是如此。以私人资金支持的商业实验室开发的前沿人工智能模型为例。它们对于目标识别、协调无人机蜂群、情报分析和网络战等国家安全用途至关重要，但是，相同或类似的模型已经被整个经济领域的企业和消费者广泛使用，提高了效率和个人生产力。量子传感器为潜艇、飞机和卫星提供原子钟和惯性跟踪能力，而同样的技术也被用于寻找石油和天然气矿藏。此外，生物工程创新有望提供本地化生物防御能力——即探测生物威胁并迅速部署专门定制的应对措施的能力——与此同时，这些创新也被用于生产新药、医疗疗法和抗旱作物。

最近的研究还发现，中国在许多这类技术领域处于领先地位，或者正在迅速赶上。2026年6月，一家中国实验室宣布，它已经建造出世界上最强大的超级计算机，超越了一家美国竞争对手，取得领先地位。然而，最令人惊讶的是，这台超级计算机在性能上比最接近的美国竞争对手提高了20%，却采用了传统架构和传统微处理器，而不是昂贵且相对稀缺的先进图形处理器。2025年，中国电池制造商宁德时代推出了一款采用传统化学技术、只需五分钟即可完成充电的汽车电池；该公司还完善了下一代钠离子电池的大规模生产技术。美国企业在这两个领域都远远落后。

在这场竞争中，最重要的是美国高科技产业相对于中国竞争对手的表现。北京认识到了这一点。这就是为什么多年来，中国情报机构一直系统性地窃取美国和其他西方公司的商业机密，并与中国公司分享这些机密。这也是为什么2015年，中国国务院在经济间谍活动奠定的基础上，宣布了“中国制造2025”计划。这是一项资源极其充足、深度整合的产业政策，旨在到2025年使中国在十项关键技术的先进制造领域跃升至全球领先地位。这也解释了为什么北京在实现其中许多目标方面取得重大进展之后，又将这项计划延续到其第十五个五年规划（2026年至2030年）之中。

美国领导人也已经认识到，保持商业创新优势具有战略价值。最近几届政府部署了一系列经济工具，以保护和加强美国关键技术产业，同时遏制咄咄逼人的中国竞争对手。这些工具包括关税、向选定的美国公司提供财政支持、进出口限制、对流入和流出投资设置障碍、采购禁令、刑事起诉以及金融制裁。美国还派遣外交官，说服美国的盟友和伙伴与华盛顿合作，限制中国技术的传播。同样，美国情报界也投入了大量资源，以了解中国军队采用新技术的性质和速度。

然而，在这种“动用一切工具”的做法中，有一种工具明显缺席：经济间谍活动。尽管与美国私营部门分享有关中国公司的情报，本身并不会从根本上改变竞争格局，但股权投资、出口管制或者政府为提高美国高科技企业相对地位而采用的任何其他工具，同样也无法单独做到这一点。美国之所以使用这些工具，是因为每一种工具都能带来渐进式的帮助。如果将经济间谍活动也纳入其中，这些努力的累积效果将得到显著增强。

获取与分享

关于经济间谍活动的核心问题，并不是是否存在足够有力的国家安全理由来支持这种活动，而是如何以一种真正帮助美国前沿技术企业、同时不会弊大于利的方式开展这种活动。应对这一挑战的最佳方法，是通过行政部门和国会的行动，为经济间谍活动建立正式的规程。总统应该发布一项行政命令，授权与私营部门分享情报，即使这样做会为相关公司提供商业优势；国会则应该在年度《情报授权法》中制定配套条款。这项行政命令及其配套立法必须经过精心设计，以确保收集和传播外国商业机密能够推进国防和情报方面的优先事项，同时不会过度扭曲自由市场。它们还必须确保，有关分享敏感情报的决定是根据实际情况作出的，而不会受到党派、政治或个人因素的影响。

具体而言，这项行政命令需要明确规定，应该将哪些国家的商业部门列为情报收集目标。显然，中国以及伊朗、朝鲜和俄罗斯等其他对手国家的公司，都应该成为可以针对的目标。同样显而易见的是，亲密盟友的公司应该被排除在外：以商业间谍活动为目的针对盟友公司所造成的情报合作损害，将超过这样做所能带来的好处。除了这些明确的界限之外，确定经济间谍活动的范围还将涉及敏感的审议和自由裁量，而行政命令应该将这些事务交由情报界处理，同时接受国会情报委员会的持续监督。

这项行政命令还必须要求，经济间谍活动的成果只能与明确指定的前沿技术产业分享。为了适应未来几年国家安全优先事项的变化，该命令应该允许政府在与国会情报委员会协商后增加新的产业，前提是这些产业符合严格的标准。尽管支持美国公司全球竞争力的产业政策通常可能有助于推进国家安全，但经济间谍情报的接收者应该仅限于那些具有明确且可证明的国家安全用途的前沿技术产业中的公司。

商业间谍活动在美国历史上并非没有先例。

这项行政命令应该规定，任何情报都必须在目标产业内部得到足够广泛的分享——包括与规模较小、成立时间较短和非上市公司，以及尚未获得其他形式政府特殊支持的公司分享。这将有助于确保所赋予的竞争优势不会巩固现有企业的地位，也不会阻碍资源较少的初创企业，因为这些企业的创新在未来可能被证明至关重要。将公司纳入情报分享范围的具体标准，需要具有足够的灵活性，以考虑不同市场、产业和企业的多样性，但同时也必须足够客观和中立，以便能够可靠地评估选择某家公司接收情报的理由。该命令还应该要求，任何接收情报的公司都必须有能力利用这些信息推进美国国家安全，并在人事、网络安全和其他领域建立充分的保障措施，以保护其收到的信息。

与此相关的是，这项行政命令应该确定，是否将接收窃取来的商业机密和其他经济情报的资格限制在完全属于美国的公司——也就是说，在美国创立并运营，而且董事会完全由美国公民组成的公司——或者是否应该将盟国或伙伴国家的公司，特别是华盛顿经常与之分享情报的盟国公司的公司，也包括在内。如果决定允许非美国公司受益，那么决定哪些国家的公司可以成为潜在接收者，也应该交由情报界自行裁量，并与国会情报委员会共同商定。

这项行政命令应该规定具体的监督措施，以确保得到妥善执行。它应该要求相关情报机构定期向国会情报委员会成员及其工作人员通报商业间谍活动，包括分享了哪些情报、情报接收者是谁，以及作出情报分享决定的依据。国会应该在其年度《情报授权法》中制定相应的通报要求，并指示美国情报界、中央情报局以及参与其中的任何其他政府情报机构的监察长开展年度审计，以核实经济间谍活动计划是否正在推进国家安全目标，以及是否没有被用于推动政治或个人议程。同样，国会应该通过立法将这一要求正式确立下来。

国会和政府还应该达成一致，即帮助美国前沿产业的经济间谍活动，应该主要通过国家安全局收集的信号情报来开展，而不是通过中央情报局收集的人力情报来开展。这在实践中是合理的：需要获取的机密将是高度技术性的规格、设计细节和工艺流程，而这些信息主要存在于数字基础设施之中，因此特别容易受到技术手段的收集。此外，通过大规模收集情报，然后逐步筛选收集到的信息以寻找关键见解，可能更容易发现尖端技术进展。对于这一过程而言，信号情报是比从招募的情报来源获得的情报更好的原始材料。依靠远程技术手段收集情报，还可以避免激起外勤情报官员的反对，因为他们可能不愿意为了帮助私营部门而承担巨大的个人风险。

由于任何情报收集计划要产生真正的价值，情报收集人员就必须知道哪些信息对情报使用者真正重要，因此国会和政府还应该采取措施，促进情报界与那些对国家安全至关重要的产业中的前沿技术公司之间的沟通。简而言之，确定目标需要相当具体——对于经济情报而言，这一点与任何其他类型的情报收集同样适用。为了实现这种信息和专业知识的自由流动，需要继续推进安全许可审查程序的现代化和合理化，包括加快努力，降低先进产业与情报界之间人员流动的障碍。

最后，在建立经济间谍活动正式框架的工作进行期间，国会必须防止现行规范因可能涉及腐败的向受偏爱公司传播情报的行为而受到逐渐侵蚀。作为至关重要的第一步，国会情报委员会应该启动一次全面的监督调查，审查这项规范在实践中如何得到执行，以及现任政府是否遵守了其中的禁令。鉴于现任政府尚未公开宣布已经背离这项规范，政策制定者在采取进一步行动之前，必须充分了解当前情况。这一点尤其重要，因为涉及唐纳德·川普总统、其政府成员及其家人的商业活动存在利益冲突方面的疑问。

保障前沿技术安全

为美国单方面自行实施的经济间谍活动禁令制定一项例外规定，并非没有风险。在国际上，放弃反对经济间谍活动的规范可能刺激与其他国家，特别是中国之间的间谍竞赛。但是，没有证据表明，中国情报机构迄今为止一直因为美国的自我克制而有所收敛。而且，即使过去存在某种程度的克制，现在也几乎肯定已经消失，因为川普政府已经公开宣布，将加倍努力从中国公司收集情报。

在国内，即使有一项经过精心起草的行政命令，并得到《情报授权法》中强化条款的支持，接受经济间谍活动仍然可能对一直为美国带来巨大好处的创新生态系统产生某种扭曲影响。而且，即使美国情报机构严格遵守规定，并受到保持警惕的国会委员会监督，政治化和腐败仍然有可能发生。尽管如此，为与私营部门分享具有商业价值的情报建立一套经过审慎考虑的程序，仍然远远好于通过事实上放宽现行规范，再加上临时性的信息交换，在不知不觉中滑向这种做法。

美国可以通过与选定的科技公司分享外国商业机密而获得至关重要的利益。这并不是要贬低开创性的美国科技公司依靠自身力量所能取得的成就——它们的创新能力令全世界羡慕，而且这种羡慕完全有道理。但是，它们面对的技术难题十分艰巨，解决方案难以找到，新的发现寥寥无几，而且往往相隔很长时间。这就是为什么它们所从事的技术被称为前沿技术。鉴于国家安全与商业经济之间的联系日益紧密，美国已经无法继续拒绝向那些很可能决定未来几年美国安全与实力的公司提供其最先进的情报。