亚洲协会政策研究所中国分析中心中国经济研究员莉齐C. 李(Lizzi C. Lee)于2025年10月21日在 《外交事务》杂志就中国产能过剩发文指出，这是中国模式的致命缺陷：

中国作为世界工厂的角色——在全球范围内生产和出口商品——已进入一个新阶段。过去十年，中国齐心协力提升制造业的价值链，并在此过程中生产了大量廉价的绿色技术，包括电动汽车、电池和太阳能电池板。如今，中国生产的电动汽车售价不到1万美元——而美国大多数低成本车型的起价都在3万美元左右——并且中国在全球太阳能供应链中占据了约80%的份额。

然而，全球最大的两个消费市场非但没有欢迎可再生能源产品的涌入，反而严厉批评这些中国进口产品对公平竞争构成了结构性威胁。2024年5月，拜登政府对多种中国商品加征高达100%的关税，理由是此举是对北京“用人为低价出口产品充斥全球市场”的防御性回应。欧盟委员会也紧随其后，于2024年10月对中国电动汽车征收关税，并抱怨中国“不公平的政府补贴”正在对欧盟生产商造成“经济损害威胁”。无论此类贸易救济措施的效果如何，其传递的信息都是明确的：中国的产量超过了世界的承受能力。

当然，这种紧张局势由来已久。中国的“产能过剩”（指产量超过需求的简称）长期以来一直引发其他国家政府的抱怨。过去，中国生产了过多的钢铁、煤炭、水泥和其他商品，挤占了其他竞争对手，并将全球价格推至无利可图的低位。中国产能过剩的趋势传统上被归咎于其经济的根本性错配；与其他发达经济体相比，政府对制造业和基础设施的补贴和投资异常高，而中国的家庭消费占GDP的比重异常低。简而言之，中国缺乏足够的国内需求来吸收其工厂生产的产品，从而导致出口过剩。

但中国绿色科技的蓬勃发展正暴露出该国政治经济中更为险恶和系统性的一面。事实上，当今中国的产能过剩并非源于国内需求见顶或补贴过度。以太阳能行业为例，中国对太阳能装置的需求仍然巨大。仅在2024年，中国就新增了277吉瓦的太阳能装机容量，是美国有史以来累计装机容量的两倍多，而2025年有望追平或超过这一纪录。与此同时，补贴支撑中国太阳能增长的观点已经过时；中国已于2021年取消了中央政府对太阳能的补贴。与此同时，在电动汽车和电池领域，中国消费者的需求仍在蓬勃发展，直接购买补贴也已逐步取消。

因此，真正的挑战不在于疲软的国内需求或过度的国家补贴，而在于供应量异常激增且看似无法控制——而北京方面正努力控制这一激增。自2024年年中以来，中央政府部门反复警告太阳能、电池和电动汽车的“盲目扩张”。今年夏天，在太阳能行业惨烈的价格战导致价格同比下跌约40%之后，中国领导人指示官员解决包括太阳能在内的关键行业的产能过剩和“不合理”定价问题。此后不久，高层官员与行业领袖会面，共同敦促企业遏制价格战，加强行业监管。

但北京方面的努力对这一问题收效甚微。与以往的产能过剩不同，如今最大的过剩者是私营企业，而非国有企业。如果北京方面介入，强制整合或关闭工厂，可能会引发失业，并可能阻碍依赖这些行业的地方增长引擎。此外，出口已成为GDP增速放缓中为数不多的亮点之一。如果北京方面大幅抑制生产和出口，可能会对中国整体经济造成重大损害。

根本问题在于，中国政治经济的内部机制鼓励企业过度生产，因为它更注重速度和规模而非生产力和差异化。尽管这一直是中国政治和金融体系可预见的结果，但在中国经济腾飞的大部分时间里，这种失调现象得到了有效控制。然而，自2020年以来，中国经济的变化，包括房地产市场的低迷以及对私营企业和投资的打压，加剧了导致产能过剩的结构性诱因。

其结果不仅损害了中国的贸易关系，还导致企业利润暴跌、通货紧缩压力加大以及创新受限。随着时间的推移，残酷的价格战也蔓延到劳动力市场，企业冻结工资或裁员，这削弱了家庭支出，加剧了中国的结构性放缓，并使经济增长更加难以维持。如果不进行重大改革，中国在试图进一步提升价值链、进军人工智能和生物技术等先进领域时，可能会重蹈覆辙，甚至可能对其经济造成更严重的后果。

税务官员

中国生产过剩的趋势源于一个意想不到的地方：中国共产党的绩效和晋升制度。在中共官僚体系中，地方官员的考核主要基于他们推动增长、就业和税收的能力。但中国最大的单一税种——增值税，是由中央政府和商品或服务生产地（而非消费地）的地方政府平均分配的。由于该体系根据产量将税收收入分配给各地区，因此建设更大规模工业基地的决策会获得奖励。中国地方官员试图尽可能多地保留上下游产业，以扩大税基。（相比之下，美国税法将大部分企业税基分配给企业的客户所在地，而不是企业的生产地，因此税基在各辖区分布更均匀。）中国税收体系的这一特点解释了中国“全栈式”产业集群的激增：电动汽车装配线位于电池生产设施附近，太阳能电池板工厂与原材料和零部件供应商整合。

该体系有效地鼓励省市领导像产业投资者或风险投资家一样行事。在许多情况下，它产生了显著的效率。例如，在过去十年中，安徽省省会合肥市向多家陷入困境的公司注入了约250亿美元的国有资本，其中包括电动汽车制造商蔚来汽车和平板显示器制造商京东方，并取得了显著成效。通过充当早期投资者并承担初期风险，合肥带动了约960亿美元的后续投资，并创造了约90亿美元的税收收入。合肥模式此后被广泛效仿，其他省份也竞相组建自己的产业集群。

但合肥的成功有赖于其独特的条件——即该市投资的企业已经相对成熟。其他省份试图复制合肥模式时，尤其是在北京表示支持的高科技领域，往往缺乏同样的基础；结果，许多项目表现不佳，给地方政府带来了财政压力。但省级官员仍在蜂拥进入这些行业，因为中央政府的专项补贴实际上使北京成为了共同融资者。各省投入配套资金，提供土地和公用事业的折扣，并保证快速获得监管部门的批准，以确保获得北京的资金和中央政府的支持资格。2011年，北京发布了“十四五”规划，将电动汽车、太阳能电池板和电池列为“战略性新兴产业”，此后，各省的五年规划开始变得千篇一律，每个规划都承诺在相同的行业发展相同的产业集群。这是税收和补贴制度的必然结果，该制度鼓励规模而非选择性。

然而，在过去三十年的大部分时间里，这种复制粘贴式体制背后的官僚激励机制，因房地产在中国政治经济中扮演的角色而有所减弱。由于国家拥有中国所有城市土地并将其出租给开发商，地方官员依靠土地出售来提供三分之一甚至更多的预算——这意味着他们不必专注于吸引工业投资。土地开发是地方收入和增长的主要引擎。然而，在2021-22年，中国房地产泡沫破裂；中国最大的开发商之一恒大拖欠了超过3000亿美元的债务，并进入清算程序。地方政府的土地出让收入从2021年的1.3万亿美元暴跌至2024年的6700亿美元。

与此同时，随着北京加强对最初导致泡沫的融资工具（例如专项债券和短期债券展期）的监管，地方政府发现自己无力填补收入缺口。在财政空间严重受限的情况下，扩大工业产能成为地方官员保增长、创造就业和扩大税基的最后一个可靠杠杆。对于那些厌恶风险、眼睁睁看着迫在眉睫的财政危机的官僚来说，最安全的做法就是顺势而为。

我要见钱

正如中国税法的结构有助于解释为什么中国的产能扩张如此之快一样，中国金融体系的结构也有助于解释为什么这些产能往往重复且效率低下。信贷流动一遍又一遍地强化着同样的偏见——快速建设、公开建设以及在国家支持下建设。

长期以来，中国以国家为主导的银行体系一直青睐有形的、政府支持的项目，而非追求长期或高风险回报的私营企业，例如药物开发和其他生物技术项目。中国的银行在贷款和投资方面通常面临严格的监管，因此它们更倾向于向风险较低的项目发放贷款，这些项目拥有可作为抵押的实物资产，并且已经获得监管许可和政府支持。从风险管理的角度来看，这种偏好可以理解。但其结果是，中国体系将稀缺资本转移到利润往往相对较低的工厂、生产线和实体基础设施中。

这就是为什么中国在早期能够主导全球服装、玩具和电子产品制造业，以及如今在电动汽车、太阳能电池板和电池领域占据主导地位的原因之一。但其后果是，中国经济拥有世界一流的建设速度，但盈利能力却长期处于低位。当需求疲软或市场变得拥挤时，企业就会降价并扩大出口以维持生产，从而进一步侵蚀利润率。例如，由于中国汽车制造商通过大幅折扣追逐市场份额，其平均利润率从2023年的5.0%下降到2024年的4.4%。

中国绿色科技的繁荣正暴露出其经济中更为险恶的一面。

持续低下的利润率也意味着企业几乎没有现金用于产品开发和招聘；这反过来又抑制了家庭收入增长和消费需求。这样一来，产能过剩就不仅仅是一个行业问题了：它拖累了中国的整体经济，使其陷入利润低、投资疲软、就业增长乏力和需求持续疲软的恶性循环。

然而，企业很少会彻底关闭运营，因为国有银行倾向于展期现有贷款，以使这些企业在账面上看起来有偿付能力。这样，即使这些公司只是在偿还利息，没有产生丰厚的回报，银行也能避免立即承担损失，并避免可能导致大型本地雇主倒闭。信贷持续流入这些“僵尸”行业和生产力下降的企业，即使从长远来看，它们正在拖累整体经济。

与此同时，不追逐政府支持行业的私营企业长期以来一直难以获得负担得起的银行信贷，这意味着它们倾向于从成本高昂的非银行渠道寻求资金，例如风险投资、私募股权和首次公开募股。这些渠道在很大程度上推动了中国在21世纪前20年创纪录的增长：截至2020年10月，217家中国企业在美国主要交易所上市，总市值达2.2万亿美元，这表明私营企业对全球股市的利用程度之深。领先的风险投资平台也实现了规模扩张。例如，红杉资本的中国分公司（现为红杉资本）支持了数百家私营公司，其中包括一些中国最杰出的成功案例，如社交媒体公司字节跳动和交通平台滴滴。

但在过去五年里，私营企业发现这样的选择越来越少。从2020年末开始，北京对科技平台、私人辅导和其他曾经吸引大量风险投资的高增长行业进行了全面打击。这产生了令人不寒而栗的效果。投资者突然意识到，监管法规可能在一夜之间颠覆整个行业。这种不确定性使私人投资者更加谨慎，许多投资者开始撤资。2024年第一季度，包括中国大陆、香港、澳门和台湾在内的所谓大中华区私营企业仅融资120亿美元，环比下降42%。 （同期全球整体降幅仅为 12%。）外国风险投资公司也纷纷撤出，对华跨境投资从 2021 年的 670 亿美元暴跌至 2023 年的仅 190 亿美元。尤其是美国投资者，在大型交易中缺席。

中共一直试图填补融资缺口，但尚未兑现。例如，官方统计数据显示，从 2023 年到 2024 年，普惠小微企业贷款的平均余额约为 6.7 万美元，这几乎无法满足大多数此类借款人的营运资金需求，更不用说那些更有能力带来持续高质量回报的多年期创新项目了。（相比之下，在 2024 财年，美国小企业管理局的旗舰 7(a) 贷款计划平均提供的融资为 44.84 万美元。）与国有企业相比，私营企业仍然面临着高得多的借贷成本。

北京试图用国家支持的基金填补风险投资和私募股权投资缺口，但同样举步维艰，因为它们依赖的投资工具需要担保，包含繁琐的回购条款，并且资金集中在少数几个行业。管理这些国家支持基金的官员也不愿大胆押注，因为任何失败都可能被视为滥用公款，甚至更糟的是，腐败。即使在半导体和生物技术等战略性行业，寻求创新的中国民营企业也面临着资金短缺的问题。尽管北京近期大力推动“优质新生产力”（中国视为下一个增长引擎的行业）的政治雄心是真诚的，但在为私营部门提供融资支持方面却显得力不从心。

失败

塑造地方政府和金融机构行为的激励机制也渗透到了企业。在中国竞争最激烈的行业中，企业家们在一个极其理性的框架下运作：快速复制，更快扩张，并积极定价。

企业家们倾向于相互抄袭，很大程度上是因为中国极高的税收和缴费负担抑制了企业承担风险。中国企业不仅要缴纳高额税费，还要缴纳养老金、医疗保险、失业保险和住房公积金。根据世界银行和普华永道的数据，2019年，中国一家典型的中型企业的总税费和缴费率占利润的59.2%。（在美国，这一比例为利润的36.6%。）

与此同时，企业往往会迅速扩张，因为这样做可以让它们在与上游供应商的价格谈判中获得筹码，并提高它们在贷款机构面前的知名度，而贷款机构往往将规模大等同于低风险。通过快速扩张，企业还希望获得渴望展示大型行业龙头企业的地方官员的优惠待遇。

最后，许多公司最终不得不大幅降价，因为它们陷入了死亡螺旋：一旦一家公司降价，其他公司就必须跟进以捍卫自己的市场份额，即使这会侵蚀所有公司的利润。以电动汽车行业为例。2022年，中国汽车制造商下调了95款乘用车的价格。2023年，这一数字上升到148款，到2024年底，这一数字上升到227款。尽管比亚迪的海外销售额持续增长，但该公司2025年第二季度的净利润却同比下降了29.9%。

这些公司层面的算计受到了影响地方官员思维的结构性压力的强化。地方政府不愿让重复或无利可图的公司退出市场，尤其是在房地产收入下降的情况下。毕竟，即使是无利可图的公司，也会通过增值税、工资税和强制性社保缴款为地方财政做出贡献。这有助于解释为什么地方政府会扶持那些至少在账面上亏损的企业：一家倒闭的工厂仍然雇佣工人，从而缴纳与劳动相关的税款和社会保障金；它仍然购买投入品，从而产生增值税；它仍然会增加工业产出统计数据，而这些数据对干部考核至关重要。换句话说，亏损的企业仍然具有财政价值，不是因为它们创造利润，而是因为它们创造税收。

只做微调，改变体制

如果企业、金融家和地方官员都在体制内理性行事，而最终导致产能过剩，那么改变方向的唯一方法就是改变体制。然而，到目前为止，北京方面只是在做一些微调。例如，最近官员们提出了一项立法草案，禁止企业使用算法根据需求、成本或竞争对手动态调整价格。北京还出台了新的规定，要求大型企业在60天内与中小型供应商结算货款——这是对电动汽车价格战的回应，在这场价格战中，企业通过延长向供应商付款的期限来为折扣提供资金。今年 7 月，中共公布了 1998 年价格法修正案草案，这是该法的首次重大修订，其中规定，禁止旨在排挤竞争对手的低于成本定价，明确不公平定价的处罚措施，并禁止强制捆绑销售或数据驱动的折扣。

但价格战仅仅是产能过剩问题的表象。如果不重新设计导致产能过剩的根本激励结构，北京就不可能取得有意义的进展。例如，考虑一下中共如何评估地方官员。目前，干部的晋升很大程度上取决于他们贡献的增长数额；这意味着要根据他们新建了多少工厂以及铺设了多少道路或工业园区来评判他们。这些措施重规模轻质量。如果中国想要消除浪费资本和削弱生产力的壁垒和冗余，它就应该使用既要考虑新企业成立的具体目标，又要考虑生存能力来评判官员；例如，不仅要衡量每年有多少家私营企业注册，还要衡量有多少家企业在较长时期内仍在运营。

但仅有新的指标是不够的。中国的税收制度也需要彻底改革。北京方面已经讨论了某些改革措施，例如将更多税收从中央政府转移到省级政府，或者重组地方政府债务，但到目前为止，中共尚未做出任何改变地方官员行为的改变。只要土地和工厂能够维持地方政府的偿付能力，产能过剩仍将是一个颇具吸引力的退路。

如果中共想要兑现其屡次提及的“早期投资、小规模投资、长期投资、投资硬科技”的口号，那么它还需要对金融体系进行重大改革。例如，监管机构必须要求大型银行将长期贷款组合专门用于科技公司。与此同时，中国的股票和债券市场需要迅速成熟，才能成为抵押品繁多的银行贷款的真正替代品。这意味着要加快审批流程，加强会计规则和投资者保护，使企业家和投资者都认为公开市场是可靠的。目前，债券和股票仅占中国银行和非银行渠道所有资金的31%，不到美国同类渠道资金的一半。

为了释放更多融资，中国必须开发用于筹集和循环利用资本的金融工具。美国常见的融资工具——例如可转换债券（公司成功后可转为股票的贷款）或风险债务（无需硬抵押的初创企业信贷）——在这个世界第二大经济体几乎不存在。然而，中国坐拥庞大的国内储蓄；家庭存款和总储蓄位居世界前列，截至2023年将占GDP的43%。建立一个更活跃的私募股权二级市场，鼓励企业收购初创企业，并恢复公众对上市的信心，将确保资本持续流向下一波年轻企业。

最后，如果北京希望看到创新而不是仅仅模仿，就必须设计和执行奖励原创的竞争政策。中国价格法改革草案和算法折扣新规是朝着正确方向迈出的一步，但如果没有更强有力的知识产权和公平竞争法执法，模仿者将继续激增。中国的知识产权执法薄弱：美国商会在其2024年国际知识产权指数中将中国排在55个经济体中的第24位。遏制掠夺性定价和强制性平台策略将有助于资金匮乏的企业，但保护知识产权可以提高真正创新的回报。

挑战极限

中国体制催生了一些非凡的创新。但中国的突破往往源于纯粹的技术创新和决心。例如，人工智能公司DeepSeek凭借其在大型语言模型方面的进步震惊了全球观察家，其发展势头很大程度上得益于其内部资源的丰富和高度自律的工程师文化。它不依赖主流融资渠道这一事实凸显了该体制的弱点，而非其优势。

同样的模式也出现在其他行业。例如，中国新兴的半导体挑战者正在利用狭窄的技术优势、挖掘中国深厚的工程生态系统，并响应市场对国产替代产品的迫切需求，挑战美国科技公司英伟达的主导地位。同样，机器人初创公司也在通过精益运营、快速原型设计以及与本地供应链的紧密整合不断发展。一些观察人士对这些发展持积极态度，认为中国的科技生态系统高效且具有竞争力。但成功的中国企业是那些能够在不利的环境中坚持下去的企业。例如，在工业机器人领域，已有迹象表明产能过剩将阻碍发展：据报道，一些产品的销售价格甚至低于材料成本，导致企业在盈利之前就已蚕食利润率。

为了创建一个更可持续的模式——一个既鼓励创新又不会陷入产能过剩的模式——中国必须进行制度上的反思。速度重于质量、规模重于创新、投资重于回报的逻辑深深植根于这个体系。扭转这种逻辑意味着做出长期搁置的权衡，并突破曾经推动中国惊人崛起的体制结构。

从这个意义上讲，化解产能过剩不仅仅是一项经济调整。它是对北京自我修正能力的终极考验，也是对中国模式是已经进入瓶颈期，还是能够再次跃升至新高的终极考验。