《外交事務》雜誌近日6月12日刊發署名評論－－“中國的面子工程情結” 一一為什麼北京無法停止浪費性支出的根源：

中國正遭受巨大的浪費。數十年來，政府官員建設了大量宏偉而炫目的工程項目，這些項目優先考慮規模和外觀，而非實用性、成本效益和可持續性。諸如規模龐大卻利用不足的機場、面積巨大卻空空蕩蕩的展覽中心，以及脫離產業實際需求的未來主義科技園區等項目，幾乎出現在國家試圖推動發展的每一個領域。官員們追求這些高度顯眼的項目，以便給上級留下深刻印象並展示自己的政績，但在此過程中，他們往往將資源從那些不那麼光鮮卻更有效的發展計劃中抽走，最終拖累了中國的增長。

中國領導人習近平已經意識到這一問題的嚴重性，並加大力度試圖加以制止。自2025年以來，習近平多次警告地方官員不要將資源浪費在此類面子工程上。例如，在2026年2月的一次重要講話中，習近平強調正確評價官員政績的重要性，並點名批評那些熱衷於面子工程的官員，稱其持有“錯誤的政績觀”。他還推動開展培訓課程，教育黨員幹部專注於真正的發展來源，並宣布，對於在面子工程上嚴重錯誤配置資源的行為，可能給予警告甚至開除黨籍處分。

這些努力有其充分理由。但它們同樣註定徒勞。中國共產黨長期以來一直意識到這種浪費現象，甚至早在2014年就曾發起明確的整治行動，當時北京宣布叫停600多個面子工程項目，並對400多名涉案官員進行了處罰。習近平無法阻止面子工程反覆出現，因為它們並非中國政治制度中的漏洞，而是其組成部分。中國自上而下的控制體系鼓勵地方政府將資源從那些看不見卻至關重要的可持續發展基礎領域轉移到專門用來向中共上級展示成果的項目上。中國的政治制度陷入了一種“可見性陷阱”，使國家的發展看起來遠比實際情況更加壯觀。

儘管人們普遍認為，北京的威權政治控制能夠避免短視行為，但面子工程不可阻擋的擴張表明，事實並非總是如此。每當北京追求一個目標——例如當前成為全球科技領導者的目標——就會創造出新的領域，使浪費性項目大量滋生。隨着中國經濟增長放緩以及地方政府預算收縮，面子工程帶來的負擔正變得越來越嚴重。中國已經沒有多少資金可以繼續浪費，但其政治制度仍在推動官員把錢花在錯誤的地方。

欲速則不達

與旨在實現長期經濟和社會效益的常規發展項目不同，面子工程的主要目的在於提升推動這些項目的官員個人政治形象。它們的目標受眾並非公眾或投資者，而是中國龐大黨國官僚體系中的上級領導。由於資源有限，官員們往往以犧牲那些不太顯眼但可能更具可持續性或效率的項目為代價，來推動面子工程。

面子工程最令人難忘的案例之一發生在城市規劃領域。擁有中國第三大港口的青島市，需要一種方式將位於海灣兩側的兩個城區連接起來。2000年，時任青島市市長杜世成面臨一個選擇：是在海灣上方修建一座大橋，還是在海灣下方修建一條隧道。城市規劃專家更傾向於修建隧道：如果橋梁不妨礙進出港口的貨輪通行，那麼橋梁必須橫跨海灣中央而非灣口，因此長度將非常長、建設成本高昂，並且會暴露在嚴酷的風雪和冰凍環境中，導致冬季使用受到限制。橋梁的維護成本也將遠高於隧道。

但橋梁具有高度可見性，能夠改變城市天際線，並向上級更有力地傳遞杜世成為這座城市留下重大政績的信號。最終，青島兩者都建了——隧道耗資約4.7億美元，而大橋耗資約16億美元。如今，由於交通流量巨大，青島正在修建第二條隧道，而大橋則因為使用率不足而持續虧損運營。

面子工程並非中國政治制度中的漏洞，而是其組成部分。

青島還算幸運：儘管杜世成堅持修橋，但城市最終仍然獲得了其真正需要的隧道。然而在許多其他情況下，面子工程卻取代了至關重要的發展項目。2015年至2019年間，我為研究目的走訪了中國15座城市。在這些城市中，地方政府優先建設高度顯眼的污水處理廠，而不是建設使其能夠正常運轉的地下管網系統。城市需要污水管網收集廢水並輸送至處理廠，也需要地下排水系統來防止暴雨期間發生洪澇災害。如果缺少這些設施，那麼這些為了展示水治理成就而斥巨資建設的處理廠就只能低負荷運行，同時污染物繼續流入河流和湖泊，城市也依然容易遭受毀滅性洪災。同樣，當北京在21世紀頭十年強調固體廢棄物處理現代化的重要性時，地方官員專注於建設最先進的垃圾焚燒廠，卻忽視了回收體系建設，而後者作為一種看不見的前置條件，實際上是現代焚燒設施實現衛生化運行的基礎。

甚至科技行業也未能逃脫這種可見性陷阱。中國領導層已將減少對外國技術依賴並推動本土創新上升為國家戰略重點。包括一些根本不具備高科技製造基礎條件地區在內的地方官員抓住了這一機會。在多個缺乏受教育勞動力、高效物流體系以及人工智能或機器人製造所需配套基礎設施的內陸地區，地方政府推出了噱頭十足的“人工智能旅遊小鎮”，在那裡機器人為遊客跳舞、聊天；或者建設裝飾着機器人雕像的主題公園。這類投資對於推動產業發展幾乎沒有幫助。相反，它們將資源從真正創新所必需的緩慢而不顯眼的工作中抽走——包括科研、製造能力建設以及教育投入。

可見性陷阱

儘管面子工程存在明顯缺陷，但地方官員仍然熱衷於推動這些項目，因為中國的政治制度同時激勵能力表現與忠誠表現。中國共產黨依靠年度量化考核來評估幹部表現，而這些考核結果在很大程度上決定官員是否能夠獲得晉升、降職或獎金。每年年初，上級機關都會向下級官員下達一長串可量化目標，例如國內生產總值增長率、失業率、環境污染水平或抗議活動數量上限。到年底時，上級官員會根據下屬是否完成這些目標進行考核。

與其他將量化指標與個人結果掛鈎的制度一樣，中國的量化考核體系也會誘發操縱行為。官員們試圖鑽制度空子，有選擇性地執行政策，甚至修改數據，以使自己看起來更加成功，從而獲得獎勵或避免處罰。這一制度使彼此競爭、爭取創造最佳數據表現的官員們長期處於焦慮狀態。當許多官員都能夠通過熟練利用制度而提交漂亮成績單時，那些希望在同僚中脫穎而出的人便會被迫尋找額外方式——例如面子工程——來展示自己的能力。

中國的面子工程往往規模更大、分布更廣，而且更容易被廢棄。

中共對忠誠的至高要求同樣助長了浪費。即使某些項目在技術上合理或能夠帶來顯著發展成果，地方官員也不能啟動那些不符合黨的優先事項的項目。然而，推動符合當前黨內議程的面子工程，卻能夠同時展示能力與忠誠。因此，每當北京宣布新的政策指令時，面子工程尤其容易大量湧現。以新的大型項目回應這些政策指令，對於官員而言是一種政治上安全的做法，因為這表明他們願意推動黨的優先事項。同時，由於北京往往尚未制定明確的成功標準或實施規範，官員們也擁有相當大的創造和操作空間。

但這種展示忠誠的需求，使官員之間的競爭被引導到狹窄的政策領域之中，而這些領域很容易變得過度擁擠並失去盈利能力。同時，新政策對於何謂成功所帶來的模糊性，也促使官員試圖通過建設得更大、更快、更顯眼來超越同僚。北京很難阻止新政策領域中的面子工程，因為需要時間去識別哪些項目有用、哪些項目浪費資源，以及哪些指標能夠衡量真正的進展。當中國領導層對政策環境的了解已經足夠深入並能夠開始監管時，地方官員往往已經轉向下一個政策前沿，並啟動新一輪能夠留下個人印記的浪費性項目。

這種貓鼠遊戲般的動態關係，是現代中國發展過程中的一種反覆出現的特徵。在20世紀90年代以及21世紀最初十年中，許多面子工程表現為大規模建設項目：高聳的政府辦公樓、巨大的橋梁、龐大的機場以及廣闊的開發區。其中許多設施利用率極低，在建成後不久便被拆除，或者從未達到設計使用能力。當北京開始認識到這種浪費並於2014年着手限制這些項目時，官員們早已轉向新的方式來展示政績。北京希望發展可再生能源；官員們建設了大量風電和太陽能設施，但這些設施往往無法接入電網。北京希望保障糧食安全；官員們強行剷除農民種植的經濟作物，改種水稻和小麥，在沒有顯著提高糧食產量的情況下摧毀了農民生計。最近，隨着中國領導層推動高科技產業發展，地方官員又將注意力轉向電動汽車、機器人、人工智能以及智能工廠。在這些領域，浪費不僅表現為閒置的實體基礎設施，也表現為產能過剩、企業倒閉以及被擱置的資產。

中國特色的浪費

面子工程並非中國獨有。在民主國家，政客們經常推動“豬肉桶項目”（pork barrel projects），以向選民展示自己正在帶來利益；或者推動所謂的“白象工程”，這些項目看起來十分壯觀，卻很少能夠實現收支平衡。但在中國這種自上而下的體制中，面子工程往往規模更大、分布更廣，而且更容易被廢棄，從而留下更多浪費。

在民主國家，面子工程通常是為了贏得選票、回報選民群體或建立立法聯盟。政客們可能支持一家低效率工廠以保住當地就業崗位，修建一座服務對象僅有幾十人的所謂“通往虛無之橋”，或者建設一所缺乏足夠物資維持運營的醫院。但這種做法往往存在限制。如果選民認為當選官員正在浪費納稅人的錢，那些缺乏公共利益的項目經常會適得其反。例如，當阿拉斯加州政客試圖爭取聯邦資金，為一個僅有50名居民的島嶼修建橋梁時，該項目遭到媒體猛烈批評和全國範圍的反對，最終相關撥款被取消，項目也隨之終止。但在中國，這類項目卻能夠蓬勃發展，因為關鍵不在於公民是否受益，而在於上級領導是否喜歡這些項目。而且，即便中國公民提出反對，他們也缺乏民主國家選民所擁有的制度化渠道，無法有效懲罰那些浪費資源的官員。

民主國家的面子工程規模通常也較小：它們只需足夠顯眼，以向當地選民傳遞迴應訴求的信號即可。一座普通橋梁、一家醫院或一條公路往往已經足夠。相比之下，中國的面子工程往往更加昂貴，因為官員們是在與其他地區的同行競爭，希望在同一批政治精英面前脫穎而出。他們擁有強烈動機將項目打造得極其壯觀，即便額外增加的規模幾乎不具備實際價值。項目必須是創紀錄跨度的大橋、最先進的醫院，或者八車道高速公路，而不論當地條件是否真的值得建設這些項目。

中國的面子工程也往往比民主國家的類似項目壽命更短。這主要是因為中國的人事制度使官員缺乏維護前任項目的動力。為了防止地方領導人在某一轄區建立自己的權力基礎，中共通常平均每三至四年便會將地方領導調往新的地區。但新任官員無法將前任項目算作自己的政績。那些知道自己幾年後就會被調離的官員，希望迅速啟動項目，並在短暫任期內獲得可見政績，而很少認真考慮自己離任後項目如何維護，或者項目長期來看是否具備可行性。民主制度並不能完全消除這種激勵機制。但選舉競爭、政黨問責、媒體監督以及公民社會的監督，能夠提高放棄公共投資所需承擔的政治成本。

中國許多國家級項目之所以陷入困境，正是因為啟動項目所需激勵與維持項目所需激勵之間存在這種錯配。例如，在中國北方，政府已經實施了一項持續數十年的植樹計劃，以遏制戈壁沙漠擴張。雄心勃勃的地方官員選擇種植生長迅速的楊樹單一樹種，而不是生長較慢的本地灌木。當這些政客憑藉自己創造出的新森林和壯觀景觀獲得政績並調往其他地區後，他們的繼任者卻很少投入精力管理這些楊樹，而楊樹需要比本地植被更多的維護。最終，這些規劃不當的森林遭受病蟲害侵襲，導致數千英畝樹木過早死亡。

短期遊戲

外界觀察者往往認為，中國由於其威權政治制度而擅長長期規劃。北京制定雄心勃勃的長期目標，定期發布五年規劃，並動員資源實現這些目標，其規模是少數政府能夠匹敵的。但擁有長期願景並不等於擁有能夠落實這一願景的制度。實際上，中國政治制度往往會扭曲長期國家優先事項，使其讓位於短期勝利。面子工程表明，威權主義並不會消除短期政治激勵；事實上，它甚至可能使這些激勵帶來的後果更加嚴重，也更難以糾正。

面子工程反映出中國領導人不得不面對的一種令人不安的現實：中華人民共和國政府看起來比實際能力更強。習近平可以警告官員不要搞面子工程，但隨着國家優先事項變化，這些項目只會從一個領域轉移到另一個領域。中國政治制度內嵌的政治激勵仍然鼓勵官員優先考慮看得見的東西，而不是真正重要的東西。若要真正遏制面子工程，北京需要更強大的自下而上的問責機制。它需要賦予公民、媒體機構、法院以及公民社會團體更多權力，以揭露浪費、質疑官方說法，並對那些啟動註定失敗項目的官員形成制約。但這些機制同時也會削弱中國共產黨對幹部考核、信息流動和政治權威的壟斷。那些能夠提高國家自我糾錯能力的工具，也會挑戰黨對威權控制的根本要求。

由於中國領導層不會允許這種自下而上的問責機制存在，因此他們總是落後於下一場浪費工程數步。中國過度建設的房地產行業、不斷累積的地方政府債務、利用不足的交通基礎設施以及工業產能過剩，都體現了這一挑戰。與許多其他國家相比，中國糾正錯誤方向更加困難、成本更高，因為問題通常只有在損害已經變得十分嚴重之後才會引起北京的注意。中國領導人可以發出警告、收緊規則，並懲罰最嚴重的案例，但只要問責機制仍然是自上而下的，只要官員的職業前途依賴於上級而非公眾，那麼任何消除面子工程的努力都將難以奏效。

中國的大地上布滿了巨型橋梁、超大體育場、光鮮亮麗的工業園區以及充滿未來感的科技新區。其中許多項目確實發揮着實際作用。但也有許多項目之所以被建設，僅僅因為它們能夠被看到、被量化和被展示。追求面子工程往往意味着忽視中國迫切需要的那些發展投資，包括人力資本、公共服務供給以及生態可持續性。從外部看，中國模式或許顯得光鮮亮麗，但如果沒有制度改革，它將繼續製造出展示雄心壯志卻損害國家長期發展的項目。