北洋時期？中國軍閥割據，連年混戰。一會兒張三聯合李四跟王五打，一會兒李四聯合王五打張三……“夢裡依稀慈母淚，城頭變幻大王旗”，“亂世英雄起四方，有槍就是草頭王”總之，亂鬨鬨“春秋無義戰”！這是事實，卻是相當片面的事實


　　老高按：如果現在做一個民意測驗：“提到北洋時期，您首先想到什麼？”
　　我敢打賭，絕大多數人會脫口而出：“軍閥混戰！”
　　沒錯，北洋時期，中國確實軍閥割據，連年混戰。一會兒張三聯合李四跟王五打，一會兒李四聯合王五打張三。魯迅詩曰：“夢裡依稀慈母淚，城頭變幻大王旗”，此之謂也。看《民國演義》等書，真是被攪得眼花繚亂、攪成一鍋糊塗醬：誰是誰的部下？誰聽誰的號令？最後可能把書一合：不管了！總而言之，就是《沙家浜》裡的胡傳魁那兩句唱詞：“亂世英雄起四方，有槍就是草頭王”——“春秋無義戰”！
　　這是事實，卻只是一方面的事實。拜五四百年紀念之賜，為了弄懂當年五四的真相和背景，這段時間看了和查了不少資料，我發現了自己過去知識的偏頗。例如，關於當年的連年混戰，就有奇怪的現象：
　　國家出現“五代”式分裂局面，皖、直兩系軍閥在控制中央政權期間極力推進武力統一，先後發動多次戰爭，均歸失敗。從軍事立場觀察，直、皖軍閥之間的戰爭非常“另類”：參戰各方的戰爭指導思想與作戰方式多與現代軍事學的理論與實踐南轅北轍；戰爭基本是在雙方有生力量還未傷筋動骨時就“決出勝負”；飛機、大炮等現代武器在戰場上作用受限；更有甚者，號稱“戰爭”，但真槍實彈的“武鬥”並不激烈，交戰時間及空間範圍十分有限，參戰各方似更樂於“文斗”打“通電”之類的口水戰，“文斗”內容又高度同質化，難以讓外人或後人明白打個什麼勁？（參見彭濤、楊天宏《“另類戰爭”：北洋時期直皖軍閥的武力統一》）這也就是說，軍閥混戰對民眾百姓的影響，是相當有限的。
　　這且不去說了，今天我要推薦一篇上海大學歷史學系嚴泉教授的文章《亞洲第一個共和國是“劣質民主”嗎：中華民國早期政治實踐》。這篇文章讓我深切地感到：從清末到民初，一個世紀之前的那一兩代志士仁人，篳路藍縷、披荊斬棘，為推動中國從傳統社會向現代國家轉型的起步，真是付出了極大的努力，做了大量的工作，而且確實取得了非常可喜的成果，令人驚嘆。許多方面達到的歷史高度，甚至是我們今天難以企及的。對他們的功績成就，我們不能採取歷史虛無主義態度，不能無視、不能蔑視，更不能敵視。
　　回想起來，從2011年辛亥百年前後開始，也讀了或者重讀了若干書文，像《真假共和：1913·中國憲政實驗的困境與挫折》（上下冊）等等，但是當時自己的思想可能另有熱點，沒有多加關注。現將這篇嚴泉教授的文章轉載於下。


　　亞洲第一個共和國是“劣質民主”嗎：中華民國早期政治實踐

　　嚴泉，《經濟觀察報·書評》微信公號


　　（本文作者系上海大學歷史學系教授）
　　1912年中華民國的建立，不僅標誌着近代中國國家體製革命性的變革，更重要的是加快了從晚清新政開始的傳統政治社會變遷進程。在民國早期政治發展（1912-1924年）中，政治權力、政治合法性、政治參與、政治文化等結構性因素的變化速度，事實上超過了過去人們的判斷與認知。正如列文森所說：“君主制的種種象徵已被如此徹底地消除了。這一事實的本身就提醒我們，新的共和國不僅是形式，而且也是內容。”
　　從民主化的角度審視民國早期政治發展，一共經歷民國初年（1912-1913）、第一屆國會第一次復會（1916-1917）與第二次復會（1922-1923）三個重要時期，前二次比較符合民主轉型的特徵，即一個專制政體開始解體，形成某種形式的民主政體，或回到某種形式的威權統治，或出現革命政權。與民主轉型存在於特定時期不同的是，在經過袁世凱短暫的威權統治之後，政治自由化是持續存在的，“軍閥時代的競爭為我們提供了這樣一個個案：這一時期的中國對意識形態與知識的多元化都持開放態度。國家也受到更加多元性與競爭性政治的挑戰。”

　　政治權力在這一時期主要有兩個重要的變化。
　　首先是國家權力的變化。在橫向關係中，過去以行政權力為核心的一元權力結構開始瓦解，出現立法、司法與行政三權初步分立的權力結構。民國初年南京、北京臨時參議院與國會的相繼成立，標誌着完全意義上的立法機構開始在中國正式出現。南京臨時參議院成立於1912年1月28日，“參議院以各省都督府所派之參議員組織之”（《臨時政府組織大綱》第七條）。參議員共有42人，來自全國17省區。南京臨時參議院任內最主要的成績是《臨時約法》的制定與頒行。同時，圍繞國都、約法制定權等問題，參議院不顧臨時政府的反對，有效地行使了立法權力。南京臨時參議院存在時間僅有兩個多月，由於議員多數是地方政府指派，民意代表性不強，在湖北省等地方議會的反對下，南北統一後隨即進行了改選。同年4月29日，新一屆臨時參議院在北京成立，各地先後選出122名參議員，進行了將近一年卓有成效的立法活動。根據作者統計，南京與北京臨時參議院總共通過各類議案188件，未議決、未審查、未提議案122件，共計310件。參議院議長吳景濂在閉會儀式也稱：“本院先後開會綜二百二十次，經議決者凡二百三十餘案，立國綱要，未始不於此稍稍植基礎也。”
　　1912年4月8日，第一屆國會在北京成立。國會採用兩院制，分為參議院與眾議院。參議院由各省議會、蒙、藏、青海、華僑學會，按照《國會組織法》規定的名額，實際選出266名參議員。眾議院按照每人口滿80萬選出議員1名的原則，共選出596名議員。兩院議員合計862人。根據《臨時約法》、《國會組織法》規定，國會主要有立法與行政監督兩大權力。國會在短暫存在的半年多時間裡，不少議員問政積極，宋教仁案、大借款案、俄蒙協約案、預算案等爭執激烈，彈劾、質詢案層出不窮，僅眾議院就提出9件彈劾案，19件建議案與查辦案，173件質問書，涉及政府工作的各個方面，先後迫使國務總理趙秉鈞、財政總長周學熙辭職。此外，還制定出民國憲法草案，通過各類議案42件，展現出一定的立法活力。國會初開的兩個月，被後人稱為“國會神聖時代”。
　　1917年南北分裂後，在皖系的操縱下，1918年8月12日第二屆國會（安福國會）召開，至1920年8月30日閉會，共歷三期常會。第二屆國會仍然採用兩院制，法定議員人數較第一屆國會減少，共574人。參議員由地方選舉會與中央選舉會分別選出，共168人。眾議員按人口比例分省區選舉，每人口滿100萬選出1人，共406人。由於受到支持孫文護法的西南五省的抵制，實際選出國會議員467人。同年9月4日，第二屆國會選舉徐世昌為民國大總統。本屆國會一些立法活動也可圈可點。如1919年5月，眾議院致電巴黎和會，要求日本歸還山東，兩院都主張拒絕和約簽字。11月國會議決裁減軍費，要求政府進行軍事財政改革。“第二屆國會成於軍閥之手，而能毅然議決裁減軍費至二成之數，蓋亦難能可貴矣。”因安福係為議會第一大黨，議會與皖系政府關係比較緩和，沒有發生大的政治衝突，“在這種意義上有助於憲政發揮作用”。
　　地方議會政治在民國初年也非常活躍。1912年獨立各省的諮議局紛紛改為臨時省議會。1913年初，各省第一屆省議會宣告成立。一些省份的縣還成立縣議會，不少鄉鎮也有議事會。許多地方的省議會積極參與本省的政治活動，認真履行立法職權，立法活動有聲有色。四川省議會在審議政府預算案活動中非常認真，一度曾經否決政府預算法案。安徽省議會積極監督政府行政活動，並當場質問民政長柏文蔚行事違法。湖北省臨時議會與第一屆議會，先後提出財政、教育、民生、彈劾等法案200多件，頗有成效。江西省議會通過實行“減政”，裁併都督府交涉司，取消南萍鐵路籌備處。廣東省還發生了引人矚目的議會彈劾都督胡漢民事件。浙江1912年建立的縣議會則積極介入教育、稅收、公共工程等公共事務的管理，並與地方政府發生了衝突。1914年2月28日，袁政府下令解散各省議會。
　　1916年10月各省議會相繼復會，地方議會政治一直延續到1926年。尤其難能可貴的是在20年代內戰頻繁的惡劣環境中，省議會還是發揮了一定的積極作用，成為地方權力結構中不容忽視的一極。如20年代初在曹錕兄弟威權統治之下的直隸省議會，幾年來始終不通過一項公債案。可見地方權力的範圍之內，軍閥的權威也不能不受限制。呂實強對四川省議會的研究表明，多數議員以民意自命，積極行使議會職權，“常存於新，發之於言，布之以文，並發生相當效果，已甚屬不易。”江西省議會在1920年底彈劾省長戚揚案成功，震驚北洋政府。而湖北省議會在地方政治中已扮演相當重要的角色，並非行政部門所能全部忽視。一些地方議會的立法活動方式有所改進，如在浙江省，“事實上，20年代的縣議會首先關注的是財政收入的使用，而不是管理特別事務。扮演這種角色的目的顯然是確保他們的同意權，以及對一些事務的監督與管理。”

　　這一時期北京政府的二元行政權力體制開始運作，先後成立屆內閣政府，現代政府組織形式—內閣制—在清末改革的基礎上獲得進一步發展。按照《臨時約法》規定，國務院為總理政務機關，下設陸軍、海軍、司法、外交、財政、內務、教育、工商、交通、農林10部。1913年，農林與工商部合併為農商部，共為9部。國務院直轄部門還有法制局、銓敘局、印鑄局、國史館等，內部組織是秘書廳。與此同時，總統府也開始組建辦事機構。1912年4月，設置秘書廳和軍事處。秘書廳職官包括秘書長、秘書、參議與大禮官。軍事處職官包括侍從武官長、副官長、衛侍武官、政治顧問、軍事顧問與軍事諮議。此外，參謀本部、審計處也是總統直轄機關。值得注意的是，由於《臨時約法》沒有處理好總統與總理的權力關係，致使這種二元行政權力體制從一開始運作就困難重重，府院之爭在所難免。

　　司法機構的革新活動也在積極運作。《臨時約法》規定“法官獨立審判，不受上級官廳之干涉”。司法制度採用大陸制度，即把行政訴訟和普通民事、刑事訴訟分開，各受不同的法院管轄。1914年成立的平政院是辦理行政訴訟的機關，對中央或地方各級政府的違法處分行使審理權。其他民事與刑事訴訟則由各級審判機關受理。審判機關採行“四級三審”制度，即審判機關共分初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳與大理院四級設立，審判則只三次（初審或第一審、二審或第二審、終審或第三審）。大理院是最高審判機關。
　　司法獨立在民國初年表現得尤為顯著。南京臨時政府時期，司法總長伍廷芳堅持法治原則，對滬軍都督陳其美以軍政干涉司法的行為積極抵制，在很大程度上阻止了陳的逾權行為。1912年11月，北京民國大學控告財政部長劉揆一侵占校產案、工商次長控告民主報、亞東新聞損害名譽案、國會議員郭同、丁世嶧、李國珍等控告國光新聞妨害公務案，“無論是否曲直如何。要之無上下貴賤，而能一以法律為保障，則真共和國之現象。”1913年在宋教仁案審理過程中，上海地方檢察廳公開傳訊在位的國務總理趙秉鈞。雖然趙以健康為由拒絕到上海應訊，“但一個地方法院傳訊總理和地方官員公布政府最高官員與殺人犯密切往來的證據，實乃20世紀中國司法史上空前絕後的大事。”此後，司法方面的進步始終沒有停止過，在新型司法人才的引進和培養、法院組織的改制方面，都頗有建樹。不過，由於民國早期的約法、憲法都沒有賦予法院重要的司法審查權，司法權力在國家權力結構中獨立性一直不強。
　　從現代化的角度來看，民初國家政治權威屬於衰敗階段。但是這種看法顯然掩蓋了制度試驗時期的改革活力。雖然政治權力在分權體系、中央與地方關係方面呈現出混亂狀況，但這同時也是制度重建的機會。一權獨大還是三權分立、中央集權制還是聯邦分權制、強勢國家還是強勢社會，所有這些都表明一個決定性的制度選擇挑戰的來臨。

　　在縱向層面上，中央與地方的權力關係發生了劇烈的變動。強大的地方主義從晚清新政時期開始興起，在民國初年的勢頭更加強勁，地方主義開始了極端化的發展。辛亥革命中“獨立”各省不僅擁有立法、財政、內政權力，而且還據有屬於全國性政府的外交、軍事權力。湖北省軍政府成立時，就設有軍令部、軍備部、參謀部、政事部，其中政事部又下設外交、財政、司法、交通、文書、編制各局。江蘇省軍政府頒布的《臨時官制總綱》中也明確規定都督“統轄軍政一切事宜。”其他各省情況基本相似。南京臨時政府時期國家的軍事、財政重心實際上在地方，而不是在中央。“所有田賦、鹽稅和厘金都為各地軍政府截留。臨時政府曾三令五申要各省報解田賦，無奈它對各地軍政府缺乏必要的約束力，下達的命令不過是一紙具文，直至臨時政府下台，並無一省有分文報解。”各省擁有完整的國家權力，“儼然具一獨立國家之形象。”
　　袁世凱任臨時大總統後，一直到二次革命失敗前，他在一年多的時間裡，推行軍民分治、倡導廢省設道、實施稅制改革，不斷為強化中央權力而努力，但是成效有限。1913年袁世凱合法地任命江西省的民政長，卻遭到了都督李烈鈞的拒絕。雙方的權力關係沒有發生根本性的變化，“政府雖號中央，南省無殊獨立；大約除外交一事以外，他如用人權、財政權、軍政權皆南省各都督自操之，袁固不得過問，袁亦不敢過問，其向來解中央之餉項，財政部無術催交。其近來駐地方之兵額，陸軍部無從編制，……而其實則中央自中央，北自北，南自南，吾國確未能有統一之現狀。”從權力結構的角度來說，那種認為臨時政府具有聯邦制色彩看法其實是不準確的，事實上各省成為“第二個中央”。當時的中國其實正處於一個類似於美國獨立戰爭初期的邦聯狀態。
　　地方主義在經歷袁世凱中央集權統治的短暫沉寂之後，在1916年袁死後又迅速地發展起來。其中以20年代聯省自治運動興起最為典型。在當時國家處於分裂狀態下，人們希望在地方高度自治的基礎上，以聯邦制度的模式實現國家的統一。省憲制定是聯省自治運動的重要標誌。湖南省是第一個開始制定省憲法的省份。1921年12月，在湘軍總司令趙恆惕的支持下，湖南省憲法草案經全民投票，多數通過並於1922年1月1日正式施行。省憲公布後，在1922年1-3月，湖南省舉行了省議會選舉，9月舉行了省長選舉，趙恆惕以壓倒性高票當選湖南行憲的正式省長。一直到1926年7月14日，迎接廣東國民政府北伐的湘軍將領唐生智宣布廢除省憲，解散省議會，歷時6年的湖南自治局面才宣告結束。“民國11年的湖南省憲，非但是聯省自治運動中，第一個制定成功而被實行的省憲，也是我國破天荒出現的第一部被使用的憲法。”在1920-1925年期間，浙江、雲南、四川、廣東先後制定出省憲，廣西、貴州、陝西、江蘇、江西、湖北、福建等省，或由當局宣言制憲自治，或由人民積極運動制憲，北方的順直議會也曾電請各省議會選派代表赴滬共同制定省自治法綱要。“聯省自治運動中，各自治省份所推行最力的是省憲的制定所獲致的唯一成果，也是省憲的制定。”“省憲運動的潮流，可謂激盪全國。”在聯省自治運動的影響下，1923年民國正式憲法也採用聯邦制度。

　　作為國家控制之外的社會與經濟安排、規則、制度的市民社會，其雛形開始出現。這意味着國家與社會之間權力關係發生了顯著的變化，這是政治權力聚散的另一個突出表現。
　　市場經濟是市民社會發展的根本性基礎。晚清自強運動以來政府主導型的經濟模式被打破，北洋政府對官辦、官商合辦的工業、金融業、交通等企業失去控制能力，中國經濟從1911年開始進入自由市場經濟的黃金時代，“20世紀10、20年代之交，中國資本主義得到迅速的發展。這一時期是中國民族工業的黃金時期。一直處於不發達狀態的資本主義是在辛亥革命之後才得到蓬勃發展的。”從1912年到1927年的16年中，中國曆年所設創辦資本額在1萬元以上的工礦企業總數約達1984家，創辦資本總額約為45895.5萬元。無論就創辦企業家數或創辦資本總額而言，後16年都超過了前72年（1840-1911年）的一倍以上。同時官辦企業的資本額逐年下降，商辦企業投資成為主體。經濟持續快速的發展，1912開始的8年裡工業年增長率達到13.8％。

　　與此同時，城市資產階級、現代知識階層等獨立的社會力量開始出現，社會政治影響日益擴大。從晚清以來，紳商階層繼續成為民國初年城市資產階級的主體。1912年全國加入商會的商號有19.6萬個，商會會員有20萬人。46到了20年代，工商資產階級構成發生變化，工業、金融業領域的新興企業家開始發揮主導作用，“隨着士紳集團的衰落，資產階級就成了在城市社會中占有統治地位的力量。”新式學生的數量增長非常迅速。從1872年中國正式派遣留學生留洋，至1911年為止，各省派遣留學生約3320人，加上自費留學，共有數萬人。國內新式學堂學生數量更多。民國教育部統計，1911年全國各類學生達2933387人，1914年為3643206人，1916年高達4034893人。工商業者、教育家、律師、新聞記者等中產階級迅速興起，“他們構成了一個與傳統社會士大夫全然不同的社會階層。”現代精英階層的社會政治影響日益擴大。在民初北京臨時參議院議員中，受過國內外新式教育的比例將近90％，議員、教育界人士超80％。51第一屆國會議員新式教育比例超過80％，其中教育、議員、新聞、工商、律師等職業階層議員所占比例超過總數一半。即使是保守色彩濃厚的第二屆國會，議員中新式教育的比例也不低。在一些地方省議會中，商人等新興階層也占有絕對多數，居於支配地位，商會會長兼任地方議會議長也不鮮見。中產階級的出現，對民國初年的民主轉型的推動作用是不言而喻的。
　　大眾傳媒的發展亦相當迅速。與晚清及後來的國民政府時期比較，北京政府對言論自由的管制相當寬鬆，嚴格的新聞管制只是短暫地實行於袁世凱兩年多的威權統治時期。新聞媒體的社會影響也迅速擴大，全國郵遞報紙的投遞數1912年已經達到3716萬份，1915年為3922萬份，到1924年已經達到13746萬份。551912年、1913年分別新增報刊150種、180種，是歷年來（1900-1928年）最高。報刊總數在1913年達到487種。1912年8月廣州出版日報24種，內地重慶、成都兩地，日報竟也分別有6、7種。一些商會也自辦報刊，藉以表達自身利益的訴求，比較有影響力的有上海的《銀行周報》（1917年）、《上海總商會月報》（1921年）、北京的《銀行月刊》（1921年）、漢口的《銀行雜誌》（1923年）等。五四時期，政治思想評論和學術自由遍地開花，新聞界更是呈現出百家爭鳴的自由景觀。
　　不受國家權力監護下的自由結社組織的出現，是市民社會在最低限度上的含義。58在市場經濟的浪潮中，各地商會在這一時期也充滿了活力。“由於商會對地區事務的經濟支持，所以也贏得了人們更多的尊重。並且商會積極參與地方事務，成為地方政治中主要的參與者。”1912年，全國共有華商商會794個，1919年已經增至1238個，其中總商會55個。此外，經濟協會、拓植協會、中國實業研究會、中國實業會等實業團體其他一些社會經濟組織也應運而生。據不完全統計，1912年創立的各種實業團體就有40多個，遍及西北、華東、東北等省區。與晚清時期的商會一樣，這些實業團體也成為公共領域的重要內容，具有廣泛的社會功能。而公共領域的發展正是市民社會的重要基礎。
　　當然，社會經濟團體只是市民團體的一部分，大量政黨、政治組織的風起雲湧更值得特別關注。從1911年10月到1913年4月的一年半時間裡，先後成立的黨、社，加上少量1911年10月前成立在民國初年繼續活動的團體，共計386個，其中政黨與具有明顯政治色彩的社團271個。這些政治社團基本上集中在大中城市，其中上海、北京兩地占全國的一半以上。與世界各國政黨發展均在大城市的特點相似。當時中國的政治生活中形成了“政黨林立時代”。教育會、律師會、報界聯合會、各種學會紛紛出現，數量在1912年以後不斷增加。從1915-1924年，學會呈指數增長，成立的學會超過400個。1912-1921年江蘇省南京、蘇州、淞滬三地的政論、公事社團總數分別為319、245、208，共752個，加上1912-1919年各縣結社641個，總數達1403個。
　　不難看出，在1915-1927年這十二年間，“中國的市民社會在政治衰敗與軍閥混戰的背景下，得到了長足的發展。”“軍閥主義毫無疑問對中國社會產生消極作用，對現代化工業的發展也很少有貢獻，但是它並沒有阻礙中國城市化發展的趨勢，特別是條約口岸的發展。貿易和工業繼續增長，學校與大學的數量持續增長，雜誌和報紙的發行數量也節節上升。”
　　民國早期的市民社會，“雖然它還存在一些致命的弱點，但從本質上說，它已成為制約國家權力，制衡國家政權的社會實體的胚胎。”中國經濟、社會、文化自由的迅速發展，推動了市民社會的快速成型，傳統的強勢國家、弱勢社會的政治權力格局，受到了短暫而有力的衝擊。日益自由化的政治社會環境對政治轉型產生了積極的影響。


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