今日5月29日，《外交事务》杂志刊发两位古巴研究专家的长篇评论－－“古巴的唯一选择”。迈克尔·J. 布斯塔曼特（Michael J. Bustamante）是迈阿密大学古巴及古巴裔美国人研究领域的“埃米利奥·巴卡迪·莫罗”讲席教授；里卡多·埃雷罗（Ricardo Herrero）则是古巴研究小组执行主任。他们认为，与华盛顿达成协议是该岛国的最佳希望：

自从美国突击队于今年1月将委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗（Nicolás Maduro）赶下台以来，华盛顿便对加拉加斯这个陷入困境的前盟友——古巴——施加了前所未有的压力。由于第一届川普政府的“极限施压”制裁、新冠疫情以及哈瓦那未能推行更深层次的经济改革，古巴经济原本就已经陷入螺旋式下滑。但失去长期以大幅折扣价格获得委内瑞拉石油的渠道，则给予了古巴致命一击。在过去五个月里，美国总统唐纳德·J·川普（Donald J. Trump）事实上对该岛实施了石油封锁——白宫仅允许一艘俄罗斯油轮进入——这已将古巴推至悬崖边缘：停电如今每天发生且毫无规律，基础公共服务几乎停摆，民众日益陷入绝望。

尽管如此，在整个春季期间，包括与前总统劳尔·卡斯特罗（Raúl Castro）的一名孙子在内的古巴特使进行的并不低调的接触中，白宫一直试图说服这个一党制国家接受经济和安全领域的开放，而非彻底的政治变革。哈瓦那没有接受华盛顿的提议，而是大多表现出信心，并试图争取时间——特别是在美国与伊朗爆发敌对行动之后，因为古巴希望这场冲突能够吸引美国政府的注意力，并削弱其在更靠近本土地区升级局势的意愿。

然而，这种拖延时间的空间正在迅速缩小。由于对哈瓦那的不合作态度感到沮丧，川普政府威胁要对在古巴经济关键领域开展业务的外国企业实施毁灭性的二级制裁。5月中旬，美国中央情报局局长约翰·拉特克利夫（John Ratcliffe）突然访问哈瓦那，并向古巴领导层发出最后通牒，要求其切断与中国和俄罗斯的安全联系。与此同时，美国也在为一项潜在的“执法”抓捕行动铺平道路，这项行动可能会仿效抓捕马杜罗的做法，通过在美国法院起诉卡斯特罗来实现。

然而，这不仅仅是关于华盛顿选择的故事。几十年来，古巴政府一直将内部控制和依赖外部靠山置于政治与经济转型之上。长期以来，它始终将迫于压力与华盛顿谈判视为与国家主权不相容——而且不得不承认，美国目前对古巴实施的经济胁迫规模在道义上令人震惊。但鉴于当前美国政府的不可预测性，如今避免灾难的责任落在了哈瓦那身上。古巴领导人越是将未来道路视为革命尊严的问题，而非国家生存的问题，那么无论接下来发生什么，情况都几乎肯定会变得更糟。

最好的前进道路是通过谈判达成协议，在协议中，哈瓦那作出足够重大的让步，以便让川普能够将其包装成一次胜利，从而避免人道主义崩溃，并使古巴走上复苏之路。任何低于这一标准的结果，都会增加社会动荡进一步加剧以及美国为稳定一个距离佛罗里达仅90英里的经济崩溃国家而进行军事干预的风险——这是两国政府都希望避免的结局。

错失良机

从马杜罗被捕消息传出的那一刻起，川普政府就向古巴释放了两种截然不同的信息，说明这一事件对古巴意味着什么。

一方面，一些美国官员向《华尔街日报》表示，他们正积极寻求在2026年底之前实现哈瓦那的政权更迭。然而，与此同时，美国外交官也与身在迈阿密和西班牙的古巴流亡人士进行接触，讨论寻找一位“古巴版德尔西”的可能性。这一说法指的是马杜罗麾下的委内瑞拉副总统德尔西·罗德里格斯（Delcy Rodríguez），她在马杜罗被罢黜后被扶植为临时领导人。美国国务卿马尔科·卢比奥（Marco Rubio）在2月表示，古巴不必“立刻全面改变”。

作为回应，古巴做出了一些姿态：释放了少数政治拘留者，颁布了一项覆盖2000名普通囚犯的更广泛赦免令，并承诺允许古巴裔美国人投资本国经济。然而，在绝大多数情况下，虚弱且脆弱的哈瓦那只是重复关于相互尊重和国家主权的陈词滥调。其本能是回避正视威胁的严重程度。而美国卷入伊朗冲突则进一步强化了这种心理。哈瓦那官员认为，只要古巴能够坚持到11月美国中期选举，美国选民就会对总统的军事冒险主义给予沉重打击，而白宫将别无选择，只能接受哈瓦那有限的让步，或者干脆将此事搁置。

避免灾难的责任如今落在哈瓦那身上。

但白宫并没有失去焦点，而是失去了耐心。5月1日发布的一项行政命令赋予财政部和国务院立即对与古巴国有企业在采矿、能源和金融等战略领域开展业务的外国企业实施二级制裁的权力。长期以来，针对古巴的复杂制裁体系——其中包括自1962年以来实施的贸易禁运——一直影响着其他国家与古巴的往来。但外国投资者和运营商此前从未被公开威胁将失去进入美国金融体系的资格。结果，已有数家公司暂停了其在古巴的业务。

随后便是拉特克利夫访问哈瓦那，而就在前一天，古巴能源部长公开承认该国石油储备已经耗尽。（令人不安的是，中央情报局代表团中还包括抓捕马杜罗行动的负责人。）这次极不寻常的接触向古巴情报系统负责人传递了一个明确的信息：华盛顿仍然愿意达成协议，但窗口正在关闭，而川普关于“接管古巴”的言论应被认真对待。改革经济，释放政治犯，并且——对中央情报局而言最重要的是——切断与俄罗斯和中国的安全联系，包括关闭两国设在古巴境内的监听站。否则，哈瓦那将会认识到，川普政府对古巴的关注并不仅仅是总统那位古巴裔美国国务卿的个人项目。

最后，在5月20日，佛罗里达南区联邦检察官以1996年下令击落两架由古巴裔美国人驾驶、飞越国际水域的美国民用飞机为由，对劳尔·卡斯特罗提出起诉。那次事件造成三名美国公民和一名美国合法居民死亡。

这种象征意义再明显不过。对于古巴民族主义者而言，5月20日既是1902年共和国诞生的纪念日，也是独立后受到美国干预限制的政治秩序开始的日子。即便这项起诉的主要目的是迫使哈瓦那回到谈判桌前，或是取悦古巴裔美国选民，它仍然为美国采取军事行动创造了法律依据。近期媒体报道称，哈瓦那已经储备了300架由俄罗斯和伊朗提供的防御性无人机，这进一步强化了美国政府关于古巴构成安全威胁的论点。

协议的轮廓

对于哈瓦那为何拒绝向华盛顿提供更为实质性的让步，通常的解读是古巴官员顽固不化，或者意识形态已经僵化。但这种解释低估了他们立场的理性基础，同时也低估了该岛国治理体系的功能失调程度。古巴领导层并不是一个统一的行为体。权力分散于至少四个相互重叠的权力中心：仍然具有重要影响力的卡斯特罗及其核心圈子；军事—经济联合企业管理集团，该集团控制着全国约40%的国内生产总值（而且卡斯特罗家族在其中拥有直接利益）；安全与情报机构；以及共产党和国家官僚体系。

企业管理集团希望维持其经济主导地位，而任何真正向私营部门开放的举措都会威胁到这种地位。安全机构希望维持其与北京和莫斯科之间的联系，而任何与华盛顿的深度和解都将迫使它们重新谈判这些关系。党的官僚体系担心，有实质意义的政治开放将加速对其国内合法性的挑战，而这种合法性本身已经处于危机之中。而年逾九旬的卡斯特罗则将任何要求其退出的协议视为一种生存威胁，不仅威胁到他的晚年安排，也威胁到由他和其兄长菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）所体现的革命事业。

与华盛顿进行谈判威胁到了所有这些利益集团。因此，它们集体进行抵制并不令人意外。同样，不存在一个明确的“德尔西式人物”站出来违抗上级、按照美国的意愿行事，也并不令人意外。真正令人意外的是，古巴领导层竟然如此彻底地允许这些否决力量主导其对外战略。每一个陷入僵局的月份，都在进一步耗尽任何一个古巴政府维持治理所需要的储备、基础设施以及社会耐心。抵抗的逻辑是可以理解的。但它同时也是一种缓慢的自杀形式。

事实上，哈瓦那有可能接受的协议轮廓数月来一直清晰可见。今年3月，美国官员告诉他们的古巴对话方，他们希望在战略领域看到进展。这意味着放宽有关言论自由和结社自由的法律，并释放具有代表性的政治犯，其中包括自2021年7月席卷全国的抗议活动以来被拘押的人士。他们还在敦促哈瓦那承诺实施广泛的市场改革，实质性地向私营部门投资开放经济，包括向古巴海外侨民开放投资机会，并大幅削弱企业管理集团的影响力。

优先事项清单还包括古巴同意削弱其与俄罗斯和中国之间的情报和安全联系。此外，由于法治和产权保护对于恢复投资者信心至关重要，华盛顿希望哈瓦那承诺与美国以及中立的国际仲裁机构合作，建立一种公平而非惩罚性的补偿机制，以解决因古巴政府在1959年和1960年征收美国私人企业财产而遗留下来的大量未决财产索赔问题。这些步骤不必一次性全部完成。但如果能够按照阶段分批推进，它们就能够使华盛顿相信古巴改革的承诺是真实的。这些措施将构成数十年来古巴最重大的内部变革，而华盛顿则可以将其作为一项胜利进行宣传。

作为交换，而且同样按照分阶段方式推进，美国可以取消其最严厉的惩罚措施，将古巴从支持恐怖主义国家名单中移除，并废除5月1日发布、实施二级制裁的行政命令。华盛顿还可以放宽其关于前往该岛国旅行的规定；允许美国企业重新进入旅游、采矿、能源、农业以及其他领域；并批准对古巴私营中小企业进行投资。此外，美国还可以暂停执行《自由法》第三章。该条款一直是国际投资的重要阻碍，因为它允许美国索赔人起诉那些在卡斯特罗政府将相关财产国有化之前由原告拥有、而现在仍在其上经营的外国企业。

从技术上讲，《自由法》将全面解除美国对古巴贸易禁运的条件设定为该岛国存在一个民主过渡政府。但如果哈瓦那能够将真正的经济开放与经过充分重组的领导层结合起来，即使没有实现完全民主化，华盛顿也可能对“过渡”作出足够灵活的解释，从而放松制裁。这样的安排不会排除未来更广泛的政治变革。相反，它将给予政权领导人时间去寻求一个双方都能够接受的退出方案，同时让公民社会获得重建的机会。诚然，到目前为止，古巴当局对这种退出方案几乎没有表现出兴趣。但这样的出路无疑优于另一种可能等待他们的结局：持续的经济崩溃，以及由此带来的更加严重的社会苦难和不稳定，并最终严重到促使美国通过武力推翻该政权。

这种循序渐进的安排同样符合本届政府在其他地区——包括委内瑞拉——所展现出的政策倾向：优先考虑稳定、经济开放和安全关系重新调整，同时将民主化视为一个长期过程。这种做法也与历届美国政府——包括第一届川普政府——对古巴的政策相呼应。历届政府通常优先追求的并不是立即实现美国法律中所规定的那些最大化目标，而是更为有限的目标。这些目标包括：扩大私营企业的发展空间，削弱军方对经济的控制，释放政治犯，放宽对信息流动的限制，以及削弱哈瓦那与美国对手之间的安全联系

机不可失，时不再来

达成这样一项协议的窗口并不是永远存在的。请考虑卢比奥因素。多年来，他一直是美国政坛中对古巴立场最为强硬的声音之一。正是这种立场定位，可能赋予了他一种独特能力，使他能够推动并说服各方接受一项其他政治人物无法推动的谈判安排。美国总统理查德·尼克松（Richard Nixon）之所以能够访问中国，恰恰是因为他的反共资历无人质疑。卢比奥并不是尼克松，而他所效力的总统则是一位在孤立主义式抽离与戏剧化升级之间不断摇摆的人物。尽管如此，如果说当今共和党内有哪一位人物能够团结古巴裔美国人群体、国会共和党人以及至少部分民主党人，共同支持一项分阶段且持久的哈瓦那和解方案，那么这个人很可能就是他。

其次，还有古巴经济状况这一冷酷现实。对于这个岛国的民众而言，在第二届川普政府剩余任期内，他们根本无法继续承受在外部压力之下不断加深的经济贫困。巨大的财政失衡、沉重的债务负担以及极其有限的外部融资渠道，意味着政府几乎已经失去了全部腾挪空间。哈瓦那或许担心更深层次改革过程所伴随的短期痛苦，但事实是，这种痛苦已经到来：古巴民众的收入已经崩溃，对商品和服务的需求已经收缩，农业和制造业已经凋敝，而劳动力队伍则因移民外流而被严重掏空。

达成协议的窗口并不是永远存在的。

在这种绝望之中，仍然存在一些积极的双边发展趋势可以加以利用。自2021年中小企业合法化以来，古巴私营部门持续扩张，如今已经在帮助部分民众渡过当前危机方面发挥着重要作用。自巴拉克·奥巴马（Barack Obama）担任总统以来，历届美国政府都将支持古巴独立企业视为一项政策重点，而如今甚至连川普也允许当地私营企业进口燃料。这为通过更多制裁豁免来培育这一部门的发展创造了机会。美古关系或许正处于数十年来最紧张的时期，但两国之间的直航航班仍在继续，而利用现有禁运漏洞开展的食品和农产品双边贸易正在创下纪录。来自居住在美国的古巴侨民群体的汇款，是流向普通古巴民众的最大硬通货来源之一。生活在岛内与海外的古巴人之间，一种自发形成的和解进程已经推进得比大多数观察人士所承认的程度更远。

然而，即便进一步向侨民投资、私营企业以及双边贸易开放，本身也无法产生足以实现古巴日益破败的电网现代化、为其银行体系重新注入资本或者重建基础基础设施所需规模的资金。历史上，这种规模的资本一直来自多边体系，包括国际货币基金组织、世界银行以及西方国家的双边援助项目。然而，随着欧洲国家将资源从发展援助转向国防开支，来自这些政府的资金正变得越来越难以获得。古巴无法指望其他多边机构提供紧急融资，因为它不是这些机构的成员，而且在没有华盛顿批准的情况下也无法成为成员。

比较案例进一步凸显了其中的利害关系。1986年，越南在深刻危机的背景下启动市场改革，但当时它仍然拥有完整的国家治理能力、年轻的人口结构以及一个正进入腾飞阶段的地区经济环境。1989年，当波兰开始摆脱共产主义统治时，其经济正在崩溃，但它继承了能够正常运作的制度体系，而且几乎立即获得了西方融资支持，从而走上了一条最终以加入欧盟而告终的发展道路。今天的古巴既没有越南的人口红利，也没有波兰获得外部融资的路径。它的生产基础更加衰败，劳动力队伍更加老化，并因移民外流而进一步流失，而且它所面对的全球环境远没有当年那样慷慨。

有史为鉴

古巴领导人对于在美国极端压力之下谈判这个岛国的政治和经济未来本能地感到抗拒，这是完全可以理解的，因为这样做会唤起痛苦的历史记忆。1901年，在起草古巴第一部共和国宪法时，制宪代表们面临一个痛苦的两难选择。当时，华盛顿将结束其在1898年美西战争之后长达四年的军事占领，与古巴依据《普拉特修正案》接受对其主权施加的宪法限制挂钩。菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）以及其他革命者后来声称，接受这些条件，是对十九世纪那些为古巴独立而献出生命的战士们所追求理想的根本背叛。

然而，一些真正参与制宪的代表并不将自己的选择理解为投降，而是将其理解为在极端约束条件下保存一个脆弱国家的努力。他们试图争取足够的主权，以确保古巴能够继续生存下去，同时为未来实现更完整的独立保留可能性。

古巴当前所面临的困境并不完全相同。哈瓦那也不应仅仅因为华盛顿提出要求就接受经济和政治改革。但是，古巴人民理应拥有一个可持续的未来。而古巴当局拯救自己国家最合乎逻辑、尽管充满残酷讽刺意味的道路，就是与那个正在对其经济造成严重伤害的大国进行谈判——美国，因为它同时也是唯一一个在现实中有能力支持古巴复苏的国家。变化看起来正变得越来越不可避免。问题在于，这种变化究竟会以混乱瓦解、暴力外国干预的形式到来，还是会以一种哈瓦那仍然拥有发言权的循序渐进式转型形式到来。