昨天(2026年1月2日)，《外交事務》雜誌發表署名評論, 提醒人們－－海底電纜是新的權力動脈，也是本世紀隱秘的戰場：

1893年，在第一條跨大西洋電纜鋪設幾十年後，魯德亞德·吉卜林發表了一首詩，讚頌“深海電纜”的奇蹟。隨着通信變得幾乎瞬時完成，吉卜林預言了此前難以想象的互聯互通，他寫道：“讓我們合而為一！”

一個多世紀後，電報線路已被光纖電纜取代，但它們所承載的統一願景卻幾乎消失殆盡。海底已成為大國競爭、破壞和監視的戰場。光纖數據電纜承載着99%的跨洋數字流量，包括金融流動以及政府、外交和軍事通信。但隨着風險的增加和信任的侵蝕，全球電纜網絡正在分裂成以美國為主導、以中國為主導和不結盟的陣營，其線路和登陸點越來越反映地緣政治聯盟，而不是商業邏輯。

關鍵海底基礎設施的脆弱性在歐洲尤為突出。2022年9月波羅的海“北溪”天然氣管道爆炸事件引起了全球對這些風險的關注。隨後在波羅的海發生的事件，包括調查人員追蹤到與一艘中國船只有關的破壞事件，表明一個地區的行為者如何能夠危及另一個地區的基礎設施。大西洋和波羅的海航線沿線船隻和潛艇活動的增加也加劇了人們對海底監視的擔憂，因為對手正在繪製和監視關鍵電纜線路。

亞洲也面臨類似的風險，儘管它們受到的關注較少。台灣每年報告七到八起電纜斷裂事件，其中大多數與中國大陸有關——這是北京針對該島更廣泛的脅迫行動的一部分。今年3月，北京推出了一種深海電纜切割器，據報道該切割器與無人潛水器兼容，能夠切斷深度超過13000英尺的電纜——是海底通信系統運行深度的兩倍。但即使事件變得更加頻繁，干擾能力也在增強，各國也很難將電纜斷裂歸咎於特定的行為者，並追究最終責任人的責任。

這些危險因一個被忽視的官僚挑戰而加劇：利用法律和監管壓力來阻止、拖延或使電纜勘測、安裝和維修複雜化。在南海，此類策略幫助中國擴大了對海底的實際控制。一些公司選擇繞開爭議地區鋪設電纜，而不是挑戰中國的領土主張。

儘管海底電纜日益重要，但管理海底電纜的法律和制度卻未能跟上時代步伐。1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的相關條款是在更早的時代起草的，其基礎是1884年簽署的《保護海底電報電纜公約》，該公約由吉卜林時代的君主們簽署。保障世界海底通信動脈的安全需要一個全面的全球架構，將國家和區域努力與國際努力相結合，並使法律和制度體系現代化。

美國在引領這項工作方面擁有獨特的優勢。儘管美國通過開展航行自由行動挑戰中國主導南海水域的企圖，但美國在很大程度上放棄了對海底的控制。如果這種忽視繼續下去，華盛頓不僅可能失去對水下通信和能源生命線的控制，還會失去水上力量平衡的控制權。

《聯合國海洋法公約》面臨挑戰

《聯合國海洋法公約》保障某些基本自由。沿海國在其12海里領海內享有主權。但在此範圍之外，所有國家都有權鋪設、維護和修理電纜，包括在專屬經濟區和大陸架——即一個國家陸地領土的水下延伸部分。該公約明確保護在大陸架上鋪設和維護電纜的權利，並規定沿海國“不得阻礙”這些活動，但須遵守資源開發和污染控制方面的“合理措施”。儘管美國不是《聯合國海洋法公約》的締約國，但它認為該公約關於海底電纜的條款反映了習慣國際法，這些條款與範圍較窄的1884年公約一起，構成了電纜相關規則的權威法典，而1884年公約仍然是非締約國的正式條約文書。

然而，各國對《聯合國海洋法公約》的國內實施並不總是符合公約的要求。例如，儘管中國於1996年批准了《聯合國海洋法公約》，但其1989年頒布的《海底電纜和管道鋪設管理規定》卻與公約直接衝突，該規定要求外國公司在穿越中國大陸架鋪設電纜以及進行維護或修理時必須獲得許可。

管理海底電纜的法律框架也存在結構性缺陷。鑑於《聯合國海洋法公約》的管轄權限制、船旗國執法不力以及難以確定肇事者，各國往往難以追究故意破壞海底電纜者的責任。如果事件發生在沿海國領海之外，則只有嫌疑船隻的註冊國（即船旗國）才有管轄權調查和起訴任何涉嫌破壞電纜的肇事者。但許多商船註冊在缺乏意願或能力採取行動的國家。今年10月，芬蘭一家法院以管轄權為由駁回了對“Eagle S”號油輪船員的破壞指控，該油輪是一艘與俄羅斯有關的油輪，涉嫌切斷了五條重要的波羅的海海底電纜，而該事件發生在芬蘭領海之外，這凸顯了上述問題的嚴重性。該船的船旗國庫克群島尚未啟動任何訴訟程序。

即使存在起訴的意願和能力，成功起訴仍然難以實現。確定責任——將損害與特定船隻或船員聯繫起來——通常很困難，而追究支持國的責任則更加困難，因為它需要證明該行為是在該國的指示下進行的，或者該國控制着該船隻或船員。

台灣的經驗凸顯了確定責任通常有多麼困難。儘管為了應對頻繁發生的電纜損壞事件而加強了監控，但台灣直到今年夏天才首次成功起訴，一名懸掛多哥國旗的船隻的中國船長因被判故意破壞台灣海岸五海里外的海底通信電纜而被判處三年監禁。

專家們對於電纜破壞是否可以作為海盜行為、恐怖主義行為，甚至作為使用武力或武裝襲擊來起訴也存在分歧，這些都可以為法律行動提供其他依據。與此同時，無人平台又增加了另一層複雜性。例如，目前尚不清楚它們是否構成“船舶”，從而引發船旗國義務，而且沒有船員的存在進一步使本已棘手的責任認定問題更加複雜。

《聯合國海洋法公約》也存在一些國家可以輕易利用的漏洞。例如，沿海國對其專屬經濟區海洋環境保護的管轄權使其能夠要求進行環境影響評估，這可能會無限期地推遲電纜工程。在大陸架上，其採取“合理措施”保護資源的權利可以阻止、延遲或限制電纜的鋪設、維護和修理。由於單條海底電纜通常會跨越多個海域和司法管轄區，因此存在多種可能導致阻礙的情況。

這種看似尋常的官僚障礙卻有着深遠的影響。中國的反對和許可審批障礙導致東南亞-日本2號海底電纜項目推遲了一年多才於7月投入使用；此類挑戰也阻礙了其他項目的進展。該地區近期關於海底電力互聯項目的討論表明，各國政府寧願完全避開南海，也不願尋求中國的許可。與美國相關的Apricot和Echo系統最初設計為穿越南海，但後來進行了重新設計以避開南海，這增加了線路長度和成本，原因是對許可審批延誤以及在中國聲稱擁有主權的海域運營所帶來的安全風險感到擔憂。

與此同時，《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）下的補救措施往往不切實際。私營電纜所有者必須依靠其政府採取行動。但《聯合國海洋法公約》下的國家間爭端解決機制進程緩慢，在適用例外條款的情況下存在局限性，且充滿政治風險。迄今為止，沒有任何國家僅因海底電纜干擾問題而根據《聯合國海洋法公約》提起訴訟。

制度上的缺陷加劇了這些問題。國際電纜保護委員會是一個代表全球海底電纜所有者和運營商的行業協會，其工作重點是為電纜的安裝、保護和維護提供技術建議。聯合國國際電信聯盟是負責制定技術標準的數字技術專門機構，於2024年11月設立了一個為期兩年的海底電纜韌性諮詢機構。這兩個機構都沒有權力調查破壞行為、追究責任、實施制裁或調解國家間或公司與國家之間的爭端。彌補法律和制度上的空白並非無關緊要的法律細節或官僚程序；對於美國及其合作夥伴而言，這是一項戰略要務。

零散的保護措施

人們對關鍵海底基礎設施面臨的脆弱性日益關注，但各國和各地區的應對措施在目標和範圍上存在很大差異。2025年，美國聯邦通信委員會通過了嚴格的規定，以確保海底電纜登陸點的安全，並限制外國對手訪問這些地點。美國國會也提出了一些法案，包括《海底電纜控製法案》，旨在防止外國對手獲取建造、維護或運營海底電纜項目所需的物品；以及《台灣海底電纜韌性倡議法案》，該法案指示美國政府與台灣及其合作夥伴合作，加強監測、快速響應和協調，以增強台灣海底通信電纜的安全性。通過“四方安全對話”的“電纜連接和韌性夥伴關係”，華盛頓也正在與盟友和合作夥伴合作，協調可信電纜系統的投資和安全標準。

歐洲的應對措施在區域層面最為先進。歐盟已通過一項行動計劃，制定了預防、威懾、探測和應對針對海底電纜的行動以及修復任何損壞的措施。該計劃推廣使用科學監測和可靠電信（SMART）技術，該技術為數據電纜配備傳感器，但由於擔心傳感器可能侵犯主權或被竊聽，該技術的應用仍然有限。北約成立了一個協調小組和一個專門負責海底基礎設施安全的海事中心，增加了在北海和波羅的海的空中和海上巡邏，並啟動了諸如HEIST之類的計劃，以檢測電纜損壞並通過衛星重新路由數據。

在亞洲，關於海底電纜安全的區域合作仍然相對處於起步階段，儘管正在發展。直到最近，東南亞國家聯盟（東盟）傾向於從經濟而非安全的角度看待關鍵海底基礎設施。它發布了簡化維修許可的指導方針，並成立了一個工作組來協調維修和維護工作。但這種做法在10月份開始發生變化，當時東盟國防部長通過了圍繞保護關鍵水下基礎設施的防務合作原則。

在全球層面，2024年聯合國大會期間在紐約發表的關於海底通信和數據電纜安全和韌性的聯合聲明正在獲得越來越多的支持。該聲明最初由15個國家和歐盟簽署，此後簽署國數量已增至30多個，包括七國集團所有成員國和所有北歐-波羅的海國家。儘管這些原則不具約束力，但它們確立了一些規範，例如優先考慮“安全且可驗證”的供應鏈，這有效地排除了高風險供應商；以及促進“路線多樣化”，以降低通信和數據電纜受損時的風險。

儘管這些國家、區域和多邊努力至關重要，但世界仍然缺乏國際層面的系統，用於持續的威脅監測和情報共享，也缺乏用於聯合調查、責任認定和協調政治應對的通用協議。日益加劇的地緣政治分裂使得彌合這些差距變得更加困難，而忽視這些問題則會付出更高的代價。定期開展多國演習以測試危機應對程序將增強威懾力，同時，建立加快許可和維修的機制，以及完善國際法律和制度框架，也將起到同樣的作用。

新的海底秩序

一個將國際法、機構和行動聯繫起來，使它們相互強化的全面全球架構，將鞏固基於規則的海底秩序。美國將從這樣的架構中獲益最多：其經濟和安全依賴於廣泛的數據網絡，其盟友嚴重依賴數據和電力電纜，而其對手則利用法律漏洞。儘管一些戰略家私下主張保留法律上的模糊性，以便美國能夠以牙還牙，但這種做法會使以牙還牙式的報復行為常態化，並侵蝕支持美國利益的全球秩序。

構建這樣的架構需要持續的領導力，以協調國家、區域、國際和私營部門的努力。鑑於其全球影響力、聯盟網絡和召集能力，美國在構建更加協調的海底安全架構方面具有得天獨厚的優勢，可以發揮關鍵作用。在國內，這意味着要為海底電纜的安全和韌性提供戰略指導，並將海底電纜視為戰略基礎設施，而不僅僅是商業資產；協調國防、外交、商業和監管目標；並在各機構之間進行協調。在國際上，這意味着要與盟友、夥伴和行業合作，將國家措施、區域框架、國際倡議和私營部門的運營整合到一個更加一體化的系統中——即使美國仍然不是《聯合國海洋法公約》的締約國。華盛頓是否選擇發揮領導作用最終取決於政治意願。

在操作層面，這種架構需要在關鍵海底電纜走廊（包括南海和呂宋海峽）的聯合巡邏方面進行更密切的協調。它還需要在電纜維修程序方面達成更廣泛的共識，特別是在緊急電纜維修的快速許可、維修船隻的准入以及事件發生期間各機構之間的協調方面。

由於大多數國際海底電纜由私營企業擁有和運營，通常是通過包括電信公司和雲服務提供商在內的財團運營，因此公私夥伴關係至關重要。雖然目前還沒有專門針對海底電纜的常設安全公私夥伴關係，但各國政府可以借鑑加強陸地電信韌性和網絡事件報告的模式，建立共享的威脅信息、事件報告和應急響應系統。目前，異常情況通常由運營商內部檢測，並以臨時和自願的方式報告，對於何種情況構成可疑活動、何時應通知當局以及如何跨境共享信息，沒有統一的標準。制定更明確的可疑活動和網絡異常信息共享規則，將有助於更早地發現影響海底電纜系統的干擾或監視活動。

公私夥伴關係還應通過明確規定運營海底電纜系統的私營公司或財團的義務，更清晰地界定運營商的責任。這些責任應包括使電纜路由和登陸點多樣化，以減少單點故障並限制中斷的影響；以及為電纜登陸站建立基本安全標準，以解決這些關鍵但相對容易受到攻擊的節點的漏洞。儘管海底光纜登陸站日益被視為關鍵基礎設施，但其選址和運營通常被視為商業事務進行監管，安全責任分散在多個機構，實際執行的基本物理和網絡安全標準也差異很大。制定統一的基本標準將有助於減少這些接入點遭受干擾和監視的風險。

網絡效應

構建全面的全球架構也取決於加強區域和跨區域聯繫。更先進的區域框架可以作為先行者，隨後在全球範圍內推廣或與其他區域框架連接。一個更強大的東盟海底光纜治理和韌性框架將為自由開放的印太地區提供政治保障，並提供集體影響力，以應對過度的管轄權主張。

東盟可以借鑑歐盟的監管體系，制定自己的海底光纜治理和韌性規則。這可以包括更透明的許可程序和更明確的費用、義務和跨轄區成本分攤指導，從而縮小國家層面的監管自由裁量權，減少任意拖延和阻礙，提高運營商的可預測性，使項目更具商業可行性，並增強抵禦外部監管壓力的集體韌性。東盟與歐盟簽署海底光纜治理和韌性章程有助於化解純粹的東盟區域倡議可能面臨的民族主義阻力，而歐盟的技術援助和資金可以激勵各方參與並支持實施。東盟還可以借鑑安全合作模式，建立一個中心——或擴大新加坡信息融合中心的職能——以共享威脅評估、協調海軍和海岸警衛隊，並制定共同協議來保護關鍵的水下基礎設施。

深海規則

然而，如果不解決國際法律體系的缺陷，運營協調以及區域內和區域間的合作最終將受到限制。因此，各國應努力闡明《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）下沿海國和船旗國的權利和責任，並制定國內法律法規以履行公約規定的義務，從而加強合規性和問責制。這些努力應包括但不限於：加大對故意破壞海底電纜行為的懲罰力度；明確《聯合國海洋法公約》中的“船舶”包括無人平台，從而使船旗國的義務延伸至這些平台及其遠程操作員；並要求無人潛航器在船旗國註冊並攜帶唯一標識符，以便進行追蹤和確定管轄權。

各國可以通過聯合國大會決議或由志同道合的國家聯盟在聯合國框架之外召開的特設會議來解決法律上的模糊之處和空白。鑑於目前的地緣政治環境，前者不太可能實現。這樣的論壇將使參與國能夠明確責任並制定共同標準；它還將使美國儘管尚未批准《聯合國海洋法公約》，也能發揮主導作用。會議應尋求廣泛參與，包括來自非洲、印度洋國家和東南亞等代表性不足但日益成為全球海底電纜重要樞紐的地區。運營商和保險公司也可以受邀參與。會議的目標是制定一份闡明海底電纜負責任行為的準則，並將其納入聯合國審議進程。

最後，為了支持這些努力，志同道合的國家應建立一個負責海底基礎設施安全的政府間組織。其核心任務包括對電纜損壞進行公正的技術調查，這有助於揭示任何責任方；並通過“可信電纜”認證計劃制定和審核標準，為成員國拒絕不符合標準的系統進入市場提供共同依據。該組織還可以通過國家間和公司與國家之間的機制調解監管爭議，從而促進及時、雙方都能接受的協議的達成。

借鑑出口管制制度和技術標準機構的經驗，該組織的成員應預見到美國的對手，例如中國和俄羅斯，可能會通過建立平行系統、質疑該組織的合法性或向第三國施壓使其不參與等方式做出回應。他們也可能試圖加入該組織，以稀釋標準、從內部阻礙決策並拖延調查，這凸顯了有條件成員資格、透明度要求和制度保障的重要性。創始成員最終可以向更廣泛的參與者開放該組織，但前提是這些參與必須能夠加強而不是削弱其目標。

“在地球的脊梁上”

在這些諸多方面取得進展將減少破壞、監視和監管阻礙的可能性。加強行動協調、調查、責任認定和懲罰措施將使破壞和灰色地帶活動更難實施和逃避，從而增強威懾力。信息交換系統、情報共享網絡和可信賴的海底電纜認證制度將降低監視風險。明確沿海國家的權利範圍並增強集體影響力可以最大限度地減少監管障礙和規避爭議區域的傾向。一套有意義的行為準則將闡明負責任國家應有的行為。

更強有力的法律和制度框架並非萬能藥——各國仍然可能違反國際法，正如中國和其他國家所做的那樣。但這些法律和制度措施的目標是改變成本效益分析，提高敵對或不合規行為的政治、經濟和聲譽成本。一個連接國家、區域和國際努力並使法律和制度現代化改造的全球架構對於保護這些生命線和確保海底通道至關重要。如果沒有這個架構，所有國家賴以生存的海底秩序將會削弱。對於美國來說，利害關係尤其重大。正如吉卜林所說，本世紀一場決定性的較量將在“地球的脊梁上”展開並決出勝負。