卡内基国际和平基金会的两位研究员于2026年1月27日在《外交事务》杂志发表题为“乌克兰堡垒”的评论，讨论‘一个“意愿联盟”如何在没有华盛顿的情况下武装基辅'。埃里克·西亚拉梅拉 (Eric Ciaramella) 是该基金会俄罗斯和欧亚项目高级研究员，此前曾担任国家情报委员会俄罗斯和欧亚事务副国家情报官。索菲亚·贝施 (Sophia Besch) 是是该基金会欧洲项目高级研究员，也是约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院的兼职讲师。请读他们的评论：

1月，在俄罗斯持续进攻乌克兰以及美国总统唐纳德·川普急于达成和平协议之际，二十多个欧洲国家和加拿大的领导人在巴黎齐聚一堂，讨论对基辅的安全保障。尽管欧洲领导人称赞这次“意愿联盟”峰会是一项突破，但其公开的成果却令人沮丧地似曾相识，只是比之前的承诺略微详细一些。

该联盟的核心理念是一支由欧洲主导的多国部队，如果达成停火协议，该部队将部署到乌克兰。欧洲各国军队和国防部已经在筹划这支部队，该部队将包括陆、海、空三个组成部分，并在巴黎附近设立了总部。这支部队的任务有两方面：一是“支持重建乌克兰武装部队”，二是“支持威慑”。乌克兰的欧洲伙伴还在讨论一系列具有约束力的承诺，这些承诺以北约第五条款的集体防御保障为蓝本，承诺如果在停火后乌克兰再次遭到攻击，将对其提供防御。

这些讨论促使人们对威慑俄罗斯以及说服厌战的乌克兰人相信停火能够持续下去所需的一切进行了冷静的评估。但目前讨论的对乌克兰的保障取决于欧洲无法控制的两个因素：美国持续的支持和俄罗斯的默许。

无论是否停火，基辅及其伙伴都需要一个具体的计划来增强和维持乌克兰的军事实力。部队部署和战后在再次入侵发生时采取行动的承诺将是该计划的重要组成部分，但它们应该支持长期威慑的核心：乌克兰自身的作战能力和国防技术实力。基辅需要一项伙伴支持计划，该计划应结合大规模援助方案、投资、收购、情报合作和培训渠道，作为加强其武装部队和工业基础的更大计划的一部分——理想情况下，这项努力应该持续至少五年。

为乌克兰的重新武装提供资金的代价将是巨大的，迄今为止，欧洲国家在为长期规划提供所需资金方面一直举步维艰。但另一种选择——让乌克兰军队长期处于生存模式——的代价将更为高昂。如果欧洲像现在看起来那样认真地想要阻止乌克兰战败，那么一项协调一致的长期战略将比目前这种从一个援助方案到另一个援助方案的零散做法更能帮助基辅，更不用说还能展现西方的决心。

不要轻信，但要核实

乌克兰人经常警告西方领导人不要重蹈《布达佩斯备忘录》的覆辙。根据1994年的这项协议，俄罗斯、英国和美国同意尊重乌克兰的边界，以换取乌克兰放弃从苏联继承的核武库。尽管乌克兰领导人在随后的几十年里让该国的武装部队陷入衰败，但这份模糊且无法执行的备忘录仍然成为乌克兰人对空头承诺的代名词，正是这些空头承诺使得俄罗斯在2022年发动全面入侵成为可能。

然而，如今欧洲人、美国人和乌克兰人之间的讨论与20世纪90年代初的讨论截然不同。西方政府向乌克兰运送数千亿美元先进军事装备这一曾经看似不可能的想法，如今已成为基辅及其伙伴的基线。

川普政府已表示愿意参与一项针对乌克兰的安全框架，该框架包括欧洲主导的部队部署和所谓的“第五条”式安全保障。欧洲领导人正在争取川普同意使用美国的 intelligence、后勤和指挥能力来支持这支多国部队——欧洲国家很难独自部署这支部队——并在乌克兰遭受攻击时提供支援。欧洲和乌克兰有充分的理由相信，任何缺乏美国支持的保障都很难让莫斯科认真对待。欧洲缺乏像华盛顿那样独立制定和执行安全保障措施的能力：自第二次世界大战结束以来，欧洲领导人主要在以美国为主导的框架（例如北约）内制定国防政策，而华盛顿最终负责管理局势升级和战争行动。

欧洲国家一直在努力筹集长期规划所需的资金。

然而，即使有美国的参与，欧洲提供的保障的可信度仍然存在不确定性。北约和美国在亚洲的防务保障是成功威慑的两个典范，但它们的成功并非源于精心设计的条约措辞，而是源于数十年的综合规划、联合演习、高层磋商以及美国作战部队的持续存在。简而言之，任何潜在的侵略者都明白，攻击美国的条约盟友将招致美国的军事回应。然而，就乌克兰而言，欧洲和美国都没有表现出愿意为乌克兰而战的意愿。相反，自2022年以来，双方都反复且明确地表示，避免与俄罗斯直接开战是其政策的核心目标。

川普反复无常的性格、他对俄罗斯的妥协态度以及他威胁要夺取格陵兰岛而加剧跨大西洋关系紧张局势，都加剧了这种不确定性。即使川普在纸面上同意美国的保障，也几乎没有什么能阻止他在俄罗斯发动攻击时违背承诺。他可以轻易宣布协议无效，并重申他经常提出的说法，即乌克兰应对挑起俄罗斯侵略负责。意识到这一风险，欧洲和乌克兰提议由美国牵头建立停火监测和核查机制，基辅还要求美国国会将商定的保障措施法典化，川普似乎对此持开放态度。去年12月，美国官员表示，政府将向国会提交他们所谓的“白金标准”的乌克兰保障方案，尽管华盛顿尚未透露将使用何种法律工具或保障措施的具体内容。

但即使获得国会的批准，任何保障措施的执行都将取决于一位总统的意愿，而他对欧洲及其安全和经济利益的敌意是他外交政策的一个显著特征，而且这种敌意似乎还在不断加剧。欧洲人对川普几乎不抱任何幻想。与此同时，美国在欧洲的军事部署迄今几乎没有改变，川普政府的军事领导人和外交官继续在北约框架内进行建设性合作。欧洲领导人正试图应对美国在乌克兰长期安全安排中扮演的不确定角色，而这种安排主要取决于川普的反复无常。基辅及其伙伴最好利用正在形成的这一安全保障框架，组织自身力量并调动资源，以加强乌克兰的防御态势。

否决权

“意愿联盟”安全保障框架的另一个问题在于，它只有在敌对行动停止后才会生效，这给了莫斯科挟持该框架或削弱其效力的筹码。令人费解的是，包括川普政府特使史蒂夫·维特科夫在内的美国高级官员似乎坚信，俄罗斯总统弗拉基米尔·普京将同意欧洲部署军队和提供类似北约第五条款的安全保障，作为停火协议的一部分。普京不太可能签署一份将乌克兰的长期安全拱手让给西方的文件，即使这种量身定制的安排达不到让基辅加入北约的程度。不过，如果普京认为协议不会阻碍他的长期目标——或者他别无选择——他也可能出人意料地同意联盟的提议。

例如，如果普京认为这些保障只是虚张声势，他可能会同意欧洲提出的结束冲突的条件，相信俄罗斯可以利用军事威胁来削弱任何西方军队的部署和对乌克兰的干预承诺。如果普京打算违反停火协议再次攻击乌克兰，他可能会赌定，胁迫策略和核威胁会迫使乌克兰的担保国因害怕与俄罗斯直接开战而退缩。如果俄罗斯的这种挑战暴露出欧洲和美国不愿履行自己的保障承诺，北约盟国可能会对第五条款本身的信誉失去信心。

如果普京认为停火协议包含乌克兰做出如此重大的让步，以至于西方的安全保障不会阻碍他征服基辅的长期目标，他或许会同意停火。川普政府似乎认为，只要劝说乌克兰从顿巴斯地区剩余部分撤军，就足以说服普京结束战争。但俄罗斯一直提出更广泛的要求，包括对乌克兰武装部队和与西方国家的安全伙伴关系施加重大限制，这些限制实际上将使乌克兰永久处于俄罗斯的胁迫之下。对于美国和欧洲而言，在提供安全保障的同时同意这些条款将适得其反，削弱乌克兰的威慑力，并使基辅未来的安全更加依赖西方模糊不清的承诺——即如果再次遭到攻击，西方将出手相助。

这两种情况都不会让乌克兰或欧洲的处境更好。对基辅及其伙伴来说，最好的情况是普京得出结论，认为一支强大的乌克兰军队，在欧洲部署和类似北约第五条款的安全保障支持下，是不可避免的。这种评估需要莫斯科改变其目前认为俄罗斯能够取得胜利的看法。普京需要认识到，乌克兰及其支持者拥有足够的资源和意志力来永久挫败俄罗斯的军事目标，因此，俄罗斯最好按照西方提出的条件达成停火协议，而不是继续在一场无法获胜的战争中牺牲人员和资源。

然而，战场上的现实距离这种情况还很遥远。俄罗斯军队在地面缓慢推进，同时从空中对乌克兰人民造成苦难，普京仍然相信胜利触手可及。任何政策捷径或谈判文本都无法改变他的想法。只有乌克兰自身的军事实力，加上西方可靠的资源保障和对俄罗斯经济持续施压，才能改变这种局面。欧洲已经提出了一个方案。现在它需要资金和自信来实施它。

打造“钢铁豪猪”

2025年3月，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩提出了一项愿景，即通过大幅增强乌克兰的国防能力，将其打造成一只“钢铁豪猪”，让俄罗斯“难以吞下”。川普重返白宫迫使欧洲领导人加大对乌克兰的物质支持，利用欧洲大陆不断扩大的国防生产能力，以确保基辅的物资供应。对于欧洲无法生产的武器装备，例如“爱国者”防空拦截导弹，北约盟国和伙伴国已出资从美国采购。他们还承担了更多协调对乌克兰进行培训和援助的责任，而这项任务在拜登政府时期一直由美国主导。

这些措施使乌克兰得以继续战斗。但战争爆发四年后，乌克兰和欧洲仍未能整合其生产能力来满足基辅的基本国防需求，这反映出这种临时策略的局限性。欧洲现在必须帮助乌克兰从生存阶段过渡到长期军队重建阶段，制定一项协调一致的多年期重整军备战略，明确军队结构愿景，并为采购、维护和国防工业生产制定预算，使乌克兰能够抵御俄罗斯的长期威胁。这将是一项艰巨的任务。由于乌克兰严重的预算限制以及需要与合作伙伴谈判以获得支持，之前的努力都停滞不前，这使得基辅不得不专注于眼前的问题，无法进行战争之外的长期规划。

任何长期重整军备战略要想奏效，乌克兰首先必须解决自身面临的挑战，特别是人力短缺和军队素质问题。战争的消耗性质使得乌克兰招募、训练、轮换和留住士兵的能力捉襟见肘，暴露了在战火纷飞的情况下建立有韧性、可持续的防御态势的难度。一个将乌克兰未来军事态势愿景与切实的资金来源明确联系起来的多年期规划框架，将有助于该国开始建立后备役士兵的储备体系。

在这种计划中，乌克兰军队必须始终是第一道也是决定性的防线。多国部队的部署应侧重于加强乌克兰的参谋规划能力、招募和训练体系、后勤保障和态势感知能力，而不是笼统的“提供安全保障”，这应该成为更广泛安全架构中的一个组成部分，旨在加强而不是取代乌克兰军队。

欧洲现在必须帮助乌克兰从生存阶段过渡到长期军队重建阶段。

长期规划框架的要素已经存在。北约、欧盟、乌克兰国防联络小组和美国欧洲司令部已经启动了一系列旨在预测乌克兰在战场之外的军事需求的举措。但这些出于善意的努力仍然联系松散、资源不足，并且在政治上不如日常作战重要。此外，这些规划小组也没有与更广泛的欧洲长期融资和战后安全保障战略联系起来。理想情况下，所有这些举措都应该整合到一个单一的机构框架下，配备专门的工作人员，并由来自乌克兰和主要伙伴国家的高级军事和文职官员组成的指导小组进行监督。该小组应为乌克兰武装部队制定一个连贯的长期愿景，为资金、采购、训练和改革方面的决策提供指导。它还应该协调基辅众多合作伙伴之间相互竞争的国家工业利益，例如，帮助乌克兰空军选择一种主要的西方战斗机进行采购，而不是从不同的合作伙伴那里采购各种各样成本高昂且效率低下的飞机。

这个新小组还应该加强乌克兰的工业基础，并将其生产和供应链与欧洲的生产和供应链整合起来。丹麦在2024年率先提出的从捐赠设备转向资助生产的模式，并已被其他国家效仿，事实证明这是将欧洲资源转化为乌克兰作战能力的最有效途径之一。通过资助乌克兰制造商而不是从国外运送物资，欧洲国家可以赋予基辅灵活性，使其能够优先满足紧急需求，缩短供应链，并在战场形势变化的情况下维持生产。对于国防工业基础有限或库存枯竭的欧洲国家来说，直接融资提供了一种无需等待国内生产能力提升即可做出贡献的方式。这项政策应该成为建设乌克兰长期能力更大战略的一部分，并提供可预测的多年期资金，使乌克兰制造商能够可持续地扩大生产规模。

在欧洲北约领土上进行联合国防生产和合资企业也将使基辅及其合作伙伴受益。乌克兰公司将获得更安全的操作条件以及在战时难以维持的资本、劳动力和基础设施，而欧洲各国国防部也将获得乌克兰国防制造商在战场上积累的宝贵经验。例如，丹麦的“与乌克兰共同建设”倡议已使一家乌克兰火箭和无人机燃料制造商能够在丹麦建立运营基地。英国也紧随其后，与基辅达成协议，生产乌克兰设计的拦截无人机，这是首个获得北约国家许可生产的乌克兰作战系统。欧盟新的“欧洲安全行动”（SAFE）防务贷款机制旨在动员对欧洲国防生产进行大规模投资，并鼓励乌克兰公司参与，这可能进一步深化基辅与欧洲大陆盟友的国防工业一体化。

基辅及其欧洲伙伴已经克服了国防工业合作中的一些官僚和法律障碍，但仍需付出更多努力。欧洲的国防采购格局仍然支离破碎，各国在军事采购和出口管制规则方面存在不同的优先事项，知识产权方面存在摩擦，而且风险规避、往往带有保护主义色彩的合同签订方式阻碍了快速联合生产。除非解决这些障碍，否则欧洲与乌克兰的国防工业合作将继续停滞不前。

3900亿美元的难题

所有这些努力最终都取决于欧洲的资金能力。随着美国逐渐退出其传统的领导地位，欧洲人尚未将他们对乌克兰的既定目标与实现这些目标所需的财政资源相匹配。在12月的欧洲理事会会议上，各国领导人同意共同借款，向乌克兰提供超过1000亿美元的支持，但同时无限期搁置了利用俄罗斯被冻结的主权资产的更宏伟计划。这笔资金应该足以让乌克兰在未来一两年内维持运转，但这远非可持续的解决方案。乌克兰及其合作伙伴需要可预测、制度化的多年期承诺，这些承诺应纳入国家预算和欧洲融资机制，以确保长期提供军事援助、工业投资和培训。

据《经济学人》估算，2026年至2029年间，乌克兰将需要近3900亿美元的预算支持和军事援助，其中包括每年约500亿美元用于弥补基辅的预算赤字。要达到这一目标，欧洲北约成员国需要将其目前对乌克兰的支持水平提高一倍，从占GDP的约0.2%提高到约0.4%。在预算紧张的时代，这可能难以实现，但如果不这样做，乌克兰的作战能力将会下降，从而使欧洲其他地区更加脆弱。

本月在达沃斯举行的世界经济论坛上，乌克兰总统泽连斯基敦促欧洲人“自力更生”，摆脱他所说的欧洲对华盛顿领导的依赖。许多领导人感到自己受到了不公正的指责。事实上，一些愿意提供援助的国家已经开始建立更强大的安全机制：欧洲国家之间定期进行详细的军事交流，在北约之外构建新的指挥控制框架，并由一些核心国家率先协调部队的组建和维持。但欧洲更广泛的重新武装行动仍然主要在北约框架内进行。为了真正实现战略上的自给自足，欧洲大陆需要发展大规模规划、指挥和维持行动的能力，并将乌克兰的安全纳入一项不依赖华盛顿政策变化的长期重新武装战略中。欧洲已经开始为新时代做好准备。这项努力能否成功，取决于其维持乌克兰防御的能力。