卡內基國際和平基金會的兩位研究員於2026年1月27日在《外交事務》雜誌發表題為“烏克蘭堡壘”的評論，討論‘一個“意願聯盟”如何在沒有華盛頓的情況下武裝基輔'。埃里克·西亞拉梅拉 (Eric Ciaramella) 是該基金會俄羅斯和歐亞項目高級研究員，此前曾擔任國家情報委員會俄羅斯和歐亞事務副國家情報官。索菲亞·貝施 (Sophia Besch) 是是該基金會歐洲項目高級研究員，也是約翰·霍普金斯大學高級國際研究學院的兼職講師。請讀他們的評論：

1月，在俄羅斯持續進攻烏克蘭以及美國總統唐納德·川普急於達成和平協議之際，二十多個歐洲國家和加拿大的領導人在巴黎齊聚一堂，討論對基輔的安全保障。儘管歐洲領導人稱讚這次“意願聯盟”峰會是一項突破，但其公開的成果卻令人沮喪地似曾相識，只是比之前的承諾略微詳細一些。

該聯盟的核心理念是一支由歐洲主導的多國部隊，如果達成停火協議，該部隊將部署到烏克蘭。歐洲各國軍隊和國防部已經在籌劃這支部隊，該部隊將包括陸、海、空三個組成部分，並在巴黎附近設立了總部。這支部隊的任務有兩方面：一是“支持重建烏克蘭武裝部隊”，二是“支持威懾”。烏克蘭的歐洲夥伴還在討論一系列具有約束力的承諾，這些承諾以北約第五條款的集體防禦保障為藍本，承諾如果在停火後烏克蘭再次遭到攻擊，將對其提供防禦。

這些討論促使人們對威懾俄羅斯以及說服厭戰的烏克蘭人相信停火能夠持續下去所需的一切進行了冷靜的評估。但目前討論的對烏克蘭的保障取決於歐洲無法控制的兩個因素：美國持續的支持和俄羅斯的默許。

無論是否停火，基輔及其夥伴都需要一個具體的計劃來增強和維持烏克蘭的軍事實力。部隊部署和戰後在再次入侵發生時採取行動的承諾將是該計劃的重要組成部分，但它們應該支持長期威懾的核心：烏克蘭自身的作戰能力和國防技術實力。基輔需要一項夥伴支持計劃，該計劃應結合大規模援助方案、投資、收購、情報合作和培訓渠道，作為加強其武裝部隊和工業基礎的更大計劃的一部分——理想情況下，這項努力應該持續至少五年。

為烏克蘭的重新武裝提供資金的代價將是巨大的，迄今為止，歐洲國家在為長期規劃提供所需資金方面一直舉步維艱。但另一種選擇——讓烏克蘭軍隊長期處於生存模式——的代價將更為高昂。如果歐洲像現在看起來那樣認真地想要阻止烏克蘭戰敗，那麼一項協調一致的長期戰略將比目前這種從一個援助方案到另一個援助方案的零散做法更能幫助基輔，更不用說還能展現西方的決心。

不要輕信，但要核實

烏克蘭人經常警告西方領導人不要重蹈《布達佩斯備忘錄》的覆轍。根據1994年的這項協議，俄羅斯、英國和美國同意尊重烏克蘭的邊界，以換取烏克蘭放棄從蘇聯繼承的核武庫。儘管烏克蘭領導人在隨後的幾十年裡讓該國的武裝部隊陷入衰敗，但這份模糊且無法執行的備忘錄仍然成為烏克蘭人對空頭承諾的代名詞，正是這些空頭承諾使得俄羅斯在2022年發動全面入侵成為可能。

然而，如今歐洲人、美國人和烏克蘭人之間的討論與20世紀90年代初的討論截然不同。西方政府向烏克蘭運送數千億美元先進軍事裝備這一曾經看似不可能的想法，如今已成為基輔及其夥伴的基線。

川普政府已表示願意參與一項針對烏克蘭的安全框架，該框架包括歐洲主導的部隊部署和所謂的“第五條”式安全保障。歐洲領導人正在爭取川普同意使用美國的 intelligence、後勤和指揮能力來支持這支多國部隊——歐洲國家很難獨自部署這支部隊——並在烏克蘭遭受攻擊時提供支援。歐洲和烏克蘭有充分的理由相信，任何缺乏美國支持的保障都很難讓莫斯科認真對待。歐洲缺乏像華盛頓那樣獨立制定和執行安全保障措施的能力：自第二次世界大戰結束以來，歐洲領導人主要在以美國為主導的框架（例如北約）內製定國防政策，而華盛頓最終負責管理局勢升級和戰爭行動。

歐洲國家一直在努力籌集長期規劃所需的資金。

然而，即使有美國的參與，歐洲提供的保障的可信度仍然存在不確定性。北約和美國在亞洲的防務保障是成功威懾的兩個典範，但它們的成功並非源於精心設計的條約措辭，而是源於數十年的綜合規劃、聯合演習、高層磋商以及美國作戰部隊的持續存在。簡而言之，任何潛在的侵略者都明白，攻擊美國的條約盟友將招致美國的軍事回應。然而，就烏克蘭而言，歐洲和美國都沒有表現出願意為烏克蘭而戰的意願。相反，自2022年以來，雙方都反覆且明確地表示，避免與俄羅斯直接開戰是其政策的核心目標。

川普反覆無常的性格、他對俄羅斯的妥協態度以及他威脅要奪取格陵蘭島而加劇跨大西洋關繫緊張局勢，都加劇了這種不確定性。即使川普在紙面上同意美國的保障，也幾乎沒有什麼能阻止他在俄羅斯發動攻擊時違背承諾。他可以輕易宣布協議無效，並重申他經常提出的說法，即烏克蘭應對挑起俄羅斯侵略負責。意識到這一風險，歐洲和烏克蘭提議由美國牽頭建立停火監測和核查機制，基輔還要求美國國會將商定的保障措施法典化，川普似乎對此持開放態度。去年12月，美國官員表示，政府將向國會提交他們所謂的“白金標準”的烏克蘭保障方案，儘管華盛頓尚未透露將使用何種法律工具或保障措施的具體內容。

但即使獲得國會的批准，任何保障措施的執行都將取決於一位總統的意願，而他對歐洲及其安全和經濟利益的敵意是他外交政策的一個顯著特徵，而且這種敵意似乎還在不斷加劇。歐洲人對川普幾乎不抱任何幻想。與此同時，美國在歐洲的軍事部署迄今幾乎沒有改變，川普政府的軍事領導人和外交官繼續在北約框架內進行建設性合作。歐洲領導人正試圖應對美國在烏克蘭長期安全安排中扮演的不確定角色，而這種安排主要取決於川普的反覆無常。基輔及其夥伴最好利用正在形成的這一安全保障框架，組織自身力量並調動資源，以加強烏克蘭的防禦態勢。

否決權

“意願聯盟”安全保障框架的另一個問題在於，它只有在敵對行動停止後才會生效，這給了莫斯科挾持該框架或削弱其效力的籌碼。令人費解的是，包括川普政府特使史蒂夫·維特科夫在內的美國高級官員似乎堅信，俄羅斯總統弗拉基米爾·普京將同意歐洲部署軍隊和提供類似北約第五條款的安全保障，作為停火協議的一部分。普京不太可能簽署一份將烏克蘭的長期安全拱手讓給西方的文件，即使這種量身定製的安排達不到讓基輔加入北約的程度。不過，如果普京認為協議不會阻礙他的長期目標——或者他別無選擇——他也可能出人意料地同意聯盟的提議。

例如，如果普京認為這些保障只是虛張聲勢，他可能會同意歐洲提出的結束衝突的條件，相信俄羅斯可以利用軍事威脅來削弱任何西方軍隊的部署和對烏克蘭的干預承諾。如果普京打算違反停火協議再次攻擊烏克蘭，他可能會賭定，脅迫策略和核威脅會迫使烏克蘭的擔保國因害怕與俄羅斯直接開戰而退縮。如果俄羅斯的這種挑戰暴露出歐洲和美國不願履行自己的保障承諾，北約盟國可能會對第五條款本身的信譽失去信心。

如果普京認為停火協議包含烏克蘭做出如此重大的讓步，以至於西方的安全保障不會阻礙他征服基輔的長期目標，他或許會同意停火。川普政府似乎認為，只要勸說烏克蘭從頓巴斯地區剩餘部分撤軍，就足以說服普京結束戰爭。但俄羅斯一直提出更廣泛的要求，包括對烏克蘭武裝部隊和與西方國家的安全夥伴關係施加重大限制，這些限制實際上將使烏克蘭永久處於俄羅斯的脅迫之下。對於美國和歐洲而言，在提供安全保障的同時同意這些條款將適得其反，削弱烏克蘭的威懾力，並使基輔未來的安全更加依賴西方模糊不清的承諾——即如果再次遭到攻擊，西方將出手相助。

這兩種情況都不會讓烏克蘭或歐洲的處境更好。對基輔及其夥伴來說，最好的情況是普京得出結論，認為一支強大的烏克蘭軍隊，在歐洲部署和類似北約第五條款的安全保障支持下，是不可避免的。這種評估需要莫斯科改變其目前認為俄羅斯能夠取得勝利的看法。普京需要認識到，烏克蘭及其支持者擁有足夠的資源和意志力來永久挫敗俄羅斯的軍事目標，因此，俄羅斯最好按照西方提出的條件達成停火協議，而不是繼續在一場無法獲勝的戰爭中犧牲人員和資源。

然而，戰場上的現實距離這種情況還很遙遠。俄羅斯軍隊在地面緩慢推進，同時從空中對烏克蘭人民造成苦難，普京仍然相信勝利觸手可及。任何政策捷徑或談判文本都無法改變他的想法。只有烏克蘭自身的軍事實力，加上西方可靠的資源保障和對俄羅斯經濟持續施壓，才能改變這種局面。歐洲已經提出了一個方案。現在它需要資金和自信來實施它。

打造“鋼鐵豪豬”

2025年3月，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩提出了一項願景，即通過大幅增強烏克蘭的國防能力，將其打造成一隻“鋼鐵豪豬”，讓俄羅斯“難以吞下”。川普重返白宮迫使歐洲領導人加大對烏克蘭的物質支持，利用歐洲大陸不斷擴大的國防生產能力，以確保基輔的物資供應。對於歐洲無法生產的武器裝備，例如“愛國者”防空攔截導彈，北約盟國和夥伴國已出資從美國採購。他們還承擔了更多協調對烏克蘭進行培訓和援助的責任，而這項任務在拜登政府時期一直由美國主導。

這些措施使烏克蘭得以繼續戰鬥。但戰爭爆發四年後，烏克蘭和歐洲仍未能整合其生產能力來滿足基輔的基本國防需求，這反映出這種臨時策略的局限性。歐洲現在必須幫助烏克蘭從生存階段過渡到長期軍隊重建階段，制定一項協調一致的多年期重整軍備戰略，明確軍隊結構願景，並為採購、維護和國防工業生產制定預算，使烏克蘭能夠抵禦俄羅斯的長期威脅。這將是一項艱巨的任務。由於烏克蘭嚴重的預算限制以及需要與合作夥伴談判以獲得支持，之前的努力都停滯不前，這使得基輔不得不專注於眼前的問題，無法進行戰爭之外的長期規劃。

任何長期重整軍備戰略要想奏效，烏克蘭首先必須解決自身面臨的挑戰，特別是人力短缺和軍隊素質問題。戰爭的消耗性質使得烏克蘭招募、訓練、輪換和留住士兵的能力捉襟見肘，暴露了在戰火紛飛的情況下建立有韌性、可持續的防禦態勢的難度。一個將烏克蘭未來軍事態勢願景與切實的資金來源明確聯繫起來的多年期規劃框架，將有助於該國開始建立後備役士兵的儲備體系。

在這種計劃中，烏克蘭軍隊必須始終是第一道也是決定性的防線。多國部隊的部署應側重於加強烏克蘭的參謀規劃能力、招募和訓練體系、後勤保障和態勢感知能力，而不是籠統的“提供安全保障”，這應該成為更廣泛安全架構中的一個組成部分，旨在加強而不是取代烏克蘭軍隊。

歐洲現在必須幫助烏克蘭從生存階段過渡到長期軍隊重建階段。

長期規劃框架的要素已經存在。北約、歐盟、烏克蘭國防聯絡小組和美國歐洲司令部已經啟動了一系列旨在預測烏克蘭在戰場之外的軍事需求的舉措。但這些出於善意的努力仍然聯繫鬆散、資源不足，並且在政治上不如日常作戰重要。此外，這些規劃小組也沒有與更廣泛的歐洲長期融資和戰後安全保障戰略聯繫起來。理想情況下，所有這些舉措都應該整合到一個單一的機構框架下，配備專門的工作人員，並由來自烏克蘭和主要夥伴國家的高級軍事和文職官員組成的指導小組進行監督。該小組應為烏克蘭武裝部隊制定一個連貫的長期願景，為資金、採購、訓練和改革方面的決策提供指導。它還應該協調基輔眾多合作夥伴之間相互競爭的國家工業利益，例如，幫助烏克蘭空軍選擇一種主要的西方戰鬥機進行採購，而不是從不同的合作夥伴那裡採購各種各樣成本高昂且效率低下的飛機。

這個新小組還應該加強烏克蘭的工業基礎，並將其生產和供應鏈與歐洲的生產和供應鏈整合起來。丹麥在2024年率先提出的從捐贈設備轉向資助生產的模式，並已被其他國家效仿，事實證明這是將歐洲資源轉化為烏克蘭作戰能力的最有效途徑之一。通過資助烏克蘭製造商而不是從國外運送物資，歐洲國家可以賦予基輔靈活性，使其能夠優先滿足緊急需求，縮短供應鏈，並在戰場形勢變化的情況下維持生產。對於國防工業基礎有限或庫存枯竭的歐洲國家來說，直接融資提供了一種無需等待國內生產能力提升即可做出貢獻的方式。這項政策應該成為建設烏克蘭長期能力更大戰略的一部分，並提供可預測的多年期資金，使烏克蘭製造商能夠可持續地擴大生產規模。

在歐洲北約領土上進行聯合國防生產和合資企業也將使基輔及其合作夥伴受益。烏克蘭公司將獲得更安全的操作條件以及在戰時難以維持的資本、勞動力和基礎設施，而歐洲各國國防部也將獲得烏克蘭國防製造商在戰場上積累的寶貴經驗。例如，丹麥的“與烏克蘭共同建設”倡議已使一家烏克蘭火箭和無人機燃料製造商能夠在丹麥建立運營基地。英國也緊隨其後，與基輔達成協議，生產烏克蘭設計的攔截無人機，這是首個獲得北約國家許可生產的烏克蘭作戰系統。歐盟新的“歐洲安全行動”（SAFE）防務貸款機制旨在動員對歐洲國防生產進行大規模投資，並鼓勵烏克蘭公司參與，這可能進一步深化基輔與歐洲大陸盟友的國防工業一體化。

基輔及其歐洲夥伴已經克服了國防工業合作中的一些官僚和法律障礙，但仍需付出更多努力。歐洲的國防採購格局仍然支離破碎，各國在軍事採購和出口管制規則方面存在不同的優先事項，知識產權方面存在摩擦，而且風險規避、往往帶有保護主義色彩的合同簽訂方式阻礙了快速聯合生產。除非解決這些障礙，否則歐洲與烏克蘭的國防工業合作將繼續停滯不前。

3900億美元的難題

所有這些努力最終都取決於歐洲的資金能力。隨着美國逐漸退出其傳統的領導地位，歐洲人尚未將他們對烏克蘭的既定目標與實現這些目標所需的財政資源相匹配。在12月的歐洲理事會會議上，各國領導人同意共同借款，向烏克蘭提供超過1000億美元的支持，但同時無限期擱置了利用俄羅斯被凍結的主權資產的更宏偉計劃。這筆資金應該足以讓烏克蘭在未來一兩年內維持運轉，但這遠非可持續的解決方案。烏克蘭及其合作夥伴需要可預測、制度化的多年期承諾，這些承諾應納入國家預算和歐洲融資機制，以確保長期提供軍事援助、工業投資和培訓。

據《經濟學人》估算，2026年至2029年間，烏克蘭將需要近3900億美元的預算支持和軍事援助，其中包括每年約500億美元用於彌補基輔的預算赤字。要達到這一目標，歐洲北約成員國需要將其目前對烏克蘭的支持水平提高一倍，從占GDP的約0.2%提高到約0.4%。在預算緊張的時代，這可能難以實現，但如果不這樣做，烏克蘭的作戰能力將會下降，從而使歐洲其他地區更加脆弱。

本月在達沃斯舉行的世界經濟論壇上，烏克蘭總統澤連斯基敦促歐洲人“自力更生”，擺脫他所說的歐洲對華盛頓領導的依賴。許多領導人感到自己受到了不公正的指責。事實上，一些願意提供援助的國家已經開始建立更強大的安全機制：歐洲國家之間定期進行詳細的軍事交流，在北約之外構建新的指揮控制框架，並由一些核心國家率先協調部隊的組建和維持。但歐洲更廣泛的重新武裝行動仍然主要在北約框架內進行。為了真正實現戰略上的自給自足，歐洲大陸需要發展大規模規劃、指揮和維持行動的能力，並將烏克蘭的安全納入一項不依賴華盛頓政策變化的長期重新武裝戰略中。歐洲已經開始為新時代做好準備。這項努力能否成功，取決於其維持烏克蘭防禦的能力。