《聯合國海洋法公約》規定，如果岩礁在滿潮時位於水面下，就稱為“低潮高地”，這不能作為領土主權的依據。如果岩礁在滿潮時位於水面之上，則可以作為領土主權的依據。從低潮高地堆高形成的人工島礁不能擁有法律地位


　　老高按：11月7日下午，中國研究院在紐約舉行閉門研討會，十來位學者討論了兩個題目，一個是南海主權爭端，一個是於當天下午舉行的“習馬會”——因為時差關係，雖然是同一天下午，但是實際上研討會是兩位領導人在新加坡見面的十多個小時之後了。
　　對這兩個問題，我都是外行，基本上無從置喙，只是請教了若干問題，有的得到了答案，有的則還無解。研討會的發言，已經在明鏡網上陸續刊登（先登出的是關於“習馬會”的部分）。
　　國人從小就看熟了中國版圖：在海南島和台灣的下方（南方），甩出巨大的“牛舌線”（現在一般稱為“九段線”），框進一大片深藍淺藍的海域；我們在小學地理課上早就知道：中國的版圖，“北到黑龍江漠河，南到南沙群島的曾母暗沙”，一直以為這是天經地義，無可質疑。來到海外之後，才明白，中國的這個說法，其它國家並不支持，近年中華人民共和國的護照上所印的中國地圖，將“九段線”印上了，一度引起一些東南亞國家是否容許持這樣護照的人入境的爭議。
　　來到海外之後，對“自古以來便如何如何”之類的說法更覺不值一哂，不再理睬——最近習近平主席換了一個讓老百姓更覺得親切的說法“老祖宗留下的”，讓我覺得好笑：這還是毫無法治觀念、毫不與國際接軌的忽悠之辭。你有老祖宗，別的國家、民族就沒有？若維吾爾人、藏人、蒙古人、乃至台灣土著，也用“老祖宗留下的”作為理由，向你交涉，你如何回應？
　　不過，這個“九段線”劃界的版圖在我內心還是根深蒂固——直到這次參加研討會之前，為了不致於使自己聽不懂與會學者的發言，才緊急惡補，在網上找到了1982年聯合國海洋法公約的中文版，仔細看了一遍這個幾萬字、規定得極其細密的公約中有關的條款。
　　這個公約中文版，在聯合國網站上可以找到：
　　http://www.un.org/zh/law/sea/los/
　　中國是這個公約的簽署國（美國反倒並沒有簽署），也就是說，中國擁有、可以行使簽署國的權利，也要承擔簽署國的義務，必須遵守這個公約的條款。我讀過之後相信，照這個公約來裁決南海爭端的是非曲直，應該不太難。
　　但是這又讓我陷於困惑：如果中國沒有簽署這個公約、不承認這個公約，相信主權問題就憑兩條來分輸贏：第一誰拿出的歷史依據更充分，第二更重要的是看誰的拳頭更大，那倒也罷了；問題是中國簽署了，那還廢什麼話，照公約來判定不就完了嘛？
　　中國國內和海外很多人對美國軍艦進入南海喊打喊殺。似乎完全沒搞明白：中國既然是國際海洋法公約的簽署國，有什麼樣相應的權利和義務，應該如何遵從該公約的法條。我在研討會上提的一個極其低級的問題是：這個公約的中文版，是否被中國的網管攔截、封殺了，國內民眾是否能讀到？與會者們回答：當然能看到！
　　那就是說，國內民眾對此公約無所知，完全相信官方多年的灌輸，並不是官方不讓自己看，而是跟我此前一樣，是根本沒想到去看！看了，對南海主權爭端，他們應該就有更深入、更客觀的看法了吧？
　　今天讀到共識網記者對三位美國的中國問題專家詢問對南海爭端的看法，我因為讀過這個國際海洋法公約，三位專家說的什麼，我理解起來就毫無問題了。建議各位若沒讀過這個公約的，趕快補補課。


南海爭端的“恃強凌弱者”：美國還是中國？

記者：張娟，翻譯：張娟、柴育卉，共識網

　　美國在主權問題上不持立場，但我們確實有在這個區域內自由航行的利益，而自由航行又跟這些人造島礁是建在“低潮高地”上還是建在滿潮時仍處於水面上的礁岩之上有關。

　　　　南中國海的爭執曠日已久。最近美艦進入中國人造島礁12海里使得這個問題再度白日化。

　　到底在這個爭執中孰是孰非？美國在南海爭執中想要得到什麼？南海問題對於中美關係的影響是什麼？對於這一系列的問題，我們採訪了美國三位著名的中國問題專家。

　　容安瀾（Alan Romberg）：美國史汀生中心（Stimson Center）東亞項目資深研究員兼主任。他曾在美國國務院工作長達27年，並擔任美國外交官20多年。容安瀾先生曾任美國國務院政策規劃司的第一副司長，美國國務院負責公共外交和公共事務的第一副助理國務卿，美國國務院副發言人。容安瀾先生曾廣泛參與各種東亞事務的政策制定，包括擔任日本處處長，在東亞政策規劃處任職，在白宮國家安全事務委員會的中國事務處任職。他還被派駐到香港和台灣擔任外交官。

　　包道格（Douglas Paal）：卡內基國際和平基金會研究副總裁。包道格先生曾於2006年到2008年擔任JP摩根大通國際的副董事長。2002年至2006年，他作為美國非官方代表擔任美國在台協會台北辦事處處長。1986至1983年，他在老布什總統任內擔任亞洲事務部主任，之後擔任高級主任及總統特別助理。包道格曾在美國國務院政策規劃司任職，並在美國中情局擔任高級分析員，並曾在美國駐新加坡和北京大使館常駐。他經常就亞洲事務和國家安全問題演講並發表評論文章。

　　芮效儉（Stapleton Roy）：威爾遜中心基辛格中美關係研究所高級研究員，前創始主任。芮效儉先生出生在中國，並在那裡成長到幼年，見證了抗日戰爭和之後的國共戰爭。芮效儉先生普林斯頓大學畢業之後，成為國務院的外交官，並在那裡工作了45年，以職業大使（國務院的最高頭銜）的頭銜退休。
　　芮效儉大使在國務院的工作重點是東亞和前蘇聯事務。1978年，芮效儉大使參與了中美建交的秘密會談。他曾在新加坡、中國（1991-1995年）和印尼擔任大使職務。退休之前，芮效儉大使的最後一項職務為負責情報和研究的助理國務卿。

　　1，在南海問題上，我認為中國和國際社會之間存在巨大的認識差距。許多中國人堅定地認為南海是中國領土的一部分，他們認為國際社會是站在他們這邊的。但事實上是，國際社會，即美國和中國的許多鄰國，將中國比作“侵略者”。也有一些美國學者認為，南中國海區區那幾塊岩礁，根本不值得為之一戰。這個問題的實質到底是什麼呢？

　　容安瀾：這裡有幾個被混淆了的問題。首先是岩礁的問題，一些美國人用了這個詞彙想說明：到底值不值得為這幾塊岩礁而戰？這個問題也同樣存在於釣魚島/尖閣列島的爭端。但在那個（釣魚島）案例中，美國有明確的條約承諾。以為美國不會兌現和履行其條約義務的，都是非常錯誤的。所以，這就涉及一旦中日開戰，美國是否會支援日本的問題。這其實不是關於那幾塊岩礁的問題，而實際上是事關美國的條約和同盟義務。類似的，在南海的問題上，美國與菲律賓有同盟關係，這個國家是美國在南海所有主權聲索國中唯一的同盟國。

　　但是美國對法治極為重視。我認為至少那些熟悉國際法的人都認為這個九段線或者十一段線的說法，也有人稱其為U型線或者牛舌線，沒有任何法律依據。九段線的歷史很複雜，它的歷史應當追溯到20世紀初，而不僅僅是1947年。國民黨於1947年將其確認在版圖裡，而實際上它的劃定時間其實更早。當時，國民黨政府的意圖並不明確；大多數學者認為，當時的國民黨政府實際上只是希望主張線內的地物都屬於中華民國，而中華人民共和國取代中華民國後，也就自然繼承了這個主張。但是，北京一直未對此予以明確說明。
　　北京某些時候也會提到地物和相連的水域，所提及的相連水域在大多數情況下最遠不超出12海里。根據《聯合國海洋法公約》，島嶼是指滿潮時仍在水面上的陸地區域；它可以是岩礁，那麼，在這種情形下，也適用於12海里的領海條件。而滿潮時不在水面上的陸地區域，就不能適用於12海里的領海條件。對於可以擁有200海里專屬經濟區的島嶼，其本身必須能夠維持人類生活和居住。而符合這種條件的島嶼並不多。實際上，有人認為，唯一符合這個條件的島嶼就是現在由台灣管轄的太平島。
　　回到“南海是否屬於中國”這個問題，中國其實也並沒有這樣說。中國政府只是說，我們對南海諸島都擁有主權。中國的這種主張既沒有說明與九段線的關係，也沒有說明所主張的這些島嶼與哪些海域相關。在國際法裡，陸權主導海權。如果不對領土提出主張，就無法定義領海。而“在歷史上曾經擁有主權”的這種提法在法律上是不成立的。有些人還稱在這些區域中國擁有國際捕魚權。但是這種提法是為很多人不能接受的，因為它不屬於在經濟專屬區內所享有的那種專屬權利。
　　也有些人認為，（中國在南海的權利）被《聯合國海洋法公約》剝奪了。我不是律師，我無法對上述種種說法予以法律上的定義。但是，中國如果能夠就其聲索以及聲索所基於的前提給出明確的解釋，可能會對中國更加有利。
　　這是目前美國希望中國所澄清的。美國並沒有說：“你們的主張是不合法的。”美國也並未在領土主權問題上持任何立場。而關於領海問題，美國的確有自己的立場，也就是：任何領海的聲索主張都需要與領土存在某種關聯，如果一旦出現糾紛，當不同的國家基於某些區域的現狀和對其在歷史上的地物占據提出不同的聲索主張時，國家之間應當以談判解決。但美國不是談判的一方，這不關我們的事。
　　另外，我想指出的是，大家對前國務卿希拉里2010年在河內所說的話存在誤解。顯然，她的用詞和表達是讓人感到遺憾的，因為大家對她的話可以進行多種不同的解釋。她說：“這些糾紛應當通過協作來給與解決。”協作（collaboratively）可以指由一個小組來完成；也可以僅指由幾個國家通過和平的方式來解決。因此，當時，美國的意思並不是堅持要由中國與世界其他國家或者東盟國家來解決這個問題。而現在，中國和東盟國家的確應當制定完成“南海行為準則”，因為這是由中國和東盟國家之間展開的談判。不過這是另外一回事了，這與上面提到的主張是另外一回事。
　　美國的立場很簡單：聲索方應當就海洋權利的聲索主張給與說明，而且這些主張應當基於國際法。只要有陸權爭議或者海權爭議，就應當由爭議各方以和平方式解決。這就是美國應當持有的態度，也是一貫以來的表態。
　　中國填海的速度和步伐引起各方關注是有原因的，中國似乎是在準備將軍事力量作為間接手段來支持其政治行動，即針對地物和海洋提出的權利聲索。這種做法是美國不能接受的。
　　因此，美國提出，首先停止人造島礁工程，其次，停止在建工程，再次，停止對人造島礁的軍事化。到現在為止，人造島礁活動已經基本上完成。但是，坦白地講，我認為中國不會停止其在建工程。因此，現在的關注點主要就是相關工程的軍事化。這就是為什麼習近平主席的演講受到如此之高的關注程度的原因。
　　習近平主席在演講中說中國並沒有要軍事化的意圖，如果他定義的“軍事化”實際上與別人理解的“軍事化”的概念非常接近，這就是很重要的一個表態。但是，我們必須繼續觀察他所說的軍事化在未來實際上意味着什麼。

　　2，其他國家也有類似中國這樣的人造島礁的行為嗎？

　　容安瀾：（其他國家的造島工程和中國的造島工程）根本不能相提並論，根本不是在一個量級上。其他國家的人造島礁行動應該也存在，我不是非常確定，但可能存在的情形是，其他國家對其所占據的地物以及相關聯的區域提出聲索主張也同樣是非法的。但也有可能這些主張是合法的，因為它們處在大陸架上。但是，你不能人為的建造一個島礁然後對其聲索主權。再看看越南或菲律賓以及其他國家的（人造島礁）行為，它們和中國的造島行為相比——用一句美國俗語來講——就是根本不是一個量級的。中國在力度上提高了很多個等級。

　　3，美國是否會幫助越南或菲律賓這些國家進行人造島礁活動？

　　容安瀾：我認為不會。美國一直以來給與這些國家的幫助就是協助他們具備更強的巡航能力，以便了解自己的真實處境，發現問題所在等等。我不認為美國幫助任何國家進行了人造島礁活動。
　　我想再一次指出這個基本要點，美國對任何國家提出的聲索主張都不予支持。各國的權利主張與我們沒有關係，我們不接受也不反對任何領土主張。這個地區我們唯一支持的是日本對北方四島的領土主權聲索，這可以一直追溯到二戰時期。但除此之外，美國對任何爭議都不持態度。

　　4，在奧習會中，南海問題並沒有取得明顯進展。而與此同時，這個爭執又是造成中美關繫緊張的一個重要問題。美國在這個問題上的態度到底是什麼？

　　包道格：我認為美國在這個問題上的立場是：各方都應遵守現狀。這就是說美國不會支持任何其他國家的人造島礁工程。但是我認為奧巴馬政府在這個問題上立場並不連貫一致。他們說三個原則是：保持現狀，非軍事化，和平解決爭議。但是我們很少聽到政府對這三條原則給與詳細的闡述。

　　芮效儉：毫無疑問，我認為，最近中國在南海的一些島嶼上的快速擴建行為使這個問題越來越複雜。
　　我們在討論南海問題的時候必須非常謹慎，因為它涉及到一些非常強的技術問題，比如岩礁，或者滿朝時在水下的土地，或者專業人員稱之為的“低潮高地”。
　　《聯合國海洋法公約》規定，如果岩礁在滿潮時位於水面下，就稱為“低潮高地”，這不能作為領土主權的依據。如果岩礁在滿潮時位於水面之上，則可以作為領土主權的依據。
　　中國在上述兩種情況下都有建人工島礁。依據該公約，如果是滿潮時仍在水面上的岩礁，則擁有12海里的領海；如果是“低潮高地”，則不能擁有——但是中國從沒有對外說明哪些活動屬於公約的哪部分。這也是現存問題之一。
　　美國認為，中國的行為是人為地將島嶼建在這些“低潮高地”上，而根據國際法，這些人造島嶼並不擁有12海里的領海。這種類型的人造島礁與建在滿潮時仍處於水面上礁岩的人造島礁是不同的。所以這是個技術性很強的問題。在我看來，最好不要採取任何讓這些問題朝着更加緊張的局勢發展的行動。這是中國與東南亞十個國家於2002年簽署的《南海各方行為宣言》的一個條例。我注意到，習近平主席在峰會後與奧巴馬總統舉行的聯合記者招待會上，呼籲全面和有效地實施《南海各方行為宣言》，並繼續進行就《行為準則》進行磋商。他還指出，中國無意在這些島嶼進行軍事化行為。在我看來，似乎有着正面的成果。雙方都應該利用這一契機把這一問題向正面的方向推進。
　　至於《行為準則》的實際談判，美國的立場是旁觀者。因為這是中國與那些在南海有主權聲索的東南亞國家之間的談判。
　　美國在主權問題上不持立場，但我們確實有在這個區域內自由航行的利益，而自由航行又跟這些人造島礁是建在“低潮高地”上還是建在滿潮時仍處於水面上的礁岩之上有關。因此，美國在這些領域有着很廣泛的國家利益，但有關領土主權的爭執必須要由中國和其他國家來解決。

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