这几天美国因为国会与总统在提高国债限额问题上的僵局，把财政赤字问题再次摆在了聚光灯下。美国的财政赤字与国债都到达了历史最高水平而且肯定是不能持续的。但是两党对于如何应对却各执一词，谁都不肯让步。民主党的立场是：赤字是由布什的减税政策造成的，要想解决必须加税。共和党则认为社会福利是政府支出的大头，要想解决赤字必须大幅度削减福利。而对于加税他们是坚决反对，寸土不让。 关于美国的财政赤字与国债，据我所知从上世纪七十年代起就一直是热点话题，但实际情况却一直是江河日下，回天无力。在上个世纪末有了一线曙光：1998年到2001年出现了财政盈余。但好景不长，2002年又跌回赤字。赤字增加到2004年后开始减少，到20007年回到了2002年水平。但随着金融危机的发生，赤字一发不可收拾，2009和2010年赤字都达到一万亿以上，是以前最高点（2004）年的三倍左右，预计2011年还会更高。目前关于赤字的讨论都是以目前的预算为出发点讨论如何增加收入与减少支出。本文试图从另一个角度看问题：我们怎么会从本世纪初的大好形势走到了今天这步？也许了解这一点，对于寻求破解之道会有所帮助。 美国国会预算办公室（Congressional Budget Office，简称CBO）是国会所设的非党派性机构。它的职责是关于年度预算与其他法案对于预算的影响向国会提出分析报告。虽然财务分析不是精确的科学，但CBO的报告通常在政治决策过程中被看作是权威性的参考资料。CBO每年一月份和八月份会发表两次关于预算与经济的展望。这些报告被收集在以下网址：http://www.cbo.gov/publications/bysubject.cfm?cat=0 . 美国政府的财政年度是从前一年的十月一日开始的（如财政年度2011是从2010年10月1日到2011年9月30日）。所以这两次报告相当于是在财政年度的第一季度和第三季度结束后。每次报告包括前一个财政年度的决算数字与以后十年的收支展望。报告中还有本年度与前一年收支变化的详细分析，以及有关的经济与财务的分析与展望。本文的分析就是基于这些报告。 预算分析自然分为收入与支出两部分。CBO把收入分为个人所得税，公司所得税，其他税（使用税，关税等），社安保险税（包括Medicare税）。支出的情况就比较复杂。主要部分有法定支出（mandatory Spending）与自主支出（discretionary spending）。这其中含义并不是“顾名思义”，而是根据立法过程而定的。自主支出是由国会每年的拨款法案（appropriations act）决定的，包括美国政府各部门的开销与军费。法定支出的项目是由国会其他法案授权的，主要包括社会安全基金，老年医疗（Medicare）基金与社会救济（主要是Medicaid，也包括失业救济金）。法定支出通常是比较永久性的支出。需要注意的是，许多人把法定支出与社会福利支出混为一谈。虽然通常后者是前者的主要部分，但并不一直如此，如后面将要指出的那样。除了法定支出与自主支出外，主要的支出项目还有为国债所支付的利息。 另一个需要强调指出的，就是社会安全计划（social security，包括Medicare）在联邦预算中的地位。社会安全有独立计算的基金，由社会安全总署掌管。这个基金的收入是社安税（包括Medicare税）。为了确保婴儿潮退休人口的福利，1970年代通过法案，提高社安税和退休年龄。根据这个计划，社会安全基金一直保持入大于出的状态直到2020年左右，为以后的大量支出准备资金。而这个盈余造成的结余资金则以“联邦特别债劵”的形式借给联邦政府。但是奇怪的是，在通常计算联邦政府赤字时，把社安基金的收入与支出也计算入内。所以社安基金的盈余实际上减小了字面上的联邦赤字。（假如排除社安基金的话，本世纪初只有2000年才有盈余。）而且社安基金拥有的“特别债劵”也不计入国债（严格说来，后者应称为“公众拥有的国债“）。比较仔细的分析，会把社安基金的收入支出和盈余情况分开计算，称为“预算外”(off-budget)，而其它的称为“预算内”(on-budget)。在预算讨论中有时听到“法定义务”（entitlement），也是指社安基金，因为社安福利是法律规定的，国会不能通过预算或授权的程序修改。 下面我们选择以下年份来仔细看看：2000, 2002, 2006, 2009和2010。本文最后列了两个表。表一收集了各年度分项收入和支出。每一项包括了实际数字和CBO在2000，2005和2007年作的预测。表二列出了实际数字与各年预测的差距，以及这５年中每两个年份之间实际数字的变化。为了方便起见，以下讨论都以十亿（Billion）美元作单位，写作B。以下我列出自己的一些观察，还请行家指正，补充。 首先我们注意到（表一的倒数第二行），社安基金（off-budget）在这些年份中都是盈余的。也就是说，假如取消社会保险计划，财政赤字还会增加。同时我们也注意到，与CBO的预计相比，社安基金的实际盈余要小，特别是2009年和2010年。这包括收入的减少（可能主要由于经济情况不如预期）与支出的增大（在政府刺激经济的努力中包括增加社会安全的付给）。由此可见，虽然社安基金是联邦预算中的一大部分，但它却不是赤字产生的原因。从长期来看，社安资金需要继续改革以避免未来的破产。但在未来十年内，社安基金并非赤字的祸首。 2002年是在世纪初盈余后首次转为赤字的一年。这其中发生了两件大事：道康泡沫的破灭和恐怖袭击以及随后的军事行动。值得一提的是：布什的减税法案那时还没有实施。与2000年相比（表二），2002年的个人所得税降低了２０％，公司所得税降低了２５％。而这期间自主支出增加了２０％，估计主要是反恐行动的花费。法定支出增加了７％，与通货膨胀差不多。因为减税还没有发生，收入的减少应归于道康泡沫破灭造成的经济和收入下降。 再比较2006年与2002年的收入，前者个人所得税增长了２２％，公司所得税增长了２０％。而在这段时间里，布什的减税法案得到了全面实施。所以税收的变化应该是经济变化与税法变化的共同结果。从数据上看，减税引起的收入减少被经济增长所抵消了，而且税收比2000年还高。而且因为布什减税只影响个人所得税，而事实上个人所得税与公司所得税的增长幅度相若，似乎没有证据表明减税对于税收总数有显著影响。 2009年是赤字大幅度增加的年份。这也是布什内阁的最后一个财政年度，而且是金融危机爆发的一年。与“正常”年份2006年相比，赤字增加了５.６倍多，达到1413B。其中个人和公司税收减少了342B，主要由于经济的下降。而支出增加了900B，主要是由于政府的救援行动（TARP）和刺激经济的法案（ARRA）。值得注意的是，大多数的增加是在“法定支出”，其中主要是救援“两房”（Fannie Mae和Freddie Mac）的花费（当时的分析是政府会把“两房”收为国有，所以“两房”资不抵债的部分都算作政府支出）和银行救援计划TARP中的预期亏损。这里我们可以看见，在2009年和2010年中，“法定支出”与社会福利相差巨大。以“法定支出”的庞大作为削减社会福利的根据是不对的。当然，除此之外由于经济情况和政府为了刺激经济而增加的福利待遇，失业救济金和Medicaid的支出也有所增加。2009年的自主支出也有增加，其中主要包括TARP的花费和为伊拉克战争的追加拨款（本年度20B左右）。 2010年是奥巴马内阁的第一个财政年度，那时金融危机已经是尾声，但全国经济形势还是很糟糕。2010年的收支情况中还包括了对于2009年TARP花费的重新估算（调低）。这个调整有利于减少赤字。但是由于刺激经济法案（ARRA），2010年的自主花费继续增加，最后赤字只比2009年略微改善。 另外，在2007年的展望报告中，CBO预言赤字将逐年减少，到2012年即会转为盈余。（刨去社安基金的话，直到2017年一直会有赤字，大约在150B的水平。显然，金融危机改变了这一预期。 从上面的观察我们可以得出三个结论：１.天文赤字的主要原因不是社会福利和减税。共和党借赤字问题进攻社会安全和医疗保障系统，说得不好听是“趁火打劫”。２.今天的天文赤字是金融危机以及政府随后的救援与刺激行为的后果。所以这应该是暂时现象。我们不能通过增税来把这样的“大政府”永久化。３.如果我们能回到2000年的状态，哪怕是回到2007年所展望的远景，赤字问题并非不能解决的。 可惜的是，目前的赤字讨论都把最近几年的非常情况当成了出发点。这就让降低赤字成了“不可能的任务”。现在最激进的共和党方案是十年内裁减3000B左右，只是杯水车薪而已。可见，政府的税收和花费水平并没有什么客观标准，而是受当时的公众心理左右。当年小布什任中就老是争论赤字是不是到了历史最高点，似乎那是个“上限”。可是金融危机一来，回头看小布什年中的赤字简直不算什么了。所以，公众心理不改变，赤字就不可能降下来。政府总是有很好的理由多花钱。这里省下了，又可以花到那里去。唯一的限制因素就是公众对于税收和赤字的接受限度。 所以，我认为解决赤字的关键是改变公众的心理期待。而根据伊拉克战争的经验，改变心理期待的一个有效办法是快速改变现实。在伊拉克的情况下是短时间大量增兵，创造好的安全环境，而使得民众对于安全更加珍惜。纽约市长在改善市容的努力中也采取过类似的办法。他对地铁涂鸦采取“零容忍”，一旦发现马上清除。一段时间后，涂鸦就基本绝迹了。用同样的方法改变赤字的话，就是通过临时的加税和削减开支，把收入和支出都调整到2000年水平，这样略有盈余，在十年或二十年时间可以归还相当数量的国债。达到这个“转折点（tipping point）”以后，再由政治流程来决定税收与花费的水平，包括根据需要产生赤字。 关于加税问题，原来我是反对给富人加税的，因为我认为那是政治阻力最小的扩大政府的方式，因而最有可能被滥用。但是如果是在保证不增加花费的情况下通过增税来归还国债，我认为是个好办法。首先，向富人增税也许是唯一可行的增加收入的途径。第二，美国在全球化以来富人的得益远远超出比例，导致国内贫富差别急剧增加。这两天还有报道说，美国公司盈利增加但职工收入减少。在这种情况下，通过向富人增税来实行财富再分配是对社会有好处的。当然，富人的人数有限，光靠他们加税解决不了问题。而且目前有将近一半的美国人不需要交联邦所得税，这种情况对于民主的运作也多有不利。那些反对给穷人加税的人，可以考虑一下这个因素：如果美国国债问题不解决而信用破产的话，穷人将受到的损害最大。这是因为美元暴跌会引起基本生活资料价格飞涨，对穷人来说这是雪上加霜。而且富人有很多避险的办法而穷人只能看着毕生积蓄被通货膨胀吞噬。所以解决赤字和国债问题，所有美国人都需要做出贡献。这也是作为对于前一二十年过度消费的一种补偿吧。 但是在归还国债的计划完成后，我们还是需要回到“小政府，低税收”的做法上。理想地说，政府应该有一定的财政自由，根据经济和基本设施建设的需要实行盈余预算或赤字预算。但是过去几十年的历史已经证明，不管共和党还是民主党，都没有能力实行负责任的财政政策。那么我们公民只好自己看紧自己的钱包。政府要实施什么“宏伟项目”，必须先以实际行动重新赢得我们的信任。 美国缺的不是钱，而是政治决心。 【注：文后表格的excel 文档，可到 http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=attachment&id=8382 下载。】 有关文章： 大政府能救美国吗？ http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=82715 社会安全保险及其危机 http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=48330 税季谈税 http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=58298, 
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