這幾天美國因為國會與總統在提高國債限額問題上的僵局，把財政赤字問題再次擺在了聚光燈下。美國的財政赤字與國債都到達了歷史最高水平而且肯定是不能持續的。但是兩黨對於如何應對卻各執一詞，誰都不肯讓步。民主黨的立場是：赤字是由布什的減稅政策造成的，要想解決必須加稅。共和黨則認為社會福利是政府支出的大頭，要想解決赤字必須大幅度削減福利。而對於加稅他們是堅決反對，寸土不讓。

關於美國的財政赤字與國債，據我所知從上世紀七十年代起就一直是熱點話題，但實際情況卻一直是江河日下，回天無力。在上個世紀末有了一線曙光：1998年到2001年出現了財政盈餘。但好景不長，2002年又跌回赤字。赤字增加到2004年後開始減少，到20007年回到了2002年水平。但隨着金融危機的發生，赤字一發不可收拾，2009和2010年赤字都達到一萬億以上，是以前最高點（2004）年的三倍左右，預計2011年還會更高。目前關於赤字的討論都是以目前的預算為出發點討論如何增加收入與減少支出。本文試圖從另一個角度看問題：我們怎麼會從本世紀初的大好形勢走到了今天這步？也許了解這一點，對於尋求破解之道會有所幫助。

美國國會預算辦公室（Congressional Budget Office，簡稱CBO）是國會所設的非黨派性機構。它的職責是關於年度預算與其他法案對於預算的影響向國會提出分析報告。雖然財務分析不是精確的科學，但CBO的報告通常在政治決策過程中被看作是權威性的參考資料。CBO每年一月份和八月份會發表兩次關於預算與經濟的展望。這些報告被收集在以下網址：http://www.cbo.gov/publications/bysubject.cfm?cat=0 . 美國政府的財政年度是從前一年的十月一日開始的（如財政年度2011是從2010年10月1日到2011年9月30日）。所以這兩次報告相當於是在財政年度的第一季度和第三季度結束後。每次報告包括前一個財政年度的決算數字與以後十年的收支展望。報告中還有本年度與前一年收支變化的詳細分析，以及有關的經濟與財務的分析與展望。本文的分析就是基於這些報告。

預算分析自然分為收入與支出兩部分。CBO把收入分為個人所得稅，公司所得稅，其他稅（使用稅，關稅等），社安保險稅（包括Medicare稅）。支出的情況就比較複雜。主要部分有法定支出（mandatory Spending）與自主支出（discretionary spending）。這其中含義並不是“顧名思義”，而是根據立法過程而定的。自主支出是由國會每年的撥款法案（appropriations act）決定的，包括美國政府各部門的開銷與軍費。法定支出的項目是由國會其他法案授權的，主要包括社會安全基金，老年醫療（Medicare）基金與社會救濟（主要是Medicaid，也包括失業救濟金）。法定支出通常是比較永久性的支出。需要注意的是，許多人把法定支出與社會福利支出混為一談。雖然通常後者是前者的主要部分，但並不一直如此，如後面將要指出的那樣。除了法定支出與自主支出外，主要的支出項目還有為國債所支付的利息。

另一個需要強調指出的，就是社會安全計劃（social security，包括Medicare）在聯邦預算中的地位。社會安全有獨立計算的基金，由社會安全總署掌管。這個基金的收入是社安稅（包括Medicare稅）。為了確保嬰兒潮退休人口的福利，1970年代通過法案，提高社安稅和退休年齡。根據這個計劃，社會安全基金一直保持入大於出的狀態直到2020年左右，為以後的大量支出準備資金。而這個盈餘造成的結餘資金則以“聯邦特別債劵”的形式借給聯邦政府。但是奇怪的是，在通常計算聯邦政府赤字時，把社安基金的收入與支出也計算入內。所以社安基金的盈餘實際上減小了字面上的聯邦赤字。（假如排除社安基金的話，本世紀初只有2000年才有盈餘。）而且社安基金擁有的“特別債劵”也不計入國債（嚴格說來，後者應稱為“公眾擁有的國債“）。比較仔細的分析，會把社安基金的收入支出和盈餘情況分開計算，稱為“預算外”(off-budget)，而其它的稱為“預算內”(on-budget)。在預算討論中有時聽到“法定義務”（entitlement），也是指社安基金，因為社安福利是法律規定的，國會不能通過預算或授權的程序修改。

下面我們選擇以下年份來仔細看看：2000, 2002, 2006, 2009和2010。本文最後列了兩個表。表一收集了各年度分項收入和支出。每一項包括了實際數字和CBO在2000，2005和2007年作的預測。表二列出了實際數字與各年預測的差距，以及這５年中每兩個年份之間實際數字的變化。為了方便起見，以下討論都以十億（Billion）美元作單位，寫作B。以下我列出自己的一些觀察，還請行家指正，補充。

首先我們注意到（表一的倒數第二行），社安基金（off-budget）在這些年份中都是盈餘的。也就是說，假如取消社會保險計劃，財政赤字還會增加。同時我們也注意到，與CBO的預計相比，社安基金的實際盈餘要小，特別是2009年和2010年。這包括收入的減少（可能主要由於經濟情況不如預期）與支出的增大（在政府刺激經濟的努力中包括增加社會安全的付給）。由此可見，雖然社安基金是聯邦預算中的一大部分，但它卻不是赤字產生的原因。從長期來看，社安資金需要繼續改革以避免未來的破產。但在未來十年內，社安基金並非赤字的禍首。

2002年是在世紀初盈餘後首次轉為赤字的一年。這其中發生了兩件大事：道康泡沫的破滅和恐怖襲擊以及隨後的軍事行動。值得一提的是：布什的減稅法案那時還沒有實施。與2000年相比（表二），2002年的個人所得稅降低了２０％，公司所得稅降低了２５％。而這期間自主支出增加了２０％，估計主要是反恐行動的花費。法定支出增加了７％，與通貨膨脹差不多。因為減稅還沒有發生，收入的減少應歸於道康泡沫破滅造成的經濟和收入下降。

再比較2006年與2002年的收入，前者個人所得稅增長了２２％，公司所得稅增長了２０％。而在這段時間裡，布什的減稅法案得到了全面實施。所以稅收的變化應該是經濟變化與稅法變化的共同結果。從數據上看，減稅引起的收入減少被經濟增長所抵消了，而且稅收比2000年還高。而且因為布什減稅只影響個人所得稅，而事實上個人所得稅與公司所得稅的增長幅度相若，似乎沒有證據表明減稅對於稅收總數有顯著影響。

2009年是赤字大幅度增加的年份。這也是布什內閣的最後一個財政年度，而且是金融危機爆發的一年。與“正常”年份2006年相比，赤字增加了５.６倍多，達到1413B。其中個人和公司稅收減少了342B，主要由於經濟的下降。而支出增加了900B，主要是由於政府的救援行動（TARP）和刺激經濟的法案（ARRA）。值得注意的是，大多數的增加是在“法定支出”，其中主要是救援“兩房”（Fannie Mae和Freddie Mac）的花費（當時的分析是政府會把“兩房”收為國有，所以“兩房”資不抵債的部分都算作政府支出）和銀行救援計劃TARP中的預期虧損。這裡我們可以看見，在2009年和2010年中，“法定支出”與社會福利相差巨大。以“法定支出”的龐大作為削減社會福利的根據是不對的。當然，除此之外由於經濟情況和政府為了刺激經濟而增加的福利待遇，失業救濟金和Medicaid的支出也有所增加。2009年的自主支出也有增加，其中主要包括TARP的花費和為伊拉克戰爭的追加撥款（本年度20B左右）。

2010年是奧巴馬內閣的第一個財政年度，那時金融危機已經是尾聲，但全國經濟形勢還是很糟糕。2010年的收支情況中還包括了對於2009年TARP花費的重新估算（調低）。這個調整有利於減少赤字。但是由於刺激經濟法案（ARRA），2010年的自主花費繼續增加，最後赤字只比2009年略微改善。

另外，在2007年的展望報告中，CBO預言赤字將逐年減少，到2012年即會轉為盈餘。（刨去社安基金的話，直到2017年一直會有赤字，大約在150B的水平。顯然，金融危機改變了這一預期。

從上面的觀察我們可以得出三個結論：１.天文赤字的主要原因不是社會福利和減稅。共和黨借赤字問題進攻社會安全和醫療保障系統，說得不好聽是“趁火打劫”。２.今天的天文赤字是金融危機以及政府隨後的救援與刺激行為的後果。所以這應該是暫時現象。我們不能通過增稅來把這樣的“大政府”永久化。３.如果我們能回到2000年的狀態，哪怕是回到2007年所展望的遠景，赤字問題並非不能解決的。

可惜的是，目前的赤字討論都把最近幾年的非常情況當成了出發點。這就讓降低赤字成了“不可能的任務”。現在最激進的共和黨方案是十年內裁減3000B左右，只是杯水車薪而已。可見，政府的稅收和花費水平並沒有什麼客觀標準，而是受當時的公眾心理左右。當年小布什任中就老是爭論赤字是不是到了歷史最高點，似乎那是個“上限”。可是金融危機一來，回頭看小布什年中的赤字簡直不算什麼了。所以，公眾心理不改變，赤字就不可能降下來。政府總是有很好的理由多花錢。這裡省下了，又可以花到那裡去。唯一的限制因素就是公眾對於稅收和赤字的接受限度。

所以，我認為解決赤字的關鍵是改變公眾的心理期待。而根據伊拉克戰爭的經驗，改變心理期待的一個有效辦法是快速改變現實。在伊拉克的情況下是短時間大量增兵，創造好的安全環境，而使得民眾對於安全更加珍惜。紐約市長在改善市容的努力中也採取過類似的辦法。他對地鐵塗鴉採取“零容忍”，一旦發現馬上清除。一段時間後，塗鴉就基本絕跡了。用同樣的方法改變赤字的話，就是通過臨時的加稅和削減開支，把收入和支出都調整到2000年水平，這樣略有盈餘，在十年或二十年時間可以歸還相當數量的國債。達到這個“轉折點（tipping point）”以後，再由政治流程來決定稅收與花費的水平，包括根據需要產生赤字。

關於加稅問題，原來我是反對給富人加稅的，因為我認為那是政治阻力最小的擴大政府的方式，因而最有可能被濫用。但是如果是在保證不增加花費的情況下通過增稅來歸還國債，我認為是個好辦法。首先，向富人增稅也許是唯一可行的增加收入的途徑。第二，美國在全球化以來富人的得益遠遠超出比例，導致國內貧富差別急劇增加。這兩天還有報道說，美國公司盈利增加但職工收入減少。在這種情況下，通過向富人增稅來實行財富再分配是對社會有好處的。當然，富人的人數有限，光靠他們加稅解決不了問題。而且目前有將近一半的美國人不需要交聯邦所得稅，這種情況對於民主的運作也多有不利。那些反對給窮人加稅的人，可以考慮一下這個因素：如果美國國債問題不解決而信用破產的話，窮人將受到的損害最大。這是因為美元暴跌會引起基本生活資料價格飛漲，對窮人來說這是雪上加霜。而且富人有很多避險的辦法而窮人只能看着畢生積蓄被通貨膨脹吞噬。所以解決赤字和國債問題，所有美國人都需要做出貢獻。這也是作為對於前一二十年過度消費的一種補償吧。

但是在歸還國債的計劃完成後，我們還是需要回到“小政府，低稅收”的做法上。理想地說，政府應該有一定的財政自由，根據經濟和基本設施建設的需要實行盈餘預算或赤字預算。但是過去幾十年的歷史已經證明，不管共和黨還是民主黨，都沒有能力實行負責任的財政政策。那麼我們公民只好自己看緊自己的錢包。政府要實施什麼“宏偉項目”，必須先以實際行動重新贏得我們的信任。

美國缺的不是錢，而是政治決心。

【註：文後表格的excel 文檔，可到 http://blog.sciencenet.cn/home.php?mod=attachment&id=8382 下載。】

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