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		社会安全保险及其危机	2009-10-04 17:01:45


	前两天看见报道，由于经济低迷造成很多失业的工人提前领取社会安全福利，社会安全基金提前进入亏损。奥巴马已经宣称，明年将开始解决社安问题。本文将介绍一些关于社会安全保险的基本知识。社会安全保险（social security，简称社安）是卢瑟福1935年为对抗经济萧条而实行的“新政”的一部分。经过半个多世纪演化，现在已经是美国经济的一个重要部分，也是一个热门的政治话题。在不同场合，社安也被称作FICA（Federal Insurance Contributions Act，授权收取社安税的法案）或OASDI（Old Age, Survivors and Disability Insurance）。社安保险包括三个部分：退休福利，未亡者福利和残废者福利。其中退休福利是最主要的部分。简单说来，每个工作的人都要缴纳社安税，由雇员和雇主各交一半。雇员未来的福利与一生中交税的数额挂钩。但是社安与其他退休基金是完全不同的概念。首先，社安不是为将来的福利付给存足资金的，而是用目前的收入来支付目前的福利给付（多余的存入一个基金）。所以它未来的给付能力依赖于未来的收入。其次，每个人的缴纳和福利不是成正比的，而是高收入的人补贴低收入。所以，与其把每次发工资所缴付的FICA看成为退休的储蓄，不如看成一种税负。社安保险由社安署（Social Security Agency）管理。这个机构还管理一些其他的项目，但是经费来源是分开的。和社安保险联系在一起的是老年医疗保险（Medicare）。但这两个项目的资金和管理都是分开的。社安税和社安福利社安保险是由工作人员缴纳的社安税来支付的。虽然员工和雇主各付一半，从经济学上看，员工其实承担了全部赋税。雇主负担的部分也通过工资的降低转嫁到员工身上。社安税率是固定的（与工资总数无关），但是有征税的上限。超过此限的工资不用缴税。下图显示历史上税率（员工所付部分，即总数之一半）和征税上限的历史变化。征税上限（年收入）经过通货膨胀调整（以1982-1984年币值为准）。从图中可以看到，社安税率在约50年中涨了近6倍。征税上限也大幅度增长。（从1972年起，征税上限随平均工资水平自动调整。所以从那时起的增加反映了工资水平超越通货膨胀速度的增长）。这个税率变化也反映了社安系统背后的政治运作。在刚建立的时候，这对美国是一个全新的概念。但是由于国民感觉上的“投入产出”（即税赋和福利比）是如此之好，这帮助了社安系统被公众接受。但是这个安排是不现实的，从而造成社安系统屡屡面临财务危机，通过提高税率和提高退休年龄（即变相削减福利）才维持至今。如果当初公众知道今天的情形，不知还会不会接受这个“新政”。在退休后，每个人的社安福利的计算是基于一生的税赋数量，其公式相当复杂。下图显示一个粗略的估算。这是对一个1955年出生，2021年退休的人的福利计算（以今天的币值为准）。横轴是这个人目前的年收入。对于过去年份，假定他的每年工资增长率比平均增长率高2%。对于将来，假定工资数不变。我们可以看到，福利与过去收入（和税赋）不是成正比的。即使拿到最高的福利，也只能维持比贫困线（约$1000/月）稍高的生活水平。有人批评社安系统实行“倒递进税率”，因为穷人富人税率一样，但富人有征税上限，所以平均税率反而低。而且，通常富人寿命更长，得到的福利也就更多。但另一方面，如上图所示，富人的福利是被减少的。国会预算办公室的研究表明，从终生福利和终生的税赋之比来说，穷人从社安系统的得益更多，如下图所示。这里已经考虑了不同人群的寿命差别。在上图中，社安福利被分解为三部分：未亡人福利(Auxiliary)，残废福利和退休福利。穷人比富人更有可能得到前两项福利。而对于退休福利，穷人得到的也比富人多（相对于税赋而言）。但是要注意，社安系统不是退休金，不是一种投资，所以用“投入产出比”来衡量并不是很恰当。它是一种税收，应该通过与其他税收一样的政治程序来决定税率。除此之外，还要考虑到对于有其他收入（如投资回报）的富人，部分社安福利是要交所得税的（尽管他们的社安税已经是用所得税后的钱交的了）。社安基金 1980年代，为了解决未来工作人口减少退休人口增加而给社安系统带来的负担，提高了社安税，把每年的结余存入“社安基金”，以备未来所需。但是这个社安基金也并非通常意义上的基金。有人说社安基金只是一个纸面花样，而不是真的资金，这也不完全正确。以下就介绍一下有关细节。社安基金的入账（收来的社安税）必须换为联邦政府的特别债劵。这种债劵象普通债劵一样有利息，但是不能在市场流通，只能在需要支付福利和运行开支时兑现。所以，从基金的标准看，社安基金的投资方式是单一的。更重要的是，社安基金的收支虽然不受每年国会预算的限制（即国会的预算案不能规定社安的税收和福利支付），但其收支平衡却包括在联邦预算中。如上所述，社安基金的设计就是使它近年有盈余，以备未来的亏空。而这个盈余就掩盖了联邦预算的部分赤字，如下图所示。在图中，“Off-budget”的部分主要就是社安基金。在2007，社安基金共支出$594.5B，收入$784.9B, 盈余$190.4B，总“存款”为$2238.5B.。相比之下，同年的联邦政府赤字是$162.8B，累计公债为$4,769.1B。由此可见，社安基金的盈余对联邦赤字的影响是相当大的。如果把社安基金分离出来的话，2007年的联邦赤字将增加一倍多，累计公债也会增加约50%。从这个意义上说，“社安基金”并不是一个存款账户。它的盈余已经被政府的其他开支花掉了。以后当“社安基金”需要动用老本的时候，就必须由那时的纳税人来支付这笔欠账。从法理上说，社安基金所持有的特殊债券和普通联邦债券一样是由联邦政府背书的。也就是说，除非破产，政府有兑现这些债券的责任。但是社安基金（以及整个社安系统）对于缴了社安税的职工来说，其给付福利的责任仅限于基金拥有的资金。当这些资金无以为继时，社安系统和联邦政府都没有责任继续支付福利。所以，我们不需要担心社安基金的安全，但是需要担心社安福利的安全。社安危机由于未来工作人员减少，退休人口增加，而且人的寿命延长，社安系统将面临入不敷出的危机。下图显示社安基金结存在未来的走向（假定目前法律不变）。社安危机可分为两个阶段。在2017年左右，社安基金将从目前的盈余而转为亏损，需要动用存底来支付福利。这个变化对于社安系统的运作没有影响（社安基金就是为这种情况设立的）。但是对于整个联邦预算，将得不到社安基金盈余的补贴，反而要为兑现社安债劵而增加花费。这会大大增加预算赤字而对美国的政治和经济带来显著影响。如果我们不能在那以前控制预算赤字和国债幅度的话，很可能有灾难性的后果。第二步，到2041年左右，社安基金的存底将花费殆尽。依靠当年的税入，将只能支付78%的福利水平。那时，今天的社会安全系统就不复存在了。要想将社安系统维持到75年以后，需要把目前的个人税率和雇主税率从6.2%增加到7.05%，或者马上把福利减少12%。要想把社安系统永久维持下去，需要把目前税率增加到7.8%或把福利减少20%。显然，这两个选择都不受欢迎。但也许某种增税和减少福利结合的方案能被接受。政客们也在寻找其他解决的途径。结语社安体系是卢瑟福总统“新政”的一部分，也符合民主党的政治理念。而共和党和自由主义经济学家却对之多有诟病，希望用私人管理的储蓄来代替它。由于社安将在几十年后面临危机，它的改革已被提上议事日程。在以后的文章中我们将为您分析两党对于社安改革的立场，主张和忽悠。对于我们个人来说，除了在政治生活中关注和参与社安改革以外，在个人财务安排上，要认识到社安福利即使能拿到，也是极其有限的。退休后的财务来源主要还是要靠投资积蓄。而目前付的社安税，就是一种税赋，不要指望回报。

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			文章评论

作者：刘以栋

留言时间：2009-10-11 13:39:55

I feel you did a good research for social security issues.

I think there is no way for government to pay retired people the same amount with the same purchasing power. In one way or another, the government would reduce the payment.

You said SS is a kind of tax, it is a good attitude.

I heard many people applied for disability benefits, which is consistent with your chart.

I should visit your blog often.


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作者：欧阳峰

留言时间：2009-10-05 12:53:09

昭君：

说社安是定时炸弹一点不错。在社安基金破产之前，联邦预算赤字就会因为社安基金的入不敷出而大幅跳升了。

以前布什提出把社安改成“储蓄账户”，其实是一种变相赖账的做法。但民主党说他夸大危机以售其奸，加上后来金融风暴，也就不了了之了。

其实所谓“改革”，无非是注资，加税和赖账三个办法。具体怎样做，估计很难，不光是经济上，而且是政治上。长年来公众对社安系统的了解有很多误区，政客们也利用这些误区美化社安系统和掩盖联邦赤字。现在到了还账的时候了，这个责任谁都不敢担。难。