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		社會安全保險及其危機	2009-10-04 17:01:45


	前兩天看見報道，由於經濟低迷造成很多失業的工人提前領取社會安全福利，社會安全基金提前進入虧損。奧巴馬已經宣稱，明年將開始解決社安問題。本文將介紹一些關於社會安全保險的基本知識。社會安全保險（social security，簡稱社安）是盧瑟福1935年為對抗經濟蕭條而實行的“新政”的一部分。經過半個多世紀演化，現在已經是美國經濟的一個重要部分，也是一個熱門的政治話題。在不同場合，社安也被稱作FICA（Federal Insurance Contributions Act，授權收取社安稅的法案）或OASDI（Old Age, Survivors and Disability Insurance）。社安保險包括三個部分：退休福利，未亡者福利和殘廢者福利。其中退休福利是最主要的部分。簡單說來，每個工作的人都要繳納社安稅，由雇員和雇主各交一半。雇員未來的福利與一生中交稅的數額掛鈎。但是社安與其他退休基金是完全不同的概念。首先，社安不是為將來的福利付給存足資金的，而是用目前的收入來支付目前的福利給付（多餘的存入一個基金）。所以它未來的給付能力依賴於未來的收入。其次，每個人的繳納和福利不是成正比的，而是高收入的人補貼低收入。所以，與其把每次發工資所繳付的FICA看成為退休的儲蓄，不如看成一種稅負。社安保險由社安署（Social Security Agency）管理。這個機構還管理一些其他的項目，但是經費來源是分開的。和社安保險聯繫在一起的是老年醫療保險（Medicare）。但這兩個項目的資金和管理都是分開的。社安稅和社安福利社安保險是由工作人員繳納的社安稅來支付的。雖然員工和雇主各付一半，從經濟學上看，員工其實承擔了全部賦稅。雇主負擔的部分也通過工資的降低轉嫁到員工身上。社安稅率是固定的（與工資總數無關），但是有徵稅的上限。超過此限的工資不用繳稅。下圖顯示歷史上稅率（員工所付部分，即總數之一半）和徵稅上限的歷史變化。徵稅上限（年收入）經過通貨膨脹調整（以1982-1984年幣值為準）。從圖中可以看到，社安稅率在約50年中漲了近6倍。徵稅上限也大幅度增長。（從1972年起，徵稅上限隨平均工資水平自動調整。所以從那時起的增加反映了工資水平超越通貨膨脹速度的增長）。這個稅率變化也反映了社安系統背後的政治運作。在剛建立的時候，這對美國是一個全新的概念。但是由於國民感覺上的“投入產出”（即稅賦和福利比）是如此之好，這幫助了社安系統被公眾接受。但是這個安排是不現實的，從而造成社安系統屢屢面臨財務危機，通過提高稅率和提高退休年齡（即變相削減福利）才維持至今。如果當初公眾知道今天的情形，不知還會不會接受這個“新政”。在退休後，每個人的社安福利的計算是基於一生的稅賦數量，其公式相當複雜。下圖顯示一個粗略的估算。這是對一個1955年出生，2021年退休的人的福利計算（以今天的幣值為準）。橫軸是這個人目前的年收入。對於過去年份，假定他的每年工資增長率比平均增長率高2%。對於將來，假定工資數不變。我們可以看到，福利與過去收入（和稅賦）不是成正比的。即使拿到最高的福利，也只能維持比貧困線（約$1000/月）稍高的生活水平。有人批評社安系統實行“倒遞進稅率”，因為窮人富人稅率一樣，但富人有徵稅上限，所以平均稅率反而低。而且，通常富人壽命更長，得到的福利也就更多。但另一方面，如上圖所示，富人的福利是被減少的。國會預算辦公室的研究表明，從終生福利和終生的稅賦之比來說，窮人從社安系統的得益更多，如下圖所示。這裡已經考慮了不同人群的壽命差別。在上圖中，社安福利被分解為三部分：未亡人福利(Auxiliary)，殘廢福利和退休福利。窮人比富人更有可能得到前兩項福利。而對於退休福利，窮人得到的也比富人多（相對於稅賦而言）。但是要注意，社安系統不是退休金，不是一種投資，所以用“投入產出比”來衡量並不是很恰當。它是一種稅收，應該通過與其他稅收一樣的政治程序來決定稅率。除此之外，還要考慮到對於有其他收入（如投資回報）的富人，部分社安福利是要交所得稅的（儘管他們的社安稅已經是用所得稅後的錢交的了）。社安基金 1980年代，為了解決未來工作人口減少退休人口增加而給社安系統帶來的負擔，提高了社安稅，把每年的結餘存入“社安基金”，以備未來所需。但是這個社安基金也並非通常意義上的基金。有人說社安基金只是一個紙面花樣，而不是真的資金，這也不完全正確。以下就介紹一下有關細節。社安基金的入賬（收來的社安稅）必須換為聯邦政府的特別債劵。這種債劵象普通債劵一樣有利息，但是不能在市場流通，只能在需要支付福利和運行開支時兌現。所以，從基金的標準看，社安基金的投資方式是單一的。更重要的是，社安基金的收支雖然不受每年國會預算的限制（即國會的預算案不能規定社安的稅收和福利支付），但其收支平衡卻包括在聯邦預算中。如上所述，社安基金的設計就是使它近年有盈餘，以備未來的虧空。而這個盈餘就掩蓋了聯邦預算的部分赤字，如下圖所示。在圖中，“Off-budget”的部分主要就是社安基金。在2007，社安基金共支出$594.5B，收入$784.9B, 盈餘$190.4B，總“存款”為$2238.5B.。相比之下，同年的聯邦政府赤字是$162.8B，累計公債為$4,769.1B。由此可見，社安基金的盈餘對聯邦赤字的影響是相當大的。如果把社安基金分離出來的話，2007年的聯邦赤字將增加一倍多，累計公債也會增加約50%。從這個意義上說，“社安基金”並不是一個存款賬戶。它的盈餘已經被政府的其他開支花掉了。以後當“社安基金”需要動用老本的時候，就必須由那時的納稅人來支付這筆欠賬。從法理上說，社安基金所持有的特殊債券和普通聯邦債券一樣是由聯邦政府背書的。也就是說，除非破產，政府有兌現這些債券的責任。但是社安基金（以及整個社安系統）對於繳了社安稅的職工來說，其給付福利的責任僅限於基金擁有的資金。當這些資金無以為繼時，社安系統和聯邦政府都沒有責任繼續支付福利。所以，我們不需要擔心社安基金的安全，但是需要擔心社安福利的安全。社安危機由於未來工作人員減少，退休人口增加，而且人的壽命延長，社安系統將面臨入不敷出的危機。下圖顯示社安基金結存在未來的走向（假定目前法律不變）。社安危機可分為兩個階段。在2017年左右，社安基金將從目前的盈餘而轉為虧損，需要動用存底來支付福利。這個變化對於社安系統的運作沒有影響（社安基金就是為這種情況設立的）。但是對於整個聯邦預算，將得不到社安基金盈餘的補貼，反而要為兌現社安債劵而增加花費。這會大大增加預算赤字而對美國的政治和經濟帶來顯著影響。如果我們不能在那以前控制預算赤字和國債幅度的話，很可能有災難性的後果。第二步，到2041年左右，社安基金的存底將花費殆盡。依靠當年的稅入，將只能支付78%的福利水平。那時，今天的社會安全系統就不復存在了。要想將社安系統維持到75年以後，需要把目前的個人稅率和雇主稅率從6.2%增加到7.05%，或者馬上把福利減少12%。要想把社安系統永久維持下去，需要把目前稅率增加到7.8%或把福利減少20%。顯然，這兩個選擇都不受歡迎。但也許某種增稅和減少福利結合的方案能被接受。政客們也在尋找其他解決的途徑。結語社安體系是盧瑟福總統“新政”的一部分，也符合民主黨的政治理念。而共和黨和自由主義經濟學家卻對之多有詬病，希望用私人管理的儲蓄來代替它。由於社安將在幾十年後面臨危機，它的改革已被提上議事日程。在以後的文章中我們將為您分析兩黨對於社安改革的立場，主張和忽悠。對於我們個人來說，除了在政治生活中關注和參與社安改革以外，在個人財務安排上，要認識到社安福利即使能拿到，也是極其有限的。退休後的財務來源主要還是要靠投資積蓄。而目前付的社安稅，就是一種稅賦，不要指望回報。


			文章評論

作者：劉以棟

留言時間：2009-10-11 13:39:55

I feel you did a good research for social security issues.

I think there is no way for government to pay retired people the same amount with the same purchasing power. In one way or another, the government would reduce the payment.

You said SS is a kind of tax, it is a good attitude.

I heard many people applied for disability benefits, which is consistent with your chart.

I should visit your blog often.


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作者：歐陽峰

留言時間：2009-10-05 12:53:09

昭君：

說社安是定時炸彈一點不錯。在社安基金破產之前，聯邦預算赤字就會因為社安基金的入不敷出而大幅跳升了。

以前布什提出把社安改成“儲蓄賬戶”，其實是一種變相賴賬的做法。但民主黨說他誇大危機以售其奸，加上後來金融風暴，也就不了了之了。

其實所謂“改革”，無非是注資，加稅和賴賬三個辦法。具體怎樣做，估計很難，不光是經濟上，而且是政治上。長年來公眾對社安系統的了解有很多誤區，政客們也利用這些誤區美化社安系統和掩蓋聯邦赤字。現在到了還賬的時候了，這個責任誰都不敢擔。難。