三。政府的扶貧政策

從上一節我們知道，美國具有相當數量的窮人（大約１５％）。他們之中的大多數物質生活不是主要問題。但是由於他們的經濟情況，他們在一定程度上與社會隔離，而且在教育和上升機會上也處於劣勢。幫助窮人是整個社會各個方面關心的話題。在這一節，我們主要討論美國聯邦政府的扶貧措施和政策。

從建國以來，美國政府一直對窮人提供某種形式的幫助。但現代的政府扶貧體系（anti-povertyprograms），是從１９６４年詹森總統（Lyndon B Johnson）提出“向貧困宣戰”以後建立起來的。廣義地說，盧瑟福總統（FranklinD Roosevelt）建立的，在詹森任內擴展的社會保障系統（SocialSecurity和Medicare）的目的也是幫助民眾避免貧困。所以它們也可以算作扶貧措施的一部分。這些統統加起來，占目前聯邦政府花費的大約一半【一】。

除了聯邦政府外，州和地方政府也有扶貧花費，大約在聯邦社保退休金以外的花費的三分之一多【二】。私人慈善機構的扶貧花費大約是聯邦政府的一半【三】。除了直接的貧困補助外，政府和民間還有很多項目幫助窮人自立和改善他們的生活和教育狀況。一個典型的例子是以前介紹過的“不讓一個孩子掉隊”的教育法案。地方政府也有很多改善窮人區治安，衛生狀況的努力。民間扶貧和慈善機構有些也從各級政府得到研究經費和種種項目經費。聯邦政府和州政府為慈善捐款提供免稅待遇，也是間接支持他們的扶貧工作。一下的介紹只局限於目前聯邦政府直接提供的幾種扶貧措施。

聯邦政府直接支付的扶貧經費可以分成社會保險（SocialInsurance）和按收入的補助（means-tested）兩種。前者福利的獲得與個人收入無關，不是專對窮人的。但他們的目的是防止民眾因為某種困境而落入貧困狀態，所以也被看成是扶貧項目。後者只有收入低於一定限度者才能享受（不少還需要其它條件），是專門針對窮人的補助措施。下圖顯示過去四十年來政府扶貧人均花費的沿革【四】。直到１９９０年代初期，這些扶貧經費的增長比GDP增長要快。但以後兩者增長的速度就差不多。橫向比較的話，美國扶貧花費占GDP的比重比其他工業國家的平均值要低。

下表顯示政府主要的扶貧支出項目(2007年)（【二】表一）。其中“案數”除了收入退稅和住房補貼是以家庭為單位外，基本上是指接受的人數。所以如果每人都得到補助的話，全家拿到的總數可以是相當可觀（相對於貧困線收入而言）。

從上表可以看到，雖然政府扶貧支出相當龐大，但平均到每個人身上的“現金”並不多。而現金補助中，社安補助與臨時家庭補助只有部分窮人家庭才有資格得到。EITC雖然是給所有低收入群體（必須有工資收入），但因為是“稅後”的，不影響貧困地位的判定。基本上每個窮人都能享受的項目只有醫療幫助和食品劵，而這兩個都不是現金，在確定貧困狀態時不計入收入中。

聯邦政府的住房補助需要進一步說明。這個補助是通過幾種形式進行的，有政府興建的“經濟適用房”，有對租戶房租的直接補貼，也有補貼房東，換取他們提供低房租的。雖然這些補助的總金額和每人得到的都相當大，但得到補助的人數很少，通常窮人需要排很多年的隊才能得到。

由上可見，美國並不是只要在貧困線以下就能得到所有的補助（大部分現金補助只是給沒有工作能力的人或兒童），而且得到補助的數量也不能保證擺脫貧困狀況。那麼政府補助對於消除貧窮到底有多少作用呢？如上所述，大多數扶貧補助是不計入被補助人的收入的，所以不會降低貧困率。研究表明，如果計入收入退稅，食品劵，學校免費午餐和住房補貼的話，貧困率會下降９.３個百分點【五】。在目前計入收入的扶貧項目中，社報退休金使得一千四百萬老人免於貧困。否則，老人中的貧困率會是現在的４倍。如果沒有失業保險，貧窮人數將增加三百二十萬【六】。

向窮人發放現金或非現金的補助當然能改善他們的生活狀況，也能降低當前的貧困率。（上一節說到美國窮人的物質生活情況，很大程度上就要歸功於扶貧措施。）但另一方面，扶貧措施也會影響到人的行為，例如找工作和儲蓄的動力。那麼政府的扶貧措施對窮人的行為有多大影響呢？這個問題在學術界也是莫衷一是。根據一個研究，其影響很小，大概使得貧困率差一個百分點左右【四】。

政府扶貧政策是美國政界長期爭論不休的話題。民主黨通常主張加大扶貧的力度，他們認為世界上最富的國家有那麼多窮人是不可接受的。而共和黨則認為補助使得窮人產生依賴，造成世世代代“吃救濟”的階層。保守派更把貧窮的原因歸於“個人選擇”，認為不參加工作，單親家庭，不重視教育等是貧窮的根源。所以他們主張，扶貧不要直接給予經濟補助，而要通過政策和教育來改變窮人的行為。

１９９６年，共和黨掌握的國會與克林頓總統合作，推出了“救濟改革”法案。其主要點就是把原來的Aid to Dependent Children （AFDC）改成了Temporary Aid to Needy Families （TANF），規定總救濟量的預算限制，而且要求受到救濟者在兩年內必須參加工作或職業訓練，而且終身只能接受五年的救濟。同時還加大了對未婚的孩子父親追討贍養費的力度，來消除原來救濟系統對單親家庭的鼓勵。這個改革的後果也就成為兩種理念爭鋒的“實驗室”。

關於救濟改革的後果有很多學術研究。總的說來，改革後窮人（特別是單親母親）參加工作的增多了，而參加工作的那部分人收入也有所提高，有些人脫離了貧困狀態。單親母親的貧困率從１９９５年的５３.１％降低到２００１年的３９.８％，而在那以前的２５年中這個貧困率沒有變化【七】。原先領救濟的人中大約有一半參加了工作，而另一半沒有工作的人也失去了救濟，從而收入降低了。需要指出的是，是否參加工作並不完全是個人選擇。有很多窮人面對參加工作的障礙，如憂鬱症，毒癮，文盲等【八】。而且參加工作會帶來額外的花費（如交通，服裝等），也給照顧孩子帶來困難。總的來說，很多家庭因為工作增加的收入不能抵消失去救濟的損失和其他花費的增加。窮人孩子的學習成績和行為也沒有顯著的變化【九】。

以上顯示窮人參加工作更多的數據都是九十年代中期到零零年代初期的，而那時美國就業市場很好，經濟也很繁榮。然而，這個趨勢至今仍然持續【九】。

綜上所述，美國各級政府與慈善機構在扶貧救助方面的花費是相當可觀的，對改善窮人處境也起了一定作用。但美國政府並沒有政策保證受到救助的人能生活在一定水平以上，而且救濟的發放途徑也難免有不順暢的時候。所以還是有極少數的窮人處於衣食無着的境況，需要我們從人道的角度給予關注和幫助。美國民間的教會與其他組織在這方面也是很活躍的。

四　總結與討論

以上幾節概要地介紹了美國的貧困現象。首先，“貧困線”就是一個很糾結的概念。一方面“劃線”這個過程有很多隨意性，另一方面以一條線來區別“貧困”與“非貧困”也過於簡單化。不僅貧困人群中的生活水平有很大差距，從真的缺衣少食到基本衣食無憂都有，而且收入超過了貧困線也不等於就不需要幫助。過於強調“貧困率”也許反而會干擾我們關注真正的問題：貧富差別和缺乏流動性。所以，對貧困問題的了解不是一個簡單的數字能完成的。

扶貧救濟，當然第一是人道上的考慮。一個文明的社會，需要為所有成員維持一個起碼的生活水平。這其中不僅是受助者得益，也使得所有人的愛心和同情心得到提升。

然而，美國的貧困基本是“相對貧困”的狀況。所以進一步幫助窮人的話，就不僅是物質上的了，因為美國窮人的主要問題是與社會脫節，缺乏改善自身環境所需要的知識，資源和人脈。所以幫助窮人更重要的是社會融合，交流的問題。除了給錢以外，還有很多社區的工作要做。簡而言之，就是為窮人提供擺脫貧困的機會。這個觀念得到保守派和自由派雙方的認同。但保守派認為問題的關鍵是窮人的個人努力（找工作，接受教育和建立穩固家庭）和民間慈善機構的協助，而自由派認為政府應該在這方面有更多作為。我想，政府與民間的良性互動與合作可能是關鍵。這方面也有一些成功的範例。例如前面提到的收入退稅（EITC）就是一例：政府提供金錢動力和幫助，促使窮人參加工作。目前也有很多聯合運作的項目和組織。　

作為來自中國的新移民，我們對教育和奮鬥的作用有最深的感受。我們初到美國時，不管是收入還是資產都可算是“赤貧”了，也毫無社會關係可言。不少人甚至文化程度也不高，更別說語言和文化上的障礙了。然而，今天我們之中處於貧困狀態的應該說是絕無僅有。其主要原因，我認為是我們都知道教育的重要，而且相信實現自己目標的關鍵在於努力。而今天，我們也有很多機會去把自己的經驗感悟傳給別人。例如，幾乎每個學區都有家長自願服務的機會，可以為學術競賽當裁判，給學生講述職業經歷，擔任課外輔導等。

作為民主社會，美國的正常運作需要所有國民的參與。從這個意義上說，一個龐大的貧困群體是很大的隱患。目前美國有近一半的國民不用交所得稅，也有相當多人不工作。從某種意義上說他們喪失了社會“利益相關者”的身份。身處正常經濟活動以外的選民，其自身利益與社會利益的“接軌”可能出問題。另外，目前美國的高中畢業率低於７０％。在當今複雜的經濟政治社會，我們很難指望一個缺乏教育的選民能了解和判斷他需要參與投票的事務。解決社會整合與選民知識這兩個問題，都與緩解貧困現象有關。

在關於貧困問題的討論中，我覺得還需要實現一個觀念轉變，就是把窮人看成資源而不是負擔。目前，我們把幫助窮人看成是人道公義的要求或社會安定的需要。假如有外星人一夜之間把這些窮人都帶走了，我們可能會有“如釋重負”的感覺。然而，不要忘記美國社會中的不少貢獻重大的人物，如喬布斯，柯林頓，都有着清寒的出生（雖然算不上貧窮）。在當今的經濟環境裡，由於面臨全球化和計算機化的威脅，常規技能的價值日漸下跌。一個國家的競爭力很大程度上來自於具有出眾遠見和創造力的少數人的指引。美國近年來成功的企業如蘋果，谷歌，臉書等都是得益於這種“出眾”的創始人或領導者。而至少在目前，我們不知道怎樣的教育方法能“培養”出這樣的“天才”。我們所能做的只是給予更多的人嘗試的機會。假定這種天才在人群中有一定的比例，那麼有機會的人越多，最後成功的也越多，而國家的競爭力也就越強。所以給這百分之十五的窮人機會，也就是為國家增加了機會。同樣道理，因為“成功”是個幾率的問題而不完全是個人努力能決定的，那麼“成功”的回報也不能全歸個人。合理分配“成功”的回報，既提供個人努力的動力又確保儘可能多數人參與創新冒險的機會，是提高國家競爭力的重要一環。

總之，關注社會最底層的“百分之十五”不僅是人道和社會公義，也是建設和維持一個政治民主，經濟充滿創新力的社會說必須的。救助窮人不僅是口號和捐款，而且需要紮實的研究調查，才能得出真正有效的對策。

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