２００８年爆發的美國金融危機以及隨之而來持續多年的大衰退，是美國戰後歷史上的一件大事，也是認識美國社會各個方面的一個好機會。這些年來，關於金融危機的回顧和總結大多注目於華爾街和金融體系，而對於政府在應對危機中的作用，似乎只有政府內部的官員才有深刻反思。當年的財政部長鮑爾森（Hank Paulson）在２０１０年寫了《千鈞一髮》（On the Brink）回憶錄，記敘這一段的經歷。但他在２００９年總統換屆後就離職了，所以故事只有前半段。而另一位政府方面的主角，就是蓋特納（Timothy Geithner）。金融危機爆發時，他正好在“颱風中心”，是紐約聯邦儲蓄銀行主席。隨後，他擔任了２００９年至２０１３年的財政部長。可以說蓋特納在整個金融危機和經濟衰退／恢復階段都是美國政府財政金融政策的主導者之一。他在２０１４年初出版的自傳《壓力測試》（Stress Test: Reflection on Financial Crisis）是這個過程中政府運作更完整的記錄。

在《壓力測試》這本書中，作者記敘了２００８年以來美國和世界經濟的好幾件大事：金融危機的爆發與遏制，消除恐慌的“壓力測試”，歐盟諸國財政危機，美國的經濟刺激，金融法規改革以及圍繞赤字與國債限額的兩黨爭鬥。貫穿全書的主要立場，就是政府在這些經濟“非常時期”起着關鍵作用。沒有政府的發力，自由市場就不能從危機中恢復。

蓋特納對於遏制金融危機的過程的記載相當全面和專業。和鮑爾森的故事一樣，蓋特納講述了那些對他們來說驚心動魄的日子，那些成功與失敗的行動，以及很多背後的思考，爭論與博弈。他反覆強調一條主線：消除市場恐慌，恢復投資者信心是整個金融系統的穩定與恢復的關鍵，也是政府運作的首要任務。也就是說，這個考量壓倒其它（如政府支出與赤字，救助肇事者引起的“道德風險”等）。而這個任務也只有政府能夠擔當。

雖然因為觀念和法律限制，政府救援曾有重大失敗和失誤（例如未能阻止李曼（Lehman Brothers）崩潰而威脅到其它幾家投資銀行的健全，在華盛頓互惠銀行（Washington Mutual）倒閉過程中讓債權人受到損失因而影響到其它銀行債權人的信心等），但總的來說政府的應對是成功的。通過金融救援（TARP法案）對大金融機構注入資本以及進行公開的“壓力測試”確認各個銀行的健康程度，政府成功地重建了市場信心，制止了資金逃離。雖然美國是金融危機的“震中”和最重的災區，但美國的金融運作與整體經濟的恢復速度都遠遠高於歐洲。至今，政府金融救援的資金投入已經全部收回還有盈利（最新數據是一百五十億盈利，相對於七千億的投入資金）。與九十年代救援墨西哥比索的行動一樣，美國政府的信用和金融實力扭轉狂瀾，實現了“雙贏”的結果。

儘管如此，對於政府救援的批評還是此起彼伏。蓋特納的書也花了很多篇幅進行辯護。這些辯論的主要焦點是在道德上怎樣看待這樣的事實：政府用納稅人的錢進行救助，而直接的受益人就是肇事者。而且在此同時他們還享受着優厚的工資，獎金，甚至被撤職時還有“黃金降落傘”。這樣的事聽起來非常不公平。蓋特納指出：接受救援的金融機構的股東們幾乎喪失了所有資本（但他同時主張要保護債權人的經濟利益，因為他們可能抽逃資金引起更大的動盪），而且政府無權改變以前已經簽訂的待遇合同。不管怎樣，這本書顯然不能終止這個爭論。以後遇到類似情況，我們又將回到起點。

其實關於政府的角色，還有一個更重要的問題似乎沒有得到人們的注意。上面討論的是一個“理想政府”應該起的作用。但現實中的政府卻遠非“理想”。蓋特納和鮑爾森的書都包括了關於政府運作的痛苦體驗。他們的行動受到種種法律的限制和各方面公眾的質疑；想要得到國會授權需要克服重重政治和技術障礙；他們起草的提案被各種勢力“搭便車”變得面目全非；漫無止境的國會聽證會充滿了政治作秀而沒有理性的討論。。。這些制度性的問題嚴重束縛了他們的手腳，使得他們的應對的速度，力度和準確度都大打折扣。其它政府官員，如前國防部長蓋茲，在回憶錄中也表達了類似的憤慨和失望。

但問題是：雖然可以討論改進政治制度的種種方法，但現實上我們都知道這些弊端至少在未來幾十年內仍將存在。民主政體在執政效率方面就有本質性的弱勢（相對於公司管理體制而言），而在現代的經濟和科技條件下，民主政體如何適應和改善也不是能一蹴而就的。而且，美國的政治體系本來就是按着低效，穩定的目標設計的，其用意是保護國家的根本利益而不是有效地管理社會行政事務。蓋特納們看來滿足於用“華盛頓”的種種缺陷來解釋政府干預過程的失敗和問題。言下之意是：政府干預本身沒有錯。錯的，需要改進的，是目前的政治運作方式。這等於是說：如果有個上帝的話，他老人家怎樣干預也不為過。但更具有現實意義的問題是：根據目前（及其可預見的將來）的政治體系，我們該如何來看待政府在經濟和社會運作中的作用。這次金融危機中，政府的很多表現令人抓狂。誰也不能指望下次會做得更好。所以，我們如何能給予政府更多的權力和信任？

另一個問題是：怎樣增強政府干預金融危機的能力？在蓋特納看來，關鍵是政府的權限：財權和行政干預權。在財權上，他希望政府有實際上無限的財力，可以為任何債務提供保證（而且不讓債權人受到損失），或為任何金融機構注入足夠資本。這樣，政府就可以支撐起那些“關鍵機構”，遏制市場恐慌，拔掉金融危機的引信。而行政干預權，則是允許政府接管陷於困境的金融機構並將其“有序地解散”，力求不引起市場混亂。

其實，政府要發揮作用，除了法定的權力以外還有“軟實力”，也就是對於金融機構的影響力。這個在金融危機中也有證明。例如很多銀行和投資行之間的兼併就是政府背後促成的。這個在鮑爾森的回憶錄中有更詳細的記敘。在這種過程中，政府的影響力不僅是財力和權力，還有很多其他方面。首先，政府在金融界沒有自己的利益，只是為了維護市場穩定。所以它在撮合“雙贏”交易方面比較令人信服。相比之下，一個銀行可以配合政府促成合作，但自己出來“挑頭”就沒人會聽了。其次，銀行們現在和今後仰仗政府的地方肯定不少，在危急時刻誰也不敢隨便與政府頂牛。所以政府“不戰而屈人之兵”的能力也不容小覷。在說服銀行接受財務救助TARP條件時，鮑爾森和蓋特納就曾公然以“秋後算賬”來威脅。最後，政府還可以用少量資金為風險最高的資產提供擔保，為交易掃除最後障礙，如它在貝爾斯登與摩根大通的併購交易中所為（當然那次也涉及到很多法律與政策問題）。也就是說，我們不一定需要在權力和財力意義上的“大政府”，而需要善於利用影響力，促成雙贏合作的“聰明政府”。前總統克林頓幾年前出版的“回到工作”中談到不少這樣的例子。但遺憾的是，這個潛力並未得到很多人，包括蓋特納的重視。

比起應對危機，更重要的是防止下一次危機的產生。雖然危機總是來源於意外的因素，所以絕對防範是不可能的，但我們總是應該吃一塹長一智，至少不在同一個地方跌倒兩次。為此，就要改革金融體制，堵上已經發現的漏洞。對於這個問題，蓋特納的思考也是以政府為中心的。除了通過權力和財力的增加而提升政府的抗災能力外，他還提出了建立衍生產品交易市場，定期進行“壓力測試”，提高銀行和交易商資本儲備標準等法規上的改革措施。但是他對於如何發展和增強有利於穩定的市場機制毫無考慮。而離開了市場機制，政府主導的改革必然是笨拙，僵硬的，很可能帶來很多副作用。這恐怕也是這個改革法案（Dodd-Frank Bill）至今仍有很大爭議的原因之一吧。當然，蓋特納的整個職業生涯都是在政府部門，有這樣的視角也正常。但遺憾的是他與類似知識結構的人似乎主宰了金融改革的決策過程。

從金融危機看着政府的角色（下）

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