自适应不仅适用于行政机构，也可以成为国会自我约束的工具。例如名噪一时的“国债封顶”，就是如此。此法规定，当国债到达限度时，必须由国会通过法律提高限额，才能继续举债。初看起来，这个法律很没有道理。政府花钱，举债的数额都是每年国会通过的预算决定的。所以国会既然通过了预算，也就作出了举债的承诺。以后再立法提高限额岂不是多此一举？奥巴马和不少议员就是这样看。但问题是我们面对的不是理性的计算机，而是由人组成的国会。国会在讨论预算时，一向是加钱容易砍钱难。很多实行了四五十年的项目（如农业补助），已经完全与现实脱节了。但终止或改动就等于动了一些人的奶酪，议员们多不愿趟这个浑水。还有些长期的财政问题如医疗成本和养老成本，一直被踢到下一届，总也解决不了。“国债封顶”就是逼迫国会面对现实，再一次审视整个政府收支平衡状况。通常，这是例行公事。但在一定的民意情况下（如２０１１年），这就可能变成更弦易轍的契机。

这种“自我强迫”常常是以“自残”的形式出现，也就是给自己的不作为预先规定一个惩罚。例如，不通过提高国债限额，就会导致政府停摆。“自残”是克制人性弱点的办法，但也不是万灵妙药。例如２０１１年的国债危机解决方案中，国会通过了一个“自动减支”（sequestration）法案：如果对于减少赤字的办法不能达成协议，则从２０１３年１月（后来推迟到３月）开始对于政府开支按比例裁减。当时听起来，这是个高招。按比例裁减是个很糟糕的措施，因为很多对于国计民生很重要的项目会受到影响。另一方面，这个法案留了一年多时间给国会去达成协议，把期限推到了大选以后，难题踢给了下届国会。所以，这个法案给了国会很大的动力和机会去解决赤字问题。谁知道国会要无能，神都挡不住。最后“自动减支”还是生效了。今天很多人骂这个“自动减支”是美国自废武功的蠢举。依我看，这不该怪当时立法之人，而是后来两党不能解套，该打板子。

如果立法者不愿意束缚自己手脚，还有一个办法是设定法律的期限，到时需要更新。这也给了国会一个重新审议修改的机会。这里比较成功的例子是美国的“中小学教育法”(Elementary and Secondary Education Act)。这个法律在约翰逊总统时代（１９６５年）制定，五十年来经过数次更新。克林顿总统和小布什总统都启动了比较大的修改，在联邦教育政策上留下了自己的指纹。目前奥巴马政府也在推动下一轮的更新和修改。

如何设定期限也是一门艺术。例如小布什在２０００年代初的减税法案，当初规定是为期十年。这也合理，因为这个减税的理由之一就是联邦预算出现盈余，所以要还利于民。十年后应该根据当时的财务情况再行定夺。但减税过期正值２０１０年底，美国尚未从经济衰退中恢复，所以减税被延长了两年。到了２０１２年底，舆论和民意已经普遍把终止这个减税法案看成是增税了。所以即使一直抨击小布什“给富人减税”的民主党也不敢支持终止减税。最后两党达成协议，将大部分的布什减税条款永久化，只有最高收入群丧失了部分的减税利益。（“收回”的减税利益只占总数的五分之一。）可见，法律期限太长，既得利益会固化，再要改变就不容易了。

上面说到的几个“自适应”机制：给行政放权，在法律中允许调整和强迫立法行动以及设定法律期限，在美国的立法实践中都有采用。但看来至今这些都是“直觉”的举措而没有理论指导。这个问题在近年来开始得到重视，但从设想变成常规可行的行为模式还需要假以时日。

举个例子吧。目前国会正在讨论税务改革，估计这也会成为下一次大选的热门议题。税收水平及其在各阶层的分配会影响到社会的各个方面。从经济上说，它对贫富差别和经济成长率都有重大影响，但具体理论尚有争议。那么与其在理论上争论不休，何不用“自适应”的方法，“摸着石头过河”呢？在这个思路下，我们可以授权联储银行根据经济形势在一定范围内调整税率，也可以把税率与失业率，基尼指数，经济成长率等挂钩。对于争议较大的问题（例如取消资本利得的税率优惠是否会影响投资意愿），可以进行有期限的立法，到时候再评估效果。

在国会山的展览厅里有个地图显示国会建筑群扩张的历史。建国以来，美国联邦政府从一个松散的联合体变成了管理世界上最大的军事和经济机器的庞然大物。面对这样的变化，基于两百多年前宪法的立法过程就显得古老了。但这不等于我们不能在宪法的框架内进行优化和改进。民主是一个理念。但在实际操作中，存在着很多需要平衡的问题。民意代表性和行政有效性就是这样一对矛盾。根据不同性质的决策以及当时民意共识的情况，可以有不同的方法来部分克服立法过程低效的问题。努力提高民主制度的执政效率，不光是关系到本国福祉的大事，也是让民主理念发扬光大所不可缺少的一环。而在这个方面，我们不论是理论上还是实践上都有很大的改善空间。

参考文章：

David Kamin, “IN GOOD TIMES AND BAD: DESIGNING LEGISLATION THAT RESPONDS TO FISCAL UNCERTAINTY”, Bookings Working Paper, 2014, http://www.brookings.edu/research/papers/2014/12/15-legislation-responds-fiscal-uncertainty-kamin

提高执政效率：自适应 （上）

http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=211192

提高执政效率：自适应（下）

http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=212167

有关博文：

从金融危机看着政府的角色（上）

http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=209313

从金融危机看着政府的角色（下）

http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=210244