五一長假期間，一則有關青年學生魏則西因惡性肌肉腫瘤不治身亡的消息，引發了中文媒體(國內國外)關於搜索引擎競價排名以及醫院科室被私人企業承包等現象的熱烈討論。一些“黑幕”也隨之被揭開，比如所謂的“莆田系”經過三十年的苦心經營，如今占據了中國私營醫院的半壁江山等事實。對於青年魏則西之死到底誰應該負有責任，人們眾說紛紜，但不少人都認為醫院承包科室利用病患對“權威”搜索引擎和公立三甲醫院的信任，而賺取昧心錢的做法值得聲討。也有許多人對於百度在競價排名之時對明顯的廣告貼“不作為”頗有非議，目前據說百度已經受到有關方面的調查。此事對所涉的單位和個人最後有怎樣的衝擊，現在還很難預測。但一死激起千層浪，相信倒是魏則西和他的家人始料未及的吧。
許多評論者憤慨以莆田係為代表的“奸商”賺黑心錢，也有不少人對百度將廣告貼堂而皇之地放到網站頂端而不加註明(相比之下，谷歌網站上的廣告貼是有明顯標記的)。其實這些現象折射出來的一個共同點是中國相關行業監管不力的問題。當然，行業監管的問題不僅僅發生在網站和醫院這兩個行業，前段時間吵得沸沸揚揚的毒奶粉事件，假疫苗問題，以及因股價大幅度波動而引發的對證監會監管不力的質疑，都與此話題有關。我對中國行業監管現狀不是很熟悉，但希望介紹一些美國相關行業的監管狀況，能為目前的媒體討論增加一個不同的視角。
什麼是行業監管？
簡單地說， 行業監管就是政府對於某個行業(Industry)的管理和監督(regulation)。最常見的行業監管包括交通行業(包括航空業)，銀行業和其他金融服務行業，醫療服務業，電訊服務，藥品和食物行業，以及廣播電視等傳媒行業。
行業監管的最初起源是因為政府希望對一些重要工業保持一定的監督作用，以免行業成員在產品質量，定價和其他競爭行為上出現損害消費者和惡性競爭的現象。行業監管的另外一個歷史上的作用包括通過政府人為製造的入行門檻來限制競爭。另外，通過行業監管，也可以有效地執行一些從業人員安全保護的措施，以及後來開始出現的環境保護等措施。
行業監管在推崇自由市場的西方國家，一直都是充滿爭議的話題。支持它的一方認為，如果沒有政府的監管，那麼商家為了追求利潤最大化，必然會進行一些有害於消費者的行為，因此適度的行業監管是必須的；反對的一方則認為，行業監管限制了企業的自由，人為地創造了許多經營上的障礙，並且直接間接地增加了企業成本(為了證明自己的經營符合監管條例，企業必然會增加許多reporting and monitoring needs，這些都會增加經營成本；而企業往往會將這些增加的成本轉到消費者身上-- 因此，加強監管實際上也間接地損害了消費者的經濟利益)。因此，行業監管要多少才是合適的，如何避免監管過度或者監管不力的兩個極端，一直都是有關方面爭議不休的話題。也因此，才會有“加強監管”和“放鬆監管”兩者之間的博弈。
美國主要的行業監管機構
藥物和食品監管
美國的藥品和食品監管相關法律早在1906年就第一次出台。美國食品藥品檢查委員會也於1908年成立。如今，美國藥品和食物監督管理局（U.S. Food and Drug Administration，FDA）為直屬美國健康及人類服務部管轄的聯邦政府機構，其主要職能為負責對美國國內生產及進口的食品、膳食補充劑、藥品、疫苗、生物醫藥製劑、血液製劑、醫學設備、放射性設備、獸藥和化妝品進行監督管理，同時也負責執行公共健康法案（the Public Health Service Act）的第361號條款，包括公共衛生條件及州際旅行和運輸的檢查、對於諸多產品中可能存在的疾病的控制等等。該機構2010年員工人數為14824。
FDA 的職責中，大家最熟悉的可能應該是新藥批准這方面了。由於醫藥產品涉及到人的生命，所以它們所要經受的行業監管可能是所有產品中最最嚴格的。在美國，一個新藥上市是非常漫長的過程，往往需要耗費大量的金錢，而且一般要耗時8-10年才能走完冗長的三個批准階段。下面這個FDA 的網站列出了三個批准階段藥品公司需要進行的臨床試驗：
http://www.fda.gov/drugs/resourcesforyou/consumers/ucm143534.htm
一般來說，第一階段的試驗需要20-80個左右身體健康的志願者，主要測試的方面是藥品安全(如何被人體吸收和排出，是否有毒副作用等)；第二階段則主要側重於藥品的有效性(是否能對主要針對的病症起到應有的治療效果)，一般需要100+的患者作臨床和對比試驗；第三期則需要大約一千名左右的志願者，除了進一步測試藥品的療效和安全性以外，還要在不同的人群(年齡，族裔，性別等)進行對比試驗。這個階段也要測試藥品與其他藥品一起服用時是否會引起不良反應。
v Drug Development Process 
下面這個鏈接是杜克大學和 塔夫特大學2014年的一個關於新藥開發成本的研究報告。
http://csdd.tufts.edu/files/uploads/Tufts_CSDD_briefing_on_RD_cost_study_-_Nov_18,_2014..pdf。 這裡要指出的是，所有這些臨床試驗和報告(包括召募患者做臨床試驗)，都是藥品公司自己的責任，FDA 的職責只是分析藥品公司上交的數據和發現，而不會自己去參與任何試驗的行為。這個職責劃分是非常嚴格的。
據統計，FDA 在過去十年中每年批準的新藥品(new molecular entities) 大約在25-40個之間(http://www.fda.gov/downloads/Drugs/DevelopmentApprovalProcess/DrugInnovation/UCM430299.pdf)。這個數字看上去少得讓人不能相信，但如果考慮到每十個進入臨床試驗階段的新藥中， 最後只有一個能夠最終獲得FDA 的批准進入市場，這個數字也就不那麼讓人驚訝了。美國的藥品公司往往有很多藥品在不同的試驗和研發階段，如果只依賴於幾個主要的藥品，那無異於將所有的資源在“一棵樹上吊死”，而且這棵樹還不一定是能夠結出果實的那棵！從這個過程，也可以理解為什麼美國的藥品會受到相當長時間的專利保護，因為藥品公司的前期投入實在太大，周期實在太長，如果沒有專利保護提供的“壟斷”效應和它帶來的經濟回報，相信沒有多少藥品公司會願意在藥品研發上下那麼大的代價。 
當然，FDA 的監管範圍遠遠不止新藥開發，還包括化妝品，動物藥品，食品安全，生物製劑，醫療設備等方面。在中國鬧得紛紛揚揚的毒奶粉事件，毒疫苗事件，以及地溝油，蘇丹紅等食品質量和安全問題，如果發生在美國的話就都會是FDA的管轄範圍。
金融行業監管
金融行業包括銀行，保險業，證券交易等部分，是美國主要的產業之一。因此也擁有最多最複雜的相關監管體系。金融監管體系的主要目的有兩個，一是監督金融行業從業人員和公司的行為，第二是保護消費者的各種權益(當然這兩者是相輔相成的)。
美國金融體系龐大複雜，相關的監管制度也非常繁複。下面是美國主要的金融監管機構以及它們的主要責任範圍：
U.S. Securities and Exchange Commission (SEC)
Financial Industry Regulatory Authority (FINRA)
Commodity Futures Trading Commission (CFTC)
Federal Reserve System ("Fed")
Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)
Office of the Comptroller of the Currency (OCC)
National Credit Union Administration (NCUA)
Consumer Financial Protection Bureau (CFPB)
從上面的表格可以看出，這些金融行業的監管機構相互關聯，但又各司其職。比如，大家熟悉的美聯褚(FED) 的主要職責是通過規範利率來調節市場(最近幾年FED的另外一個主要任務則是准許大量加印鈔票，呵呵)；而FDIC的主要責任範圍則是儲蓄銀行體系；另一方面，SEC (相當於中國的證監會)的管轄範圍則是投資市場；它通過規範上市公司的報告(季報，年報等)，來保證上市公司的信息透明，達到保護投資人利益的目的。由於現代公司的股份股權非常分散，許多中小股東無法通過其他渠道獲得所投資的公司(或者有興趣投資的對象)的經營情況，SEC 要求的公司季報和年報則為他們提供了規範並且可信的信息(報告的內容都必須經過嚴格的審計標準)。這從一定程度上解決了投資人(股東)和公司管理者(代理人)之間的信息不對等的問題。當然，公司管理者和投資人之間信息的不對等問題不可能通過SEC 的監管得到完全的解決，而且SEC 的監管在一些情況下也流於走形式，比如大家熟悉的安然公司，就公然通過作假來糊弄SEC；堂堂SEC 居然被安然和它的審計公司玩弄於鼓掌(當然也有說法是SEC 本身就參與了作假行為)，而導致成千上萬的投資人利益受損。也因此，美國聯邦政府在最近十幾年加強了金融監管的力度，企業要求上交的報告也越來越多越來越繁複，報告作假的民事和刑事懲罰也比以前要嚴重得多。2002年通過的SOX 法案就是一個例子。關於安然公司由於內部和外部監督機制乏力而導致的醜聞，我在以前的一篇文章中有詳細討論，感興趣的讀者朋友可以看下面鏈接：
漫談監督機制--從安然公司談起
http://blog.creaders.net/user_blog_diary.php?did=NzUwMzk=
儘管美國已經有如此複雜的監管體系，金融業仍然難逃2008年的金融危機。從90年代末期互聯網泡沫破裂之前開始的房地產次貸問題，藉助各種“創造性”的金融衍生產品和槓桿效應，變成了巨大的次貸危機，終於在2008年爆發，進而引發了長達數年的經濟危機。這個新一輪的金融危機，充分暴露了金融行業監管的漏洞，也引發了新一輪的監管改革。 下面這個documentary 詳細介紹了2008年金融危機的成因， 以及眾多的“始作俑者”和他們在危機中所扮演的角色:
關於這個“末日帝國”的內幕，我在以前的一篇書評中有詳細討論，有興趣的朋友可以看相關鏈接：
末日帝國內幕-- “大空頭”讀後(上)
http://blog.creaders.net/u/906/201004/59165.html
高教行業監管
美國的高等教育和中國的不同，有公立和私立兩大陣營。而且，美國教育部對高校沒有太多直接的管理職責(教育部更主要的管理對象是中小學體系，即大家常說的K-12)。可以說，教育部對高校最直接的管轄就是准許註冊經營(正規的大學必須有教育部許可才可以招生經營)，和包括學生貸款等財政方面的干預。美國公立大學隸屬州政府，由州政府直接撥款(但許多公立大學越來越更多地依賴學生學費來滿足日常經費要求)，而私立大學則主要依靠校友捐款和學費收入來支付日常開支。這樣的高教制度相對許多其他的國家都要寬鬆和自由。大家可以看看美國教育部的網站上，在“監管”這個條例下，主要的內容都是跟高校學生貸款的相關管轄有關。至於學校的專業設置，招生和教學要求，學費設立等等，聯邦政府幾乎沒有任何管轄和監督。
http://www.ed.gov/category/subject/regulation
那麼，美國高教行業的監管又是如何實現的呢？這裡就要提到所謂的高校認證這個體系了。我在以前的一篇博文中有比較詳細的介紹，這裡只簡單重複一些主要內容：
美國的大學認證制度(Accreditation)是其高等教育體系的一個重要組成部分，也是美國和中國教育體系不同的一個主要方面。首先，美國的認證制度的主要目的是質量保障(Quality Assurance)。認證機構獨立於任何政府部門，高校申請認證也是完全自願的，而非強制性的。從根本上來說，美國的高校都是獨立於聯邦政府的，因此教育部對它們只有撥款上的關係，而沒有附屬關係，同樣的道理，認證機構也不屬於教育部控制。但是，為了保證認證機構的權威性，教育部規定，只有通過教育部認可的認證機構認證的高校才有資格申請聯邦機構的財政資助，也只有這些機構認證過的高校才有資格給學生申請聯邦政府的助學金。從這個角度上說，教育部間接地扮演了“認證者的認證者”的角色。另外還有一個組織叫“高等教育認證委員會”(Council for Higher Education Accreditation, or CHEA - http://www.chea.org)，它的角色是為各種認證機構制定質量標準，並且確保認證機構達到這些要求。只有達到這些標準的認證機構才能對各種專業和學校進行評估和認證。CHEA的成員包括3000多所高校，而這些成員可以直接參與認證機構的標準的制定。所以從一定程度上說，高校和認證機構之間是一個雙向的，互相制約的關係。這也有效地阻止了“Fake” 和“Bogus”的認證機構的產生。
美國高等教育的這種寬鬆監管環境，勢必造成許多“野雞大學”的產生，比如我們幾年前通過中國微軟總裁唐峻博士而知道的“西太平洋大學”。這類大學說起來也是“三證俱全”的“正規大學”(從美國教育的角度而言)，但由於它們沒有被有權威性的相關認證機構認證，所以其學科和課程設置，師資水平，教學質量，和學生配套服務等方面往往不能達到高的要求。但從純粹的法律層面來說，這些學校只要不誤導學生相信它們具有本身並不具有的資質，它的行為就不算是違法的。而消費者則有義務去了解學校的這些情況，而不是一味相信學校的宣傳和廣告。比如，最近十幾年美國有不少所謂的“盈利高校”出現，有些還做得非常成功，比如 DeVry University，University of Phoenix，Argosy University 等等。這些學校往往是網上授課，也很少有全職教員，但由於它們課程設置比較靈活(許多是對市場需求的回應，比如project management certificates，等)，加上花費大量資源在廣告和宣傳上，一度曾經對正規的非盈利大學造成了不少競爭的困擾。這些學校有些還是有相關認證的， 雖然一般不大會是該行業最高質量的認證(比如在商學院，這類學校就不可能獲得最高的質量認證AACSB， 但有可能獲得另外一些要求較低的認證，比如ACBSP)。即便如此，只要它們實事求是，不隱瞞自己的盈利性質，教育部對它也不能有任何干預。但最近發生了幾起學生針對這些學校在招生過程中用不實的手段欺騙學生，並且有騙取聯邦學生資助的問題， 導致教育部開啟了一系列“打假”的動作。這些在教育部有關網站上可以找到詳細的信息，這裡就不多說了。
從上面這幾個行業的監管情況可以看出，在美國，行業監管主要是通過政府立法，從業人員和公司行為監督，以及從業者志願參與的一些認證制度來得以實行的。由於從業人員和消費者的信息不對稱，政府必須通過這些手段來規範從業人員和公司的行為，從而達到保護市場秩序和消費者權益的目的。但是，在很多方面，消費者自己也要為自己的行為負責，因為他們是有選擇權的。比如那些明明知道一些盈利性質的大學是以賺錢為目的，教學質量不一定達到好的水準，但因為各種各樣的原因仍然選擇到這些學校讀書(而且常常花費高昂得學費)，也完全是個人的決定。當然如果校方拍胸脯保證畢業後能就業(尤其如果這種保證是書面的承諾的話)，但到時又用種種理由搪塞，那麼學生就有追究的理由了。
由於中國市場化的歷史相對較短，行業監管的經驗也比較缺乏。最近十幾二十年，中國政府在這方面也一直在加大力度，比如在食品安全和藥品安全立法上的努力，以及金融監管的舉措，但在許多方面仍然有很大的問題。互聯網和其他一些新科技的出現，又引出了新的行業監管挑戰。也許這次的魏則西事件能夠引起人們對行業監管的關注。真能如此的話，也算是對魏則西和他的家庭的一點可以值得安慰之處了。
行業監管是個非常複雜的話題，這裡也只能選擇幾個大家比較熟悉的領域來稍微做點討論。難免掛一漏萬。希望對相關行業更熟悉的讀者朋友(比如在藥品行業工作的朋友)能夠提供更多的信息和觀點。謝謝。
相關鏈接：
漫談監督機制--從安然公司談起
http://blog.creaders.net/user_blog_diary.php?did=NzUwMzk=
漫談監督機制-- 從迪斯尼公司說起
http://blog.creaders.net/u/906/201012/74722.html
末日帝國內幕-- “大空頭”讀後(上)
http://blog.creaders.net/u/906/201004/59165.html
FED 該不該干涉銀行高管的薪酬？
http://blog.creaders.net/u/906/200910/49448.html
談美國大學的認證制度
http://blog.creaders.net/u/906/201007/65531.html
美國高等教育的一些值得關注的趨勢
http://blog.creaders.net/u/906/201403/175125.html
| 
