第五编 从“三峡工程环境影响评价”的变化看科学如何沦为政治的婢女 王维洛 中国旅德学者、德国多特蒙德大学工程博士 三峡工程第一个环境影响评价报告的结论是该工程弊大于利，因而不为中国政府当局所喜，于是以评价过程中的一个程序瑕疵为借口否决了整个报告。第二个环境影响评价报告不是在另行调查的基础上重新撰写，而是片面地选择性利用原有的调查资料，在短短的6个月中就完成了分析、报告书写、上报审批的全部过程，结论却成了利大于弊。饶有意味的是中国政府对待法律程序的态度：在第二个环境影响评价报告还未上报审批的情况下，国务院就批准了三峡工程，这完全违反了“中华人民共和国环境保护法”所规定的审批程序，比第一个报告的程序瑕疵严重得多，但所有的人似乎都刻意“忘记”了这个法律程序错误。 一、中国环境影响评价报告制度的建立 环境影响评价制度是指关于环境影响评价、编制和审批以及环境影响评价报告书的内容和程序等方面的规定。美国在1969年制定了环境政策法，是全世界第一个把环境影响评价制度用法律形式规定下来的国家。此后，瑞典、澳大利亚、法国、日本、加拿大、英国、德国、新西兰等国也相续建立了法定的环境影响评价制度。如今无论是工业国家还是发展中国家，均把环境影响评价制度纳入法律的轨道。环境影响评价报告书是预测和评估拟兴建的工程对自然资源和生态环境可能造成影响，提出防治或减少环境损失的方案，为工程的决策提供环境科学依据[1]。环境影响评价工作一般在工程可行性研究阶段进行。 1.中国环境保护法律的逐步建立 中国环境影响评价报告制度开始于1979年。这一年颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》（简称《环保法（试行）》），其中第6条规定：一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充份注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护主管部门和其它有关部门审查批后才能进行设计。 《环保法（试行）》中的这一规定标志着中国环境影响评价报告制度的开端。以后在1982年5月，由国家计委、国家建委、国家经委和国务院环境保护领导小组联合颁布了关于“基本建设项目环境保护管理办法”。1984年国务院国发（1984）135号文件“关于加强乡镇企业、街道企业环境管理的规定”指出，所有新建、改建、扩建或转产的乡镇企业、街道企业，都必须填写环境影响报告表。1988年，国家环保局发布了“关于建设项目环境管理问题的若干意见”，对“基本建设项目环境保护管理办法”中的一些问题作出解释。1989年国家环保局修改和重新发表了“建设项目环境影响评价证书管理办法”。这样，中国环境影响评价报告制度正式确立。[2] 1989年《环境保护法》（简称《环保法》）正式颁布，1990年国家环保局在《环保法》的基础上又发布了建设项目环境保护管理程序，可视为一种完善与补充。 2. 中国环境影响评价报告的编写和审批程序 环境影响评价报告的编写和审批程序，在中国称为管理程序，分为5个阶段[3]：环境影响评价的确立和委托，环境影响评价大纲的编制，环境影响评价大纲的审批，环境影响评价报告的编制，环境影响评价报告的审批。按照这个管理程序，一个工程的环境影响评价报告要经过环境保护管理部门两次审批，一次是审批大纲，一次是审批报告。这是中国的特色，其它国家都是一次审批，只要审批送交的环境影响评价报告。 什幺建设项目需要编制环境影响评价报告？《环保法》中的建设项目的定义为：建设项目是指一切基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目，包括涉外项目（中外合资、中外合作、外商独资建设项目的总称）。根据这个定义，所有的建设项目都必须提交环境影响评价报告书，经环保部门批准后，建设项目才能批准上马。 从没有环境影响评价制度到在各行各业全方位对所有的建设项目都要开展环境影响评价，是从一个极端走到另一个极端，也是专业主管部门争权的结果。在绝大多数国家，只要求对生态环境有大影响的建设项目作生态环境影响评价报告。这里的所谓“大影响”，主要是指对生态环境的负面影响。而对那些对生态环境负面影响不大的建设项目，则不需要作生态环境影响评价报告。对改善生态环境质量的建设项目，更不必作生态环境影响评价报告。 尽管中国的《环保法》规定，所有的建设项目都必须提交环境影响评价报告书，但在实际运作中则是根据1986年的“建设项目环境保护管理办法”办理，首先由建设单位到相应的环境保护管理部门汇报建设项目的概况，征求开展环境影响评价的意见。如县级以上的环境保护管理部门认为此项工程为非污染型工程，对环境的影响很小，可以不进行环境影响评价工作，建设单位可直接上报计划部门，申请批准此项工程。如果环境保护管理部门认为该工程对环境的影响大，可能污染环境或破坏生态，就必须作环境影响评价，建设单位必须委托评价单位制作工程项目的环境影响评价报告书，上报环境保护管理部门，只有在环境保护管理部门批准了环境影响评价报告之后，计划部门才能批准此项工程。如果环境保护管理部门认为工程对生态环境的破坏和污染严重，而评价报告中提出的措施又不能有效地减轻或部份抵消工程对生态环境的污染破坏，则不批准环境影响评价报告书，计划部门也不能审批、更不得批准这项工程。建设单位只有对工程内容进行修改，减少对生态环境的破坏或是增加更有效的保护措施，重新编制环境影响评价报告，重新上报审批。 中国学术界对环境影响评价的范围到底应该多大讨论颇多[4]，是“一切项目”还是“一切对环境有影响的项目”或“一切对环境有较大影响的项目”需要编制环境影响评价报告，争论很大。其实，环境影响评价报告可分为两大部份，一是评价部份，二是措施部份，评价是提出防治措施的手段，只有通过防治措施的实施，才能达到减少环境损害的目的。在《环保法（试行）》第6条中只提到要作环境影响评价报告书，而没有具体提到防治措施；而在《环保法》第13条中特别提到，必须对产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施。这是一个完善和进步。根据第13条的原意，只有那些对环境有污染有影响的工程，即对环境有较大负面影响的工程，需要提交环境影响评价报告书，并规定防治措施，减少对环境的损害。 必须特别指出，从时间程序上来说，环境保护管理部门批准工程环境影响评价报告在前，而决策部门（如计划部门）最终批准工程上马在后。这个程序保证了工程环境影响评价报告在工程决策过程中的技术地位，也保证了环境保护管理部门在决策过程中的法律地位。如果决策部门批准工程上马在前，而环境保护管理部门批准环境影响评价报告在后，环境影响评价报告制度也就失去了其意义，因为不管环境保护管理部门是否批准这个报告，工程上马都已经是“生米煮成熟饭”了。明确这一点，对于理解在三峡工程上中共政府的违法行为至关重要。 建立环境影响评价制度的目的之一，就是全面地预测和描述工程对生态环境会产生什幺样的破坏和影响，并对这些破坏和影响作出评估，比如这些破坏和影响是可逆转的还是不可逆转，是永久的、长期的还是短期的，是区域性的还是地方性的，并对影响程度定量评价。在定性和定量评价的基础上，提出相应的防止和减少环境损失的措施。只有评价，而没有切实可行的措施，环境影响评价制度也就没有意义了。 二、三峡工程可行性论证得出了领导不喜欢的结论 1.三峡工程决策程序倒置：先决定上马、再评价项目对环境的影响} 1958年中共中央批准兴建三峡工程，后因经济政策失误，计划搁浅。70年代后期，又重新提出兴建三峡工程，1984年国务院原则批准三峡工程上马。1986年，中共中央和国务院提出要进行三峡工程的可行性研究。到1992年，国务院、中共中央、全国人民代表大会先后批准了三峡工程。从70年代后期到1992年这一个过程，正好和上面所叙述的环境影响评价制度的建立是平行的。因此，三峡工程的环境影响评价报告的书写和审批，就成为中国环境影响评价制度建立和完善的重头戏。 根据《环保法（试行）》和其它行政管理条例，首先要由三峡工程建设单位（水利部），向国务院环保局汇报建设项目的概况，征求开展环境影响评价的意见，由国家环保局视工程对生态环境的影响决定三峡工程是否需要制作环境影响评价报告书。如果三峡工程对生态环境影响很小，或者是利大于弊，或者三峡工程是个保护生态环境的工程，那幺三峡工程就没有必要制作环境影响评价报告书。 当时，绝大部份人（包括许多科学家、工程技术人员、环境保护机关的行政管理人员、一些政治家）的共识是，建设三峡工程对生态环境的影响、特别是负面影响是严重的，三峡工程必须提出相应的对策，来减少工程对生态环境的影响，以保护生态环境。所以，三峡工程必须制作环境影响评价报告书，上报批准。1982年，长江水利委员会提出的三峡工程正常蓄水位150米方案中，就有一章是三峡工程对环境的影响，承认三峡工程对环境的影响有利有弊，弊远大于利。 1984年，国务院原则批准了三峡工程上马，受国家计委和国家科委的委托，中国科学院组织了“三峡工程生态环境科研项目”领导小组，负责编写“长江三峡工程对生态与环境及对策的研究”。这个项目也被列为国家科委“‘七五’攻关项目”（编号75-16-6）。这正是一个法律程序倒置的实例，国务院批准三峡工程上马在前，而委托编写长江三峡工程对生态与环境的影响评价报告在后，失去了工程环境影响报告制度作为环境保护重要手段的意义，同时也违反了《环保法（试行）》。 2.三峡工程可行性论证中的结论：弊大于利 就在中国科学院的这个研究课题进行之时，1986年，中共中央和国务院决定对三峡工程进行可行性论证。可行性论证由水利部负责，分14个课题组进行，其中一个课题就是“生态和环境”，这个课题是中国科学院“三峡工程生态环境科研项目”的延续，其人员也是原班人马的扩充。 “三峡工程可行性论证生态环境组”负责人是中科院学部委员马世骏和侯学煜，马世骏任组长，侯学煜为顾问。侯学煜（1912─1991）是植物生态学家、地理植物学家，中国科学院生物学部委员。他是中国植物生态学的主要创始人之一，负责创建了中国第一个植物生态学研究室，最早发现中国不同土壤的指示性植物，并开创了中国植被图工作。他注重农林业与气候的关系，对中国农业生产发展和维护生态平衡发挥了重要作用。马世骏（1915─1991）是昆虫学家，中国科学院生物学部委员[5]，对昆虫种群生态学及生态地理学有深入的研究，为我国生态学特别是昆虫生态学的理论研究作出贡献。70年代提出经济生态学原则，80年代又提出生态工程理论。 从1986年开始到1988年，生态环境组初步完成了研究报告。1988年11月下旬，三峡工程论证领导小组召开第9次扩大会议，由生态环境组汇报他们的工作结果。组长马世骏发言时说明，中科院对三峡工程生态环境影响研究报告的结论是有利有弊，弊大于利。侯学煜认为，三峡工程对生态环境和资源的影响深远，工程是否上马应该慎重。[6]虽然马世骏和侯学煜都认为三峡工程对生态环境的影响是弊大于利，但马世骏认为，采取人为措施可以减少三峡工程对生态环境的影响；而侯学煜则认为，三峡工程是个超大型的水库大坝工程，其对生态环境的影响在目前的科学技术水平下还认识不足，有许多问题还根本没有认识到，提出的防止措施是否能起作用也未经过实验证实，是否有效值得怀疑。[7]马世骏的观点代表了参加论证的大部份专家的意见，最终的生态环境组专业报告也是以这个结论上报的。马世骏和其它参加人员在专业报告上签了字。报告的主要结论是：“三峡工程对生态环境的影响是有利有弊，弊大于利，但是一些弊病是可以采取工程措施，加以限制或减轻。”侯学煜不同意结论中的后半句，他把名利置之度外，拒绝在专业报告上签字，单独向三峡工程论证领导小组提交了自己的意见书。此后侯学煜接受了记者朱剑虹的采访，阐述了对三峡工程的意见。他强调指出：“从对生态环境和资源的影响来看，三峡工程不是早上或晚上的问题，坝高多少的问题，而是根本要不要上的问题”。[8] 3.可行性论证领导小组技术负责人潘家铮的态度 三峡工程可行性论证报告（共14个分报告，包括生态环境组的分报告）本应于1989年5月完成，后因天安门事件推迟到当年8月份完成。参加三峡工程可行性论证的有412名各学科的专家，其中403位在各自参加编写的分报告上签了字，只有侯学煜等9位专家没有在报告上签字。从1989年到1991年期间，长江水利委员会在生态环境组分报告的基础上，按照环保部门规定的格式，编写了“三峡工程环境影响评价报告书”。结论仍然是，三峡工程对生态环境的影响是有利有弊，弊大于利，但是一些弊病是可以采取工程措施加以限制或减轻。 不过，三峡工程可行性论证中生态环境组学者专家们得出的上述结论令论证领导小组的负责人大伤脑筋。该领导小组的副组长、技术总负责是潘家铮（原新安江水库技术负责人，现任中国工程院副院长，两院院士），负责生态环境组的两位学部委员侯学煜和马世骏给他出了个大难题。侯学煜坚决反对三峡工程；马世骏虽然比侯学煜“灵活”一些，但仍然坚持三峡工程对生态环境的影响是弊大于利的结论，要让马世骏更改这个结论显然也不可能。潘家铮虽然对生态环境论证组的结论非常不满，但他无法将这个官定的立场强加给侯学煜和马世骏主持的生态环境论证组，他也无法与侯学煜、马世骏等人通过平等的科学争论改变侯、马等学科带头人的观点。 于是这位技术总负责独辟蹊径，写了一篇小说“三峡梦”来表明他的立场。[9]。潘家铮在小说中写道，三峡工程对生态环境有利有弊，他认为利远胜于弊。针对生态环境组报告中的论证内容，潘家铮在小说中讽刺了“在三峡撒泡尿会污染上海以及大洋彼岸美国之说”。这谈的是三峡大坝工程对长江河口和邻近海域的影响以及对河口泥沙和侵蚀堆积过程的影响，但真相绝非潘所说的只是“撒泡尿的影响”而已。《中国百科年鉴1988》发表的中国科学院海洋研究所1985─1986年的研究成果表明，长江河口是海水与淡水的交汇区，生态环境复杂多样，兴建三峡工程将改变长江径流原来的季节分配，因而对河口和邻近海域的生态环境产生影响。例如，三峡水库若保持180米水位，就可能使长江口和舟山渔场的渔业资源量下降8-10％；10月份流量减少，对冬季带鱼捕捉有利，但对资源保护不利；三峡建库后，输送到河口的细颗粒泥沙会减少，将引起长江三角洲的海岸遭侵蚀，险工地段增多，对上海的堤防十分不利；海水倒灌的问题将加重，影响范围会从镇江上溯到南京。 其实，潘家铮本来并没有必要为生态环境组的这个“弊大于利”的结论大动肝火。在决策过程中，一个工程是否应该上马，是工程经济效益、社会效益、生态环境效益以及政治需要综合评价的结果。工程对生态环境的影响是其中至关重要的一方面，但绝不是全部。一个工程对生态环境的影响是否弊大于利，并不一定说明这个工程就不能上马。中国的《环保法》也没有规定，一个工程的环境影响评价报告的结论是弊大于利，环境保护管理部门就不能批准这个工程。可以说，绝大多数技术工程对生态环境的影响都是弊大于利。学者专家的本职是实事求是地评价工程对生态环境的影响，确定影响的形式、范围、强度和时间，提出切实可行的措施，减少对生态环境的影响和破坏。 建立环境影响评价制度的目的并不是让学者专家们为迎合政府意图而费尽心机。可是在中国的制度环境里，有些专家却甘愿让科学充当政治的婢女。1990年7月6日，潘家铮在国务院召开的三峡工程论证汇报会上，将三峡工程论证生态环境组的弊大于利的结论改为“三峡工程对生态环境的影响是广泛而深远的”。他又说：“我们认为，除水库淹没以外，影响生态环境的基本因素是建坝引起河流水文、水力情势的变化。.....三峡水库对河流天然径流量的调节有限，水库各月平均下泄流量只在枯水季节比天然情况有变化，而且均在天然流量的变化范围之内。.....三峡工程对生态环境影响，不致成为工程决策的制约因素。”[10] 三、三峡工程可行性论证报告的审查过程与结果 1.总报告篡改了分报告的结论 1990年8月，国务院重新组成三峡工程审查委员会，国务委员兼国家计委主任邹家华为主任，国务委员兼财政部长王丙干、国务委员兼国家科委主任宋健、国务委员陈俊生任副主任，21个部委局的主要负责人（包括水利部长杨振怀）任委员。审查委员会办公室设在水利部，杨振怀任主任，水利部副部长张春园任常务副主任，能源部副部长陆佑楣任副主任。而具体负责审查可行性论证报告工作的杨振怀、张春园和陆佑楣，实际上就是三峡工程可行性论证领导小组的正副组长，他们在“审查”过程中的责任是代表政府批准他们自己组织编写的论证报告。由此可见，这个所谓的“审查”过程从一开始就是个自编自演、糊弄舆论和法律的把戏。 1990年12月11日，邹家华主持召开了审查委员会第一次会议。会议确定了审查委员会的主要任务是负责审查“长江三峡工程可行性研究报告”，提出审查意见上报国务院。会议决定采用“分专题、分阶段”的方式进行审查。第一阶段先分10个专题，组织10个专家组分别预审，每个专家组提出专题预审意见；第二阶段由审查委员会集中审查，提出意见。生态与环境组审查负责人为曲格平（国家环境保护局局长）、高德占（林业部部长）和周光召。周光召是物理学家，并不懂生态环境，让他参与生态与环境组可行性报告的审查，是因为周光召时任中国科学院院长，是生态与环境可行性论证组组长马世骏和顾问侯学煜的顶头上司；此外，承担三峡工程对环境的影响科研攻关项目的中国科学院环境科学委员会副主任郭方、中国科学院三峡领导小组办公室主任冯子道等人，也都反对三峡工程上马。显然，如何压制生态与环境可行性论证组对三峡工程的批评，是这个审查组的重要任务。 虽然三峡工程的“反对派”不少，但历史却给了“上马派”一个难得的机会。“六四”事件之后，力反三峡工程上马的《光明日报》名记者戴晴入狱[11]，她主编的《长江啊长江》一书被禁，这就使三峡工程上马与否的争论从一场有关环保的科学争论变成了一个“重大政治问题”，牵连了许多三峡工程的“反对派”（包括侯学煜教授），使他们在政治高压下无法再公开发表对工程的批评意见。 1991年8月3日，三峡工程论证审查进入集中审查阶段，国务院三峡工程审查委员会召开了第3次会议，审查并通过了三峡工程论证报告。虽然当时三峡水利枢纽环境影响分报告的结论仍然是三峡工程对环境影响有弊有利且弊大于利，但是三峡工程论证总报告中关于三峡工程对环境影响的结论却被改成了利大于弊。这个论证总报告强调了大坝对生态环境的“有利”影响：水库可以减轻长江洪水对中游人口稠密、经济发达的平原湖区生态与环境的严重破坏，以及洪灾对人们心理造成的威胁；对中下游血吸虫防治有利；水力发电可以减少对周围环境的污染；可改善库区气候，有利于发展柑橘；能减少洞庭湖的淤积，有利于调节长江径流量等等。虽然论证总报告中关于三峡工程对生态环境影响的结论与生态环境组的结论截然相反，但在当时的政治气候下，生态环境组的成员没有人敢表示异议。他们认为，他们只对生态环境组的报告以及相应的结论负责，他们只在这个分报告上签字；他们对总报告以及总报告中关于三峡工程对环境影响是利大于弊的结论不负责任，也没有在总报告上签字。需要说明的是，生态环境组的两位负责人相继亡故（马世骏于1991年死于至今尚未查明案情的车祸，侯学煜也于同一年不幸病亡），也大大减弱了该组专家的声音。 2.对生态环境可行性论证组“不利”结论的“善后” 国务院三峡工程审查委员通过和批准了可行性论证总报告后，国务委员宋健于1992年8月31日下午召开会议，研究三峡工程可行性论证报告的“善后”问题。虽然在政治压力下通过的总报告中关于三峡工程对环境影响的结论是利大于弊，但生态环境组的专业报告以及长江水利委员会在该报告基础上编写的三峡工程对环境影响评价报告的结论却仍然是有弊有利、弊大于利，总报告与分报告之间显而易见的矛盾仍然会贻笑后人，因此必须找出一个妥善的解决办法。这时，长江水利委员会主任魏廷铮献上一条“妙计”。魏廷铮说，长江水利委员会根据生态环境组的报告所编写的“长江三峡水利枢纽环境影响报告书”，虽然其评价大纲经过论证领导小组审议通过，但是尚未报国家环保局审批，可以说在程序上是不完备的，可以借此程序性漏洞否定长江水利委员会的环境评价报告。 于是这次“善后”会议声称，虽然在可行性研究阶段对生态与环境问题作了大量的工作，国务院三峡工程审查委员会组织的生态与环境预审专家组和审查委员会已审定了可行性研究阶段的评价成果，但考虑到三峡工程的生态与环境评价具有极大的国际国内影响，应该按有关法规和程序补编“环境评价报告书”并进行“正式审查”。这次会议最后以“长江三峡水利枢纽环境影响报告书”的大纲未报国家环保局审批的程序瑕疵为借口，否定了“长江三峡水利枢纽环境影响报告书”，同时也就抹除了弊大于利的结论。在这个环节上，政府所表现出来的是对法律程序“高度的尊重”，与它在其它环节上的做法对比，大约只有借用中国古代兵家用语“（法律）运用之妙，存乎（领导）一心”来形容了。 四、三峡工程是如何完成核准程序的？ 1.凭空“编”出“利大于弊”的环境影响报告书 1992年8月31日的这次会议还对编制第二个三峡环境评价报告书作了一些具体规定[12]，尽管这个报告当时还未开始编写，会议却预先规定国家环保局必须在1992年2月5日前通过这个报告。从国务院三峡工程审查委员规定的时间表来看，从1991年9月到1991年底4个月内必须完成如下程序：组织领导和专家班子，编写环境影响评价报告大纲，送交国家环保局批准；重新调查研究，重新分析评价，提出新的防治措施，撰写新的环境影响评价报告书；先上报主管的水利部审查，然后再上报国家环保局并审查批准。这样，第二个“长江三峡水利枢纽环境影响报告书”的编写就以“只争朝夕”的速度开动起来。 1991年10月，国家环保局批准了长江水利委员会送交的环境评价大纲。从10月起，长江水利委员会在根本没有进行新的调查研究和分析评价的基础上，着手修改环境影响报告书和结论，并按照1992年8月31日会议的精神，在内容侧重点和文字表述上多下“内功”。1992年1月21日至24日，水利部在北京召开了（第二个）“长江三峡水利枢纽环境影响报告书”预审会议，预审专家委员会由55位专家组成，参加会议的还有国务院有关部门及有关省市的代表88人。 长江水利委员会并没有为编写第二个环境影响报告书重新组织基础数据的调查，而是使用与原来报告同样的数据；它也没有组织新的分析研究，更没有新的发现或突破，第二个报告只是在内容侧重和表述方法上与第一个报告有所不同，居然就提出了与第一个报告截然相反的结论。第二个环境影响报告书的结论是，三峡工程对环境影响有利有弊，利大于弊。第二个报告大谈特谈三峡工程对生态环境的有利影响，除了前面提到的之外，还添加了一些新设想的“有利因素”：三峡工程可提高中下游、特别是荆江河段的防洪能力，是长江中下游综合防洪体系中的关键性工程；三峡工程建成后，装机1,768万千瓦，年发电量840亿度，可替代火电厂燃煤4千至5千万吨，大量减少废气、废水、废渣对环境的污染；三峡工程有利于改善川江航运，扩大库区养殖水面和改善长江中下游枯水期的水质；三峡工程可调节库容达165亿立方米，能增加长江枯水期流量，可为沿江工农业供水和南水北调提供有利的水资源条件，有利于改善生态与环境等。有趣的是，第二个环境影响报告书中的许多观点，如防洪效益、发电效益、减轻洞庭湖的泥沙淤积等，在潘家铮的小说中都出现过。 第二个环境影响报告书根本没有提出切实可行的减少工程对生态环境不利影响的措施，而只是开列了一些尚待研究的课题：针对库尾泥沙淤积和三峡工程对重庆市环境的不利影响，建议组织综合研究、提出专题报告；针对水生生物和珍稀、濒危物种的保护，建议研究、提出规划报告；就三峡工程使库区一些自然疫源性疾病蔓延或加剧的可能性，建议加强调查研究、提出防治对策；在三峡工程对长江中游平原湖区的土壤沼泽化和潜育化问题上，建议进一步研究；关于三峡工程泄水对长江中下游河道的影响，建议进一步研究；还有三峡工程对长江河口地区的影响，也建议继续进行观测和研究（可见不是象潘家铮所说那样只是“撒泡尿的影响”云云）。 不过，第二个环境影响报告书提出的上述建议倒是说明了一个问题，专家们对三峡工程的生态环境影响等许多最重大的问题，既无观察研究，也谈不上清晰的认识，更无法作出评价。就是在这样的背景下，这个报告书以专家们的信誉和权威的口气贸然宣称：“三峡工程对生态环境影响是利大于弊”。 美国科学家列奥帕特说过，中国建设三峡工程是在作一个不知道结果的实验，此话切中要害。试设想，十几年或几十年后，专家们通过对上述课题的长期研究，特别是通过对三峡工程运行结果的考察，很可能会发现库尾泥沙淤积严重、重庆港口淤积、重庆部份城区淹没、水生生物和珍稀濒危物种消失、疾病蔓延、血吸虫病区扩展、平原湖区的土壤沼泽化和潜育化加重、下游河道的变化无常而影响航道和港口、海水倒灌上延并影响长江三角洲的水源供应、河口地区侵蚀变化影响长江航道和上海堤防等等严重后果，那时一切都无可挽回了，中国怎幺可能退回到修建三峡工程之前的环境生态系统中去呢？ 2.对人代会的不实报告 1992年2月1日，水利部将第二个环境影响报告书送交国务院环境保护局审批。2月17日，国务院环保局批准了三峡工程环境影响报告书，为在3月份召开的全国人民代表大会审批三峡工程的议案开了绿灯。 1992年3月16日，李鹏向人代会提请审议兴建长江三峡工程的议案和议案附件说明。附件说明中提到：三峡工程对生态环境的影响，引起国内外人士的广泛关心，提出了很多加强生态与环境研究的意见和建议，国务院对此十分重视，工程论证和审查中都列为重点课题；在三峡工程论证期间，成立了长江三峡工程生态与环境专家组，由生态、环境、环境水利等55位国内著名专家组成，经过两年的论证，提出了“长江三峡工程生态与环境影响及其对策的论证报告”；1991年国务院三峡工程审查委员会审查并肯定了这一环境影响报告的评价成果，同时要求根据中国的环保法规补编三峡工程环境影响报告；据此，中科院环境评价部和长江水资源保护科研所联合编制了“长江三峡水利枢纽工程环境影响报告书”，由水利部主持预审，进行修改，最后由国家环保局主持终审通过；三峡工程对生态环境的影响有利有弊，主要有利影响在长江中下游，主要不利影响在库区。国务院的这个附件说明只字不提三峡工程论证审查过程中先后有两个工程环境影响报告书，而两个环境影响报告书的结论又截然相反，以及1991年国务院三峡工程审查委员会是如何以程序瑕疵否定了第一个报告书的。 国务院的附件也不敢说明，到文件公布日为止，所有在可行性论证生态与环境分报告上签了字和没有签字的专家都一致认为，长江三峡工程对生态与环境的影响是弊大于利。三峡工程对生态环境的不利影响引起了国内外人士的广泛关心，负责撰写第二个环境影响评价报告书的专家们实际上根本无法回答许多重要问题。 全国人民代表大会就是在这样的背景下于1992年4月3日批准了国务院提出的三峡工程议案。李鹏在三峡工程被批准之后，特别从总理基金中提出大笔款项奖励在三峡工程论证中作出“卓越贡献”的科技人员，包括为推翻可行性论证中生态与环境组的结论以及长江水利委员会的第一个环境影响报告出过大力的潘家铮和魏廷铮等人。魏廷铮后来还被“选拔”成全国人大代表。 3.三峡工程决策中的严重法律程序错误 按照中国《环境保护法》的规定，核准三峡工程的正常程序应该是：国家环保局审查批准“长江三峡水利枢纽工程环境影响报告书”后，国务院三峡工程审查委员会才能审查三峡工程可行性报告；获得通过后再上报国务院，经国务会议审查批准，然后再提交全国人民代表大会审议。但事实正好相反，政府把整个程序完全颠倒过来了：首先是1992年1月17日由李鹏主持国务院第97次常务会议审议并批准了三峡工程；此后，水利部到1月21日才开始预审环境影响评价报告书；而国家环保局则是在一个月之后的2月17日才批准这个报告。也就是说，在国务院批准三峡工程时，“长江三峡水利枢纽工程环境影响报告书”尚未经过专业主管部门预审，也未得到国家环保局的批准；根据《中华人民共和国环境保护法》第13条的规定，国务院在这种情况下不能审查也不得批准三峡工程。但是，在中国却从未有人提及这一真正的法律程序错误。也许在政府领导人的心目中，法律只是用来管束子民的，政府的行为则不必受其约束。 4.世纪大魔幻：三峡工程成了环保工程？ 三峡工程被批准之后，三峡工程开发总公司总经理陆佑楣就提出一个观点：“三峡工程从本质上来讲是一项生态工程”。其副手王家柱则进一步宣称：“从本质上来讲，三峡工程是一项伟大的生态工程。”在任何场合他们都只强调第二个环境影响报告书中关于三峡工程对生态环境的有利影响部份，却闭口不谈不利影响部份。 三峡工程对生态环境的影响到底如何，可观察长江三峡河段近年来的水质变化。中国河流水质评价分5类：一类水质最好，为生活饮用水标准；二类为地表水标准；三类为渔业用水标准；四类为农业灌溉用水标准；五类水质即最高排放浓度的工业废水。第二次三峡环境影响报告书说，1990年长江主要江段水质为二类。但根据国家环保局发布的《中国环境状况公报》，1992年对8,831公里的长江干支流的观察显示，水质符合一、二类标准的占58％，符合三类标准的占22％，符合四、五类标准的占20％。1993年10月，长江三峡水环境监测中心发布通报：“经9月份取样监测与评价结果，长江奉节、巫山、巴东、秭归、三斗坪、南津关、宜昌等江段的水质为地面水环境质量三类标准。宜昌市城区左岸的水质为四类标准。长江三峡工程施工区有的支流水质较差，超过五类标准。”[13]这表明，三峡工程施工以来，长江三峡段特别是施工区的水质明显地迅速恶化，后果十分严重。 三峡工程对生态环境的影响关系到中华民族未来的生存环境与子孙后代的福祉，但是当科学成为婢女时，科学论证竟然被玩弄于股掌之上，任意篡改，从三峡工程环境影响评价最初的“弊大于利”之结论一变而为“利大于弊”，最后竟然被说成是“有利无弊的生态工程”，这充份表明科学沦为政治的婢女所产生的恶劣后果。这种情况在中国20世纪后半期的历史中曾反复出现，这不单是科学的悲哀，也是中华民族的悲哀。 【注释】 [1] 参见杨心明、蔡景绍、沉志清主编，《中国建设法律学》，同济大学出版社，1991年，上海，第70页。 [2] 参见金鉴明、曹迭云、王礼嫱着，《环境保护法述评》，中国环境科学出版社，1992年，北京，第12至14页。 [3] 参见史保忠编着，《建设项目环境影响评价》，中国环境科学出版社，1993年，北京，第8页。 [4] 出处同注[2]，第45页。 [5] 马世骏1951年获美国明尼苏达大学博士学位，并于次年回国。历任中国环境科学委员会主任，动物研究所研究员，生态学研究中心筹备组组长。 [6] 侯学煜，“三峡工程引起的生态环境破坏贻害无穷”，载戴晴主编的《长江啊长江》，第131至143页，1991年，东风出版社。 [7] 参见侯学煜的上引文以及他的“三峡工程要考虑生态、环境和资源问题”，载田方、林发棠主编的《论三峡工程的宏观决策》，第268至273页，湖南科技出版社，1987年。 [8] 这篇采访被收入戴晴主编的《长江啊长江》一书。 [9] 见潘家铮的“三峡梦”，《长江文艺》，1991年，转引自卢跃刚的“长江三峡，中国的史诗”，载《中国作家》，1992年第6期，第17至18页。 [10] 潘家铮，“三峡工程论证领导小组关于三峡工程论证情况的回报”，北京，1990年7月6日。 [11] 参见戴晴的《我的入狱》，明报出版社，香港，1990年。 [12] 现将这些规定列出，以备后人查考： 1. 要按法定程序，尽快组织补编和审查环境评价报告。请长委会于1991年9月将环境评价大纲报国家环保局，由环保局组成审查委员会并于9月底前审批。长委会根据批准的环境评价大纲，修改补充现有的“报告书”，于1991年底报送国家环保局，并由国家环保局组成审查委员在1992年2月5日前完成审查工作；1992年2月中旬将审查意见和通过的环境评价报告书报送党中央和国务院。 2. “报告书”的修改、补充工作由长委会和中科院联合组织有关单位进行，并共同署名。审查委员成员必须是这方面的权威和专家，要民主、科学、严谨、负责地作好审查工作。有关部门、单位的专家和干部要高度重视和支持这项工作。“报告书”通过审查后可出英文单行本。 3.与三峡工程有关的生态与环境问题评价及治理经费，应列入三峡工程投资，并计入三峡工程运行成本。 [13] 参见“长江，我为你哭泣”，《南方周末》，1998年8月14日。 【参考文件】 《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第5次会议通过。 《中华人民共和国环境保护法（试行）》，1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第10次会议原则通过。 《中华人民共和国环境保护法》，1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过，1989年12月26日中华人民共和国主席令第22号公布，自公布之日起施行。 “基本建设项目环境保护管理办法”，国家计委、建委、经委和国务院环境保护领导小组，1981年5月。 “关于加强乡镇企业、街道企业环境管理的规定”，国务院，1984年。 “基本建设项目环境保护管理办法”，国务院环境管理委员会、国家计委、经委，1986年。 “关于建设项目环境管理问题的若干意见”，国家环保局，1988年。 “建设项目环境影响评价证书管理办法”，国家环保局，1989年。 “建设项目环境保护管理程序”，国家环保局，1990年。 为什幺中国至今水旱灾害无穷？ ──简评50年来的中国水利工作 陈 实 原中国水利水电科学研究院高级工程师 1949年以来，中国的水利事业经营了半个多世纪，至今仍水旱灾害交替、祸患无穷，原因是50年来的水利工作失误太多。这些失误反映在许多方面，例如，治理淮河半途而废、推行了错误的“三主”治水方针、在河道整治方面忽视“以泄为主”的防洪工程、工程建设上以群众运动代替专家决策、废弃科研规划设计并大砍水利规划设计及科研机构、盲目上马一批愚蠢的工程、排斥不同意见和用人不当等等。归根结底，这些失误是专制政体所造成的。 一、兴建“水害”工程是谁推动的？ 1949年以后中国新政府的水利工作始于“治淮工程”，起初颇有进展，但好景不长，自从毛泽东和中共发动“大跃进”之后，水利工作就走上了歧途。 1950年，淮河灾情十分严重，为了治理淮河水患，中央成立了“治淮委员会”。当时确定的治淮方针是：上游修建水库，蓄洪兴利；中游利用湖泊洼地拦洪、滞洪，并加高加固河堤；下游除加高加固河堤外，还疏浚河道、开挖入海水道，以增大泄洪能力。这个方针基本上是正确的。按照这个方针，自1951年到1958年，在淮河上游先后修建了佛子岭、梅山、响洪甸、磨子滩、两河口、南湾等一大批大中型水库，拦蓄上游洪水；中游则利用一批湖泊洼地滞洪，并修建了润河集分水闸、城东湖闸、瓦埠湖闸、王家坝闸等工程；在下游既疏浚了淮河干流、加高加固河堤，又开挖了苏北灌溉总渠，做为淮河的入海水道。在此期间，治淮水利工程的进展快速顺利。例如，库容达21亿立方米的梅山水库仅用2年工期即告竣工，该水库高达88米的连拱坝（属当时世界上最高的连拱坝），一年就浇筑到顶。如果按照这个速度继续其它治淮工程，根治淮河水患指日可待。 但令人非常惋惜的是，中共很快就把经济建设引导到荒谬的道路上去，水利工作自然也不会例外。1958年，毛泽东发动了“大跃进”，提倡“大搞群众运动”。水利部负责人立即闻风而动，紧紧跟随。为了表现其对毛泽东的“大搞群众运动”口号的拥护，该部负责人放弃了依靠专家和正规水利工程设计的正常做法，改行“群众运动”式的水利工程建设方针。一方面，水利部负责人于1958年突然决定解散“治淮委员会”，该机构的技术人员被分散其它地区，治淮工作因此半途而废。另一方面，水利部负责人与各地的基层干部彼此配合，每年冬春都动员全国各地的数千万农民“大办水利工程”，五花八门的水利工程项目在全国“遍地开花”。这些工程基本上没有合格的专业人员参与规划设计，而是听任根本不具有水利工程知识的农村基层干部“瞎指挥”，既不了解当地的水文、地形、地质条件，也不考虑工程是否需要、能否完成，更不作方案比较、效益计算，多半由乡村基层干部“拍脑袋”任意决定，只要有工程上马，看起来热闹就好。这种“群众运动”式的水利工程建设方针完全忽视了水利工程严格的技术性要求和防止水旱灾害的科学论证和规划。不但劳民伤财，而且遗患累累。 在这场“群众运动”式的水利工程建设“高潮”中，由于全国各地处处建水库，不可能每处工程都事先进行正规的库址勘察和工程设计，于是水利部负责人就想出了一个“以蓄为主、以小型为主、以社办为主”的所谓“三主方针”，以此说法为其推动的水利工程建设上的“群众运动”“正名”。这个方针极为荒唐，它盲目地主张“以蓄为主”，提出要“一块地对一块天”，把天上的雨水全部就地蓄起来，完全忽略了全国各地截然不同的具体情况，违背了水利工程必须“因地制宜”的基本原则。这种“一刀切”式的水利工程方针虽然简单易懂，适合在“群众运动”中当作口号来推广，却在很多地区造成了严重后果。“三主方针”要求水利工程“以小型和社办为主”，实际的结果就是放弃水利工程必要的规划设计，听任各地完全不懂水利技术的农村基层干部胡乱安排水利工程项目、随意组织工程施工。 按照这个“三主方针”修建的许多小型水利工程往往是劳民伤财，甚至造出“水害”来。华北三省的“引黄灌区工程”就是一个这样的典型例子。该工程动员了黄河下游几百万农民挖渠“引黄河水”灌溉农地，但由于当地干部不懂水利工程的基本常识，这个庞大的工程只有引水灌溉的功能，而没有排水功能，结果工程建成后地下水位迅速上升，华北平原3省几千万亩农田因而盐硷化，粮食大面积减产，农民们痛骂当地的干部。但这个严重后果已经造成，从此再也无法扭转了。“大跃进”时期在淮北地区推行所谓的“河网化”则是另一个案例，当时以“综合开发灌溉、航运与防洪”为口号，盲目提出了淮北平原的“河网化”，结果反而加重了淮北平原的洪涝灾害。 “三主方针”的推行还导致全国出现了许多“病、险”水库，有些水库一蓄水就垮，有的刚竣工尚未蓄水就垮坝崩堤。在“大跃进”之后的60年代和70年代里，每年都有很多这类的“病、险”水库垮塌。例如，仅1973年就垮掉了500多座，1974年又垮了300多座。1974年5月，鉴于这类的“水害”工程为祸甚大，当时的国务院副总理李先念曾特别警告水利部及各省：“如果哪里再发生水库垮坝，使人民生命财产遭到重大损失，就应查明原因，严格处理。如果领导不负责任，就应处罚。”由于这类的“群众运动”式水利工程本身“病、险”太多，即使当地干部再小心看护，也难避免垮塌的结局。 果然，就在李先念警告过后的第二年（1975年），河南省的板桥等两座大型水库就垮了，库水如排山倒海般奔腾而下，淹没了河南数县，冲毁许多村镇，淹死数万人，且冲断了京广铁路。事实上，李先念关于“再发生水库垮坝”就“处理”、“处罚”相关干部的说法，不过是一句虚话，尽管已经发生了那幺多的水库垮塌、甚至淹死数万人的悲剧，“大跃进”时期热衷于“大搞群众运动”、推动修建了大批“水害”工程的水利部负责人并未受到任何惩诫。 二、水利工作的指导思想：忽视河流整治、热衷于大型水利工程 中国水利部自50年代后期以来的历任负责人有一种政策偏向，即忽视河流整治，却热衷于兴建一个又一个的大型、超大型水利工程。大型水利工程既是水利部向中央索要巨额投资的“本钱”，也是水利部负责人展现其个人政绩的“纪念碑”。后来水利部与电力部合并后，兴建大型水电站就成了它的“中心任务”，而河流整治这类水利部门的基础性工作却被扔在一旁。 多年来，水利部负责人惯于用大型工程来“钓鱼”：先低报预算，骗取批准，同时抢先动工，造成既成事实；工程开工后就以此为“质押”，不断增加开支，最后工程的决算往往是预算编列数的几倍；一个工程未了，马上筹备下一个工程，为专职的水利施工队伍安排新“饭碗”，不少大型工程就是为了满足这些施工队伍“吃饭”的需要而“上马”的。靠着接二连三地兴建大型水电站工程，水利部财源滚滚，不仅水利系统“吃”工程自肥，而且各级官员从中为个人或本单位谋得了大量“好处”。不久前国家审计局专项审计水利部的资金使用时，发现了大笔以兴建水利工程为名要来的财政拨款被水利部部机关挪用来盖“楼堂馆所”。这还只是偶尔的一次审计发现了水利部“不小心”未能遮掩住的劣迹。 正因为水利部能挟“水利”之名义要来巨额经费，所以水利部的各项工程向来十分浪费。例如，四川的渔子溪电站工地混乱不堪，器材（大如电动机，小到钢筋、水泥）大量被盗，连工地的汽车被扔在成都市区都无人过问。这个中型电站施工周期长达十余年，工程完了后施工队伍从四川搬迁到东北，竟整整花了8年时间。又如，为了在四川建设白龙江堆石坝工程，专门进口了几百辆20吨自卸卡车，结果车不适用，加上使用、养护不善，这几百辆昂贵的大型自卸卡车没有几年就都报废了，于是水利部又另行进口了一批14吨自卸卡车。一个工程先后两次重复进口自卸卡车，糟蹋了大量外汇。 尽管水利部负责人不断要求修建新的大型水电站，但对这类工程的研究和规划设计却非常马虎。在“文革”时期，这些负责人甚至把水利水电科学研究院和分布全国各地的8个规划设计院悉数解散，将科研和水利规划设计人员都“下放”到水利工地上从事体力劳动；然后倡导水利工程建设事先不经周密的规划设计，而是实行所谓的“三边”（边勘测、边设计、边施工）方法。用“三边”方法建设水利工程，其实质就是盲目动工、随意施工、既浪费又无法保证工程质量。正是在这样的领导下，水利部组织施工了一批“愚蠢工程”，有的是得不偿失，有的是后果堪忧。 50年代，水利部负责人低估了黄河的泥沙淤积问题，不顾泥沙专家黄万里教授等人的坚决反对，决定建设“三门峡水电站”。工程建成后才发现三门峡水库里淤积严重，将库尾和一些入库河道的支流河床抬高，危及到上游西安等城市和两岸农田的安全；而且，淤积会减少库容，将影响到防洪与发电效益。这样，水电站建成后不久就不得不停止蓄水，先后花了20多年将该电站的设施一再改造（如增设大坝的排沙底孔等）。经过多年改造之后，这个当初设计为装机百余万千瓦的大型电站被缩小成只能发20余万千瓦的中型电站。三门峡电站工程可以说是个典型的失败工程。 70年代，水利部又要求在长江中游修建“葛洲坝水电站”。这一决定既违背了河流开发的一般程序，也未经认真的设计规划，是个典型的”三边”工程。水利部开工前唯一的施工依据就是几页“工程说明书”，这个庞大的耗资几十亿元的工程匆忙“上马”时居然既没有规划设计文件，也没有比较方案和计算经济效益。果然，工程开工不久就出现了严重的质量事故，不得不中途停工，重新设计。由于决策草率，这个工程的工期被拖延长达十几年之久，而且工程投资的决算超过原来预算的4倍多。从技术方面看问题也非常多，这个修建在长江上的径流电站装机容量为271.5万千瓦，而保证出力仅为76.8万千瓦；水电站因受到长江航运的限制不能担任电网调峰的任务，长江汛期的水能也难以利用；船闸闸门常因冲沙而发生事故，长江舵运因此经常停航。从经济效益来看，这是个得不偿失的水电站工程，其单位千瓦投资比长江不少支流上的水电站贵几倍；由于“葛洲坝水电站”的庞大投资占当时水电总投资的很大比例，又挤占了其它水电站的正常建设，所以在战略上这也是一个严重失误。 “葛洲坝水电站”还未完工，水利部负责人又开始不择手段地为上马“三峡工程”而斡旋。到了90年代，“三峡工程”这座特大型水电站终于如其愿全面开工，预计工期长达17年，为此工程要来的巨额资金自然又够水利部花用很多年了。了解内情的专家都知道，“三峡水库”不可能在防洪方面起实质性作用，因为汛期到来时水库为了排除淤积就必须泄洪排沙，因而不能蓄洪；它挤掉了原拟兴建的其它许多水电站工程，而“三峡电站”一旦建成，不但电价过高，而且没有足够的用电客户；此外，“三峡水库”严重破坏了周边的地质与生态环境，将导致库区上游严重的泥沙淤积，不但长江航运大受影响，而且重庆港可能淤成死港。然而，水利部负责人为了给自己树碑立传，却打击压制对“三峡工程”的批评意见，操纵舆论，一意孤行，强行把工程推上马。这个工程究竟会带来什幺样的严重后果，读者可以拭目以待。 过去50年来，经水利部投入各种水利工程的财政投资加上民工劳务至少有几千亿了，可是全国大小水患不止、旱灾频繁，一个重要原因就是水利部负责人长期以来偏重于修库建坝，却轻忽河流整治和堤防维护。水利工作的核心应该是防止水患的发生，而通过河流整治（包括加高加固堤防、疏浚河道、排除行洪障碍、筑“丁字坝”顺坝保护险段等）以加大行洪能力，是防洪的主要办法，此乃大禹治水以来的宝贵祖训。或许是因为河流整治不象修库建坝那样能显示出看得见的“功劳”，也许是水患少了、水利部就争取不到更多的资金，水利部的负责人一直不愿意推动河流整治，甚至还故意挪用防洪资金，拖延已经规划了的防洪工程。 例如，长江防洪历来依靠沿江堤防和湖泊洼地，为此国务院早就主持制定了“长江中下游10年防洪部署”，所需工程经费只要48亿元，本应从1981年起开工、1990年完成。但水利部负责人却执意一拖再拖，迟迟不动手，甚至挪用防洪经费为水利系统的职工购买住房，直至1995年这个“规划”所要求的维护工程仍未完成。1998年长江的洪水之所以会造成那幺严重的洪灾，与水利部故意延怠“长江中下游10年防洪部署”有直接关系。由于水利部把经费集中投入““葛洲坝”等水电站建设，致使长江沿岸堤防严重失修或维护工程塞责草率，导致洪水来临时到处出现险情，堤岸多处决口，水患肆虐。 又如，1991年淮河和太湖流域水灾严重，受灾人口占流域的60至70％，水灾造成的损失达几百亿元。实际上，此次灾害期间淮河的洪峰流量尚不及1954年大，能够拦洪、蓄洪的水库也比1954年多（1954年淮河上游的梅山、响洪甸、磨子滩等水库尚未建成），可是1991年水灾期间淮河的水位却比1954年高，灾害程度也比1954年严重。其主要原因就是淮河河道多年未经整治，干流久未疏浚，行洪障碍未清除，入海、入江水道不畅通，行洪能力减小。 由于水利部忽视河流整治，一旦洪水为患，一次水灾的直接损失就远远超过几十年的河流整治费用。例如，1995年、1996年全国洪灾的直接经济损失就达1,300多亿元，而“长江中下游10年防洪部署”总共只需要48亿元经费。以较小的投入避免严重的灾害损失，水利部的负责人不可能不懂这个极为简单的道理。那幺，明知其理而故意“不作为”，其原因就值得深思了。这里是否有“养患自重”之类的盘算呢？一旦水患发生，各级政府不得不动员一切资源和人力去防汛抢险，震动地方乃至全国，事后水利部负责人以防止水患为由要求更多经费来修水电站，不就容易得多了吗？倘非如此，为什幺水利部的负责人从来不肯公开解释一下他们多年来一再延误河流防治的原因呢？ 三、水利工作决策一再失误的制度原因 过去50年来，中国的水利工作中连连失误，中国大地至今水旱灾害交替、祸患无穷，水利部历任负责人多年来的决策失误及重大行政责任是十分明显的。然而，这些负责人对水旱灾害频仍不但安之若素，拒不接纳不同意见，而且步步高升，如此一来，自然谈不上汲取教训了。 下面就水利部历任部长、副部长的特点试举几例： 第一个例子是中国水利系统的元老级人物钱正英。她自50年代参与水利部的领导工作以来，其地位在中国的水利系统中喧赫一时。她虽然大学未毕业，知识有限，却在党内以“专家”自居，在党外则以“老革命”自傲，根本不愿听取真正的专家的意见。她的专断跋扈、工作方法上偏好“群众运动”式的水利“运动”等特点，与许多党务官僚如出一辙。 上文提到的水利部的许多常识性决策错误，钱正英并非一无所知，很多问题早就有专家向她提出过，但她就是拒不采纳。“文革”后期有人写信给钱正英，指出水利部负责人决定解散规划设计院和科研院是错误的，钱正英不听。早在70、80年代就有专家指出，治河防洪之本是加强河道整治、加大河道泄水能力，防洪比抢险重要，防洪有效就无险可抢了，抢险花费要远远多于防洪费用；但是水利部负责人对此真知灼见却置若罔闻，一面到处设立防汛指挥部，一面挪用河道整治经费、拖延河道整治，始终不建立负责河道整治的专责机构。 第二个例子是一位力不胜任、累死在任上的副部长。这位大学毕业生离开校门后只在研究机构里工作过几年，知识面很窄，也没有什幺明显成绩，后来有幸调到水利部部机关工作。由于此人善于领会“领导意图”，又能写会道，颇得部长欣赏，几年内就由科员升为处长，又再度升迁为司长，然后一跃而成为水利部总工程师。但他实际上很难胜任总工程师这个位置，由于他的知识面太窄，又没有水利规划、工程设计、施工等方面的经验，更未参与过任何大型水利或水电工程的管理，所以应付工作时简直苦不堪言。为了勉强对付水利部总工程师这个职务的繁重复杂的工作，他只好下班后努力学习，补充基础知识。据其妻子说，为了应付工作，他晚上回家后总是看书看得很晚，连中学物理课本都不得不借来看。这位如此辛劳、且深得部长青睐的的总工程师后来又被提拔为水利部副部长，这就更加重了他承受的压力。于是，升官之幸就变成了不幸，他当上副部长才40天，就活活累死了。 第三个例子是一位被超迁提拔为部长的人物。他原是水利水电科学研究院水利研究所的所长，在5年的所长任期内，既未做任何专题研究，也未指导研究生，更没有任何业绩。可是他善于“走上层路线”，能说会道，又因为他的堂兄是“诺贝尔物理学奖”得主，原水利部负责人就把他从处级越级提升为部级，最后当上了部长。就是这位部长，热衷于骗取“三峡工程”上马，同时又故意拖延“长江中下游10年防洪工程部署”的实施。在他任内长江中下游连年遭到洪水灾害，直接经济损失上千亿元，淮河、太湖流域也相继发生洪灾，直接经济损失数百亿元。应该说，对这些严重损失此人是有直接责任的。 第四个例子是上述第三例的继任者。他的前任延误了长江中下游的河道防洪部署，造成了极为严重的后果，然而这位新任水利部长依旧步前任之辙。他被选择来担任水利部长也很奇怪，他毕业于北京农机学院，对水利工作是个外行。当然，他在哗众取宠方面还是相当内行的。在他的前任任内，本应在1990年完成的“长江中下游10年防洪工程部署”就被延误了，这一部署被推迟到1995年完成；但是，这位新任部长对长江防洪工作还是掉以轻心，直到1998年这一“部署”仍未完成，终于酿成了1998年震动全国的长江洪灾的严重后果。后来，由于审计部门发现这位部长竟把防洪经费挪用去购置住宅，案情公布后激起了社会公愤，这位水利部长才被正式罢官。 上述现象其实是共产党专政体制下必然出现的弊病。 从中共建政以来，毛泽东的“改天换地”与“向大自然开战”的观点一直是政府处理人与自然关系的主导思想，在这种思想的指导下，中国的生态环境遭到了严重的破坏。上述水利工程的负面影响只是对生态环境破坏的一个方面。共产党维持的是独裁统治，从不允许“大权旁落”，其组织路线就自然是极端宗派主义的，即所谓的“任人唯亲”。共产党任用和提拔干部，虽然公开讲要“任人唯贤”，但那只是一句空话，实际上的任用标准是优先任用“三种人”。这就是“用亲人”（指子女、亲属）、“重亲信”（即唯命是从、能无条件贯彻上级意图的吹牛拍马者）、“唯党员”（自“反右”运动后科长以上级干部基本上都是中共党员）。水利部历任负责人选择和任用干部，正是沿这条路线走的，偏重于选用忠于上级、善于领会和贯彻其意图、会吹会拍、“报喜不报忧”的干部。于是，那些善于政治投机、媚上压下的干部总是被一再提拔重用，而对现行政策的批评却被百般压制。由那样的庸才主持业务，其后果可想而知。 同时，共产党既然实行“一党专政”，就必然会建立从上而下的高度集权的制度，在各层各级都是“第一把手”说了算，这就形成了党内所谓的“一言堂”，在“毛时代”所有干部都听命于“最高指示”，到了现在则曰“与中央保持一致”。这种集权体制不仅不许下级有自己的意见和主张，而且会把提出不同意见的人视为“反党”，加以政治打击。“一言堂”不仅严格禁止任何主政者排斥的政治言论，连在技术问题上也限制正常的讨论。 此外，共产党还主张“一切服从政治需要”。因此，在水利工作上往往不讲科学、不顾实际、急功近利、片面极端。许多大型、超大型工程的上马，其实并不是着眼于经济上的紧迫需要，而只是为了迎合高层领导人的偏好，甚至是为了“落实”最高领导人的几句“语录”。例如，为了毛泽东讲过“黄河清”，水利部50年代就不顾专家的反对而盲目建设“三门峡水库”，结果投资浪费了、水库基本废了，黄河也更加浑了；又如，由于毛泽东曾经写过一句“高峡出平湖”，多少年来一直有不少干部以此为理由，主张修建三峡水库，最后终于开工了。 之所以大型水利工程在中国会成为“政治需要”、“政治工程”，是因为高层领导人把这种工程看成是给其个人及共产党“树碑”的政治性活动；而下级官员拼命迎合上级的这种需要，则是为了个人的升迁。无论是高层领导人，还是水利部的技术官僚，谁的眼中都没有民众的利益。只要“政治”上“正确”了，水利部的负责人无论制定了什幺样的错误决策、造成了什幺样的严重后果，都极少承担政治责任。 从以上分析不难看出，中国的水利工作为什幺失误会如此之多，而且这类失误具有普遍性、重复性，往往一再发生、难以避免。要根本改进中国的水利工作，只有实行民主体制才能减少此类失误。
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