中國永遠也追不上美國嗎？
作者：羅慰年 發表於2015年05月23日
【中美兩國憲法規定的國家權力產生、權力結構、權力監督、權力運作的差異，只有放到歷史的大視野中，才能看得清楚。這個歷史的大視野，正在通過中美兩國的制度和政治博弈，逐漸展開宏偉的畫面。我們有幸成為這場人類歷史上最大的一場博弈的旁觀者和見證人。】
改革開放30多年，中國在器物層面非常開放，大膽學習歐美先進物資文明，但是在制度層面卻一直非常保守，拒絕甚至抵制歐美的先進的制度文明。進入21世紀，中國政治的核心價值觀，依然是“中學為體。西學為用”。西學中那些可以為中學所用的內容，包括科學技術、金融手段和資本主義的生產方式等，都被全盤拿來為中學服務。在美國的一些學者眼裡，這種現象被視為是技術上的“拿來主義”。他們甚至認為，因為有現成的技術可以抄襲，中國政府不在乎創新。讓美國人去創新，中國人可以跟在後面，把美國的創新成果全“拿”過來。
技術“拿來主義”，只拿取美國的先進的科技成果，而拋棄技術創新背後的動力中樞系統，顯然是一種得魚忘筌的策略。這種只要“魚”而不要“漁”的短視策略，也是當代中國一些知識分子的憂慮所在。一些憂國憂民之士，認為中國不僅技術上要拿來主義，制度上也要拿來主義。只有技術上的拿來主義而沒有制度上的拿來主義，早在清朝洋務運動時已經被證明是一條行不通的道路。憲法和依法治國再次成為中國的熱門話題，就代表着這種社會思潮。
當然，這不止是中國知識分子的思考，它是一種全球性的思潮。寫作《世界是平的》一書專欄作家托馬斯•L•弗里德曼(Thomas L. Friedman)最近在海南舉辦的博鰲亞洲論壇上說，“美國人有一件知識財產，中國人還沒有來拿，這個東西就擺在光天化日之下，人們卻視而不見，那就是我們的憲法，我們的獨立宣言和權利法案。如果有一天中國人把這個也拿走了，那我們美國人就真的要擔心了，因為這個地方會變成創新的動力中樞。但在那之前，我並不擔心，因為中國所能做的，不過是不停地拿走我們的下一個科研成果，但卻永遠也追不上我們。”（與弗里德曼對談：中美才是“一國兩制”關係）
中國永遠也追不上美國！—基於對中美憲法比較，弗里德曼做出這個斷言。中國和美國都有憲法，弗里德曼卻用“我們的憲法，我們的獨立宣言和權利法案”把兩個國家的憲法做截然區分。弗里德曼的這種劃分，也反應出一段時間中國知識界對憲法和憲政的激烈討論。
由於憲法的含義和憲政的概念被國人嚴重曲解甚至誤解，關於憲法和憲政的討論始終沒有觸及到問題核心。美國政治哲學家哈耶克在《自由的憲章》一書中，曾對憲法做這樣的定義：“憲法乃限制政府權力之機制。憲法之意義及目的，即為有限政府並保障人權。”以美國憲法為例，哈耶克在書中指出：“美國的憲法為保障個人自由的憲法。”美國憲法一個最重要的內容是人權法案。人權法案不僅包含基本人權，也包含法律既往不咎等條例。這些都是憲法的重要內容，不能抽掉其保障人的基本權利，包括財產所有權、選舉權的核心內容去談憲法、憲政及法治。
華人學者鄭永年說：“中共十八大以來，尤其是中共三中和四中全會通過兩個重要改革決議後，中國進入了改革和發展的新階段。四中全會的核心概念就是以法治建設為核心的制度改革。一般認為，在今後相當長的時期里，法治建設更具實質性。法治是任何國家最基本的國家制度。”（鄭永年：《中國十大可能的“顛覆性錯誤”》）這是海外學者對依法治國的一種解讀。遺憾的是，鄭永年在強調“法治”作為國家制度的時候，有意或者無意混淆了“法治”和“法制”的概念。
美國戰略研究中心在評價閉幕不久中國兩會的研討會上，芝加哥大學政治學楊大力教授認為：中國人大代表每屆任期為5年，人數為2900多人，並沒有真正立法職能，每年開會聽取政府工作報告，舉手表決通過政府工作報告和某項已制定的法律。而立法權在全國人民代表大會常務委員會上。中國本屆人大代表表決通過了政府工作報告和《立法法》修正案。在司法改革方面，中國最高法院和最高檢察院這些年來都做出了一定的努力，但中國還不是法治（rule of law）國家。這是海外學者對依法治國的另一種解讀。
楊大力教授的觀點涉及到一個根本問題，依法治國的“法”，究竟是“法制”（by
law）的“法”還是“法治”（of law）的“法”？沒有通過民主選舉程序產生具有廣泛代表性的立法代表，行使立法職能的立法程序，而是由政府任命的人大代表制定針對民眾而不是對政府具有約束力的法律的立法程序，這是法制的“法”而不是法治的“法”。區分一個國家是法制還是法治的終極標準，是國家的立法權力是否由民選產生。只要國家立法機構不是通過民選產生，國家法律制定者的授權由自上而下任命，那麼這個國家就不是真正意義上的法治國家。
什麼是法治呢？英國思想家約翰•洛克指出，“個人可以做任何事情，除非法律禁止；政府不能做任何事情，除非法律許可。”現代社會的法治（rule of law）與傳統社會的法制(rule by law)，雖然一字之差，卻是兩個截然不同的概念。由於漢語語境下沒有嚴格區分兩者的性質，中國法學家和政治學家理解的“法治”，實際上是西方政治學的“法制”的概念。
當代著名美國政治學者弗朗西斯•福山說，“在英語中，rule of law（法治、依法治國）與rule by law（以法治國）之間存在根本的差別。以法治國是讓法律成為君主命令的代表，君主制定法律，社會中的每一個人都必須遵守。這與現代政治理論之一的法治存在差別，法治意味着君主本人也遵守法律。君王也可以是最有權力的政治人物，即國家元首、總統、國王、帝王、總理，如果他們不受法律所制，這便不是法治。政治權力受到限制，這是法律的最基本定義。法律從根本上來說是對權力的限制，這意味着，在某些情況下，法治要求國家是要在監督下運行。國家是要使用權力，而法治從根本上來說則是要限制權力，確保國家使用權力，並使其符合整體國民的利益。”（福山：說中國集權的人是不懂中國歷史）
2015年4月23日，王岐山約見了美籍政治學家福山、日本經濟學家青木昌彥和中信證券的日裔總經理德地立人，交談中王唯一向對方求教的問題是：如何通過不同宗教的內部治理中尋求經驗，達到有效治理已經腐敗不堪的執政黨，實現一黨永久執政的目標。福山認為，宗教內部解決不同教派衝突的基本原則，就是在神面前人人平等。西方社會的法治精神、在法律面前人人平等的原則等，正是源於這種在神面前人人平等的原則。福山問，中國的憲法能否保障司法獨立？王岐山的回應是：中國共產黨的最高治理權威不可動搖。（胡少江：王岐山傳遞了2個重要信息。來源：自由亞洲電台)顯然，中國的憲法保障政黨利益大於整體國民利益。
法治的真諦是保護公民的自由和權利以及限制政府的權力、限制政黨的權力和利益。具體而言，法治包括了民主制度確保法律符合人民集體意願的前提，也包括國家領導人普選等基本原則。法制國家的憲法不包含對政府權力的限制；法律僅是治理人民的手段。法制國家把法律當成治理國家的工具，而不是國家政體的核心。法治國家的憲法是國家的基石，法制國家的憲法是治理國家的手段，兩種憲法的功能截然不同；兩種憲法所建立的國家政治制度，也截然不同。
可以從權力合法性來源區分三種國家政治制度，它們分別是“君主朝代國家”，“民主憲政國家”和“政黨法制國家”。君主朝代國家與民主憲政國家的區別，歧義較少。歷史上的君主朝代國家，國家的最高立法、執法、行政權都最終歸於皇帝裁決；民主憲政國家的立法權、執法權、行政權歸於選民的集體意志，由他們選出的代表代理執行。君主朝代國家的君主和皇帝是國家立法權、執法權、行政權的個人意志的人格化。民主憲政國家選民的選票，是國家權力合法性的唯一和絕對來源。誰獲得更多的選票，誰就擁有真正的權力。
“政黨法制國家”是蘇聯建政之後出現的一種新的國家形態。決定法制國家或法治國家的一個重要指標是政黨與國家的關係。從蘇聯開始的新的國家組織形式，政黨居於國家的領導地位。國家權力的合法性來源，既不是少數皇族，也不是多數選民，而是由一群被共同的章程組織起來的人組成的政黨，政黨即國家，黨的章程是國家憲法的核心。蘇聯的憲法規定，“蘇聯共產黨是蘇聯社會的領導力量和指導力量。”
這種國家權力的來源，排除政黨之外的大多數人的授權，因而是代表極少數人的權力。1990年2月5日，在蘇共中央全會上，蘇共總書記戈爾巴喬夫提出，共產黨的地位不應當依靠憲法來護航，蘇共須在民主程序範圍內爭取自己的執政地位。蘇聯第三次《非常人民代表大會》通過憲法修正案，廢除了憲法第六條規定的共產黨的法定領導權。
後人總結蘇聯消亡，把責任推給戈爾巴喬夫的“新思維”，是極大的誤解。政黨法制國家，質言之，是由少數人決定國家一切的寡頭政治制度。有憲法之名而無憲政之實，與民主國家的合法性基礎基於大多數選民和在這種前提下的民主憲政制度，不可同日而語。民主憲政國家的憲法和政黨法制國家的憲法是兩種性質截然不同的憲法。這就是為什麼弗里德曼強調“我們的憲法，我們的獨立宣言和權利法案”的根本原因。蘇聯作為政黨法制國家的典範，有憲法、無憲政；蘇聯式的“政黨法制國家”必然終結。戈爾巴喬夫試圖破除蘇聯國家政權的寡頭體制，建立蘇聯國家政權的人民性，這是一種順應歷史潮流的舉措。蘇聯滅國的真正教訓，值得今人殷鑑。
許多國家都有憲法條款，但有憲法不等於有憲政；憲法可以自上而下訂立，憲政卻必須自下而上授權。一個國家是否有憲政取決於這個國家是否建立在民主選舉出執政的組織和政黨，通過選舉獲得權力的合法性，而不取決於技術層面執政黨是否依照“法制”形式治國。法治國家不能沒有以全民選舉為基本手段的民主制度，這是現代民主憲政國家的合法性基礎。問題不在於是否有憲法，而在於憲法的實施是否有民意基礎；有憲法而沒有選舉就沒有憲政。沒有憲政，憲法所定義的政府權力就不可能受到約束；組織政府的政黨的政治運作也不可能受到制約。
現代的憲政理論與民主的概念密不可分。憲政是民主與憲法的合體。亞里士多德曾說：“民主政制如無法治為基礎，容易貶為暴民政治。”沒有憲政的“民主”是一條通往暴民政治之路；沒有民主的法制是一條通往國家暴政之路。有民主而沒有法治，民主會變成暴民的保護傘；有法制而沒有民主，法制會成為暴政的遮羞布。憲政與法治是現代國家的兩個輪子，缺一不可。沒有法治的民主與沒有民主的法制，都是國家動盪的根源。一部華夏朝代史，實際上就是在暴政與暴民兩者之間不斷輪迴的歷史。暴政與暴民交替橫行，國家不是被暴政顛覆就是被暴民顛覆。兩千多年的專制社會，歷史的車輪深陷在暴政與暴民的泥潭裡不能自拔，以至於政治制度長期徘徊不前。
以法制治國是君主朝代國家傳統的治國之道，法制是君主治理人民的工具而不是君主權力被限制的籠子。沒有建立在民主制基礎上的法制，法制往往淪為少數人迫害政治和信仰異己的工具。古羅馬帝國的法律體系非常發達，辯護制度也很成熟。但完善的法律體制並沒有阻止暴虐的統治者對基督徒的迫害，審判和刑罰成為一種堂而皇之的迫害手段。在“西普里安被斬首案”中，教父西普里安拒絕放棄信仰和“改過自新”，法庭便認定其“私自糾集犯罪集團”和“敵視羅馬諸神”的罪名成立，並將他判以斬首。（《暴君尼祿迫害正信，讓羅馬古城屍橫遍野》）
以法制治國，法制嚴酷和濫用則官民衝突，法制鬆懈和瓦解則暴民蜂起。沒有民主的法制既是一條官民衝突之路，也是一條通往暴民之路。在華夏民族的歷史上，這是一條由秦始皇開闢的“奴役-衝突-暴民”相互循環交替之路。一直到滿清末代皇帝，前者呼，後者擁，幾千年絡繹不絕。晚清有過這樣的歷史機遇，遺憾的是錯失良機，沒有走上君主立憲的道路，最終家破國亡。時至今日，民主立憲是世界潮流；歷史把通過黨主立憲走向民主立憲的任務交到這一代人手上。當今中國是走以憲法為手段和工具的法制之路？還是走憲政與民主結合的法治之路？完全在於當今國人如何抉擇了。
回到弗里德曼比較中美憲法做出的斷言：中國真的永遠也追不上美國嗎？依據弗里德曼的邏輯：中國的舉國經濟和政治體制固然有其推動經濟發展的優勢，但這種優勢不是來自於底層人民的選擇而產生的前驅型動力，而是少數精英憑政治繼承的優勢以及為了維持和保護這種優勢而產生的後滯型動力；少數精英通過繼承獲得的權力合法性來源固然在“政黨法制國家”的形式上找到一種全新的權力組織形式。這種權力合法性與民主憲政國家全民選舉的權力合法性來源的差別也顯而易見；與民主憲政國家比較，國家發展的動力引擎不同，國家發展的方向和發展的結果也截然不同。
從權力產生向度看，前者自上而下，後者自下而上；從權力結構功能看，前者封閉內循環，後者開放自組織；從權力監督機制看，前者自我約束，後者制衡約束；從權力運作目的看，前者管理人民，後者限制政府；從權力繼承方式看，前者圈內任命，後者選民選舉。中美兩國憲法規定的國家權力產生、權力結構、權力監督、權力運作和權力繼承的差異，只有放到歷史的大視野中，才能看清楚各自的優劣。這個歷史的大視野，正在通過中美兩國的制度和政治博弈，逐漸展開宏偉的畫面。我們有幸成為這場人類歷史上最大的一場博弈的旁觀者和見證人。
（本文選自《半資本主義與中國的未來》一書）
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